文官是指国家机关中的文职工作人员。在英国，“凡是国王的公仆，以文职录用，而其报酬系自议会通过的款项中付给的都可称文官”。[①]
    英国政府官员分为政务官和文官两类。政务官由选举产生的内阁首相和由首相任命的各部大臣以及政务次官组成，他们决定总的政策。政府部门其他官员统称文官，他们执行政策，与执政党的更迭无关，不参加党派之争。文官不仅执行政策，而且对于政策还有相当的、有时甚至是决定性的发言权，因而文官是英国国家机器的重要组成部分，是英国资产阶级为了维持有效统治而建立的从不更迭的幕后政府。
    英国文官制度是在英国资产阶级革命胜利后，资产阶级继续对封建贵族进行斗争并取得统治地位以后逐步建立起来的。
    1688年“光荣革命”后，建立了资产阶级和新贵族的联合政体，国会得到了立法权、司法权，但在较长时期内英国的政权仍为贵族控制，议会中的大多数是土地贵族，而资产阶级只是少数。甚至在1832年第一次议会改革后，政府权力还控制在土地贵族手中，正如恩格斯所说：“在英国，资产阶级从来没有掌握过全权，甚至1832年的胜利，也还是让土地贵族几乎独占了政府所有的高级职位。”[②]为了阻止国王用官职收买议员来控制议会，资产阶级迫使议会通过一些官员任职的限制法案。如1701年的“王位继承法”规定：从汉诺威王室领取皇家薪俸和养老金的官员不得充任下院议员。由于财政、税务、邮政部门官员握有实权，是国王和土地贵族行贿的对象，所以当时又规定：禁止邮政官员“通过口头、书信、文章或以其他方法唆使选民把他的一票投给或不投给任何一个议会候选人，否则，将受到罚款或免职处分。”[③]
    18世纪，国会对文官制度曾作了一些改革，把任命文官的权力从国王贵族手中转到各部门负责人手中，规定由他们和高级文官推荐录用。这同样造成任人唯亲的现象，随着时间的推移，文官制度中的种种弊端不断地表现出来。
    一、官场中卖官鬻爵，舞弊行贿成风，官员队伍极为混乱。纨绔子弟庸碌无能而占据高位的，身为要员领取高薪而终日无所事事的无处不有。议员格伦维尔将掌玺处秘书一职预约给他4岁的亲戚；1780年的调查发现，竟有请人代职30余年而不亲自到职的官员。可想而知，这样的政府办事能力会成何样，这与中国魏晋南北朝时期，出则乘车、入则搀扶的土族腐朽风气何其相似。
    二、任免官职唯利是图。握有用人大权的官员，往往把职位送给亲朋好友以及高级官员的子弟，从而达到搞裙带关系的目的。不论被录取的人是否胜任工作，任用的目的是为了自己得到更大的利益。“1836年-1854年间，财政部门推荐的55名文官人选中，有体弱多病不能胜任工作的；有不学无术、品质恶劣，甚至有一个因欺诈罪而被关押过。”[④]而新兴的资产阶级在1867年议会改革前，无论在决策方面，还是执行政策方面都显得无能为力，因为国会大权几乎全部掌握在土地贵族手中，土地贵族只是让新兴资产阶级充任一些低级文官职务。
    三、在官员的晋升方面，提拔不是凭才干、勤奋程度和工作成绩，而是凭资历、出身和背后的靠山。平时又缺乏考核，对无能者不加以剔除，成绩突出、工作勤恳的又不被重用，赏罚不明。一个人一旦被任命，可以终生任职。这也就不难想象政府的工作人员肯定是懒惰的，不思进取的，政府中的冗员却在不断增加，机构臃肿，办事效率极低的状况进一步恶化。
    英国工业革命的完成，大工业得到了迅速发展，工业资产阶级经济力量猛增，但他们在政治上却处于无权地位，因而他们就要想方设法在政治上取得权力，“仍旧留在贵族手中，并且被贵族用来抵制新兴工业资产阶级野心的政治权力，已经同新的经济利益不相容了。于是必须同贵族进行一次新的斗争，这一斗争的结局只能是新的经济力量的胜利”。[⑤]工业资产阶级借助于强大的人民力量，在和贵族的斗争中取得了一定胜利。尤其是1832年、1867年两次议会改革，扩大了选举权，工业资产阶级开始进入议会，并且逐步取得甚至控制了立法大权。工业资产阶级对土地贵族的胜利的集中体现是两党制的确立，自由党、保守党轮流执政，对文官制度产生了不良影响。在大选中获胜的政党总要大幅度撤换前任政府中的官员，造成周期性的政治动荡，执政党把官职作为战利品合法地、公开地进行“分赃”。罗素在1819年曾说过托利党立于不败之地的重要原因，是它长期占有政府各部门的用人大权。政府行政部门人员经常大规模地更换，文官队伍缺乏相对的稳定性，影响了政策的连续贯彻，也不利于文职官员业务的熟练掌握，严重削弱了政府职能的正常发挥和工作效率的提高，损害了整个资产阶级的利益，有悖于工业资产阶级要求加速发展经济的愿望和自由竞争的原则。
    工业资产阶级在取得一定统治地位以后，迫切需要革除文官制度中的弊病，要求掌握与他们经济力量相当的用人大权，从而调整各种关系，建立一个廉洁而又高效的政府，更大程度地解放生产力。这样，当务之急是进行文官制度改革。
    由于两党制的确立而出现的官吏经常更动的弊端，再加上政府工作量的增加和敏琐，这也就需要把较多的政府工作交给专门的官员去做。当时，一些大的部里出现了一种官制，在大臣下面开始分别设置政务次官和常务次官。
    英国文官制度改革最早始于1833年，“1833年各部开始以每一缺额提名4人，在他们中间举行考试，择优录取，这是考试用人的第一步”。[⑥]而对改革的全面进行，是从对东印度公司的变动开始的。18世纪中叶以后，东印度公司已从一个贸易机构演变为一个政治权力机构，对此政府在18世纪曾对公司的用人制度进行了一些改革，实行考试用人。但东印度公司的用人权还在公司手中，不在政府手中，改革未能成功。1853年，英国政府趁东印度公司更换其统治印度的特许证之机，剥夺了公司的用人权，并成立马考莱等三人委员会，调查公司情况，于1854年提出了一个改革公司用人制度的报告。与此同时，自由党政府财政大臣格拉斯顿授意斯坦福·诺斯科特和查尔斯·威廉对文官制度状况作一个详细地调查，他们也于1854年提出了一份改革方案《关于建立常任文官制度的报告》。这个报告与马考莱报告实质是一致的：痛陈当时文官制度的弊端，对文官的考核、晋升、分级、选拔提出了一整套意见。《关于建立常任文官制度的报告》也就被认为是英国近代文官制度的基础文件，确立了英国文官制度的基本原则。
    第一，文官的选拔录用，这是改革的第一步。报告要求初任人员都应在年轻时通过竞争考试，取消了长期以来由个人推荐任命官吏的制度。报告指出：要得到第一流的人才，必须求助于竞争，各级政府官吏只有通过公开竞争考试合格后才发给证书，分配到各部门试用半年到一年，然后酌情录用。为主持考试事宜，应成立一个三人组成的文官制度委员会，由国王钦定人选，而且委员们必须受过相应的正规教育，熟悉文官业务，办事公道，不受任何政治党派的影响。
    公开竞争考试的实行，改变了个人任命官吏的旧传统，杜绝了营私舞弊的现象。文官的录用必须依法办事，任何上司的意见和个人情感都不起作用。如：内阁首相帕麦斯顿曾举荐一名亲信参加考试，结果落选，文官委员会依法办事，不但拒绝了首相的“私下关照”，甚至不准索取试卷回家查看，只能同其他人一样到文官委员会去查询。公开竞争考试，择优录用，说明了文官个人的命运取决于他们的才能和勤奋程度。对于所录用的文官必须锻炼一定时期，量才录用，避免了人才的浪费。
    在考试的标准上，无论是对高级文官或是对低级文官，有一点要求是共同的：注重正规的基础训练，而不只是看是否掌握了公务所要求的某种专门技能。这个考试标准具有很深远的意义：主要是考虑到文官，尤其是考虑到了未来高级文官的工作性质，高级文官要辅佐大臣主管部务，他们要“集中注意于一般政策问题”。也就是说高级文官要辅助大臣制定所在各部的基本政策和方针。一个受严格正规基础训练的人，文化知识丰富，思路开阔，反应敏捷，从未来高级文官的职责来看，录用这样的文官更有发展前途。
    从考试的形式上来看，只提出了笔试的形式，而面试、口试在《关于建立常任文官制度的报告》中无任何显示。这说明在选拔人才方面还存在着一定的局限性：不能保证选用人才不但具有理论水平，而且具有较强的综合能力，比如像处理日常事务的实际能力以及对于突发事件的应变能力等等。
    在考试的内容上，存在的问题较为严重。《关于建立常任文官制度的报告》指出：只有通过公开考试表明具有“通才”智力后，才能被择优录用。英国传统认为“通才”智力就是有高度的文化修养和广博的社会知识，因此高级文官的考试以牛津、剑桥等一流大学的优等学位资格为依据。牛津、剑桥这一类学校的毕业生虽然能言善辩，具有开阔的视野和综合考虑问题的能力，但缺乏必要的专业知识。这种“择优录仕”的“通才”标准，势必造成各部门外行领导内行的现象，致使文官队伍中的科技人员处于中、下层地位，工程师、科学家等专业人才被排除在行政领导之外，而且只强调“通才”是片面的，高级文官应是“通才”和“专才”的综合体。随着时代的进步，对文官，尤其是高级文官的要求更高，如果依然如故，即将在一定程度上阻碍英国的发展，19世纪末，英国“世界工厂”地位的丧失，也是与此有关联的。
    第二，文官的提拔。改变过去晋升文官凭资历和背后靠山的做法，要求政府各部门平时对文官实行严格而科学的考核制度，根据他们的才能、工作实绩和勤奋程度提拔。报告要求择优录用的年轻人首先安排到最基层的工作上去，在工作中使他们意识到“各人的晋升和未来前途，完全取决于他们履行职务的勤奋程度和能力。……有卓越才能的，就有理由得到职务中的最高奖赏。如果表现得明显不称职，或是不可救药的懒惰，那么就必须准备离开岗位”。[⑦]
    文官晋升制度的改革要求被提拔人员应具有一定实际能力和工作实绩，但这一标准只适用高级文官，低级文官的提拔多以年资为基础，“论资排辈”。从整个英国文官队伍来看，低级文官人数占整个文官队伍的多数，晋升制度改革的目的是为了调动大多数文官的工作激情，而晋升制度改革范围的规定背离了这一改革的目的，大多数文官的晋升问题没有得到公平合理的解决，故而晋升制度改革成效甚微。
    第三，将政府中的工作分为智力工作和机械工作两大类。智力工作指行政管理和有关政策性方面的工作，从事这一工作的高级文官是大臣重要的助手，他们应当具有渊博的知识和较强的工作能力，受过高等综合教育，这大多由大学毕业生充当，而以牛津、剑桥的毕业生最多。机械工作主要处理部内日常事务，工作带有一定的机械性，他们的考试以一般中学教育水平为录取标准。政府工作分类的目的也是为了更好地做到人尽其才，克服以往浪费人才的现象，使政府工作效率得到充分发挥。
    第四，对各部门人员实行统一管理，人员在各部之间可以相互转调，提升。通过统一考试，规定各部门录用文官的统一标准，建立起统一的、行之有效的文官制度，即文官全国一体化。对文官实行统一管理，克服以往分散的，互不协调的，各部文官各自为阵的混乱局面，促进了各部门文官之间的互相竞赛，彼此交流，有利于培养了解各方面情况、知识渊博、经验丰富的“跨部际”高级文官。
    通过改革，英国文官队伍素质大为改善。考试合格被录用的人员具有丰富而深厚的基础知识、较高的道德修养和相当强的业务能力。文官被录用后，平时有严格的、科学的考评制度，用统一客观的标准核对文官工作的成绩，根据成绩决定奖惩。这一规定鼓励文官在工作中互相竞争，在竞争中求发展。考核成绩的制度化，可以避免各部大臣凭个人的好恶或者一时的错觉用人不当。这一系列的规定，使得文官的任用、选拔、晋升民主化、科学化、制度化。政府机构充满了生机和活力，办事效率大大提高，业务娴熟，而扯皮、不办实事、虚夸的官僚主义作风很少。同时，录用的文官人员精干，可以保证把更多的精力和资金投入到生产中去，发展经济。
    改革后建立起来的近代文官制度把英国政府官职分为政务官和文官两部分。对文官规定了“中立原则”，即文官不得参加政党政治活动，不得竞选议员，不得接受政治捐款，不随内阁更迭而进退。从而避免了政党分赃制的弊病，保持行政工作的熟练和执行国策的连续性，有利于政局稳定。同时也保持了文官职业的相对独立性，不为党派效力，秉公执法，取得公众的合作与支持。
    文官制度的改革也促进了其他部门改革的进行。如与公开竞争考试密切相关的教育改革就被提到了议事日程。文官制度改革后不久，英国普及了初等教育，提高了国民文化素质，改变了援予学位的办法。军事部门随之也进行了改革，杜绝了买卖军官委任状的弊端。英国围绕文官制度改革的一系列动作，强化了它的国家机器，适应了英国资本主义经济飞速发展的需要。著名的经济学家、东印度公司高级官员约翰·斯图亚特、穆勒当时称文官制度改革是“形成一个历史时代的最大的公务革新之一。”
    注释：
    ①龙祥瑞：《英国行政机构和文官制度》第63页。
    ②《马克思恩格斯选集》第三卷第399页。
    ③罗威尔：《英国政府中央政府三部》第137页。
    ④安东尼·桑普森：《最新英国剖析》第201页。
    ⑤刘祚昌：《世界近代史》上卷第441页。
    ⑥⑦《英国政府机构》，上海人民出版社出版，第88、64页。