一、明治时期官僚集团的结构性特征
    明治时期日本官僚集团在人员的阶级构成方面有三个主要特征。（1）有中下级武士出身背景的人长期占据核心领导层。据统计资料， 自明治4年（1871年）7月至明治18年（1872年）12月，即从官制改革始到内阁官制实施，在总计93名省“卿”与“大辅”中，有华族4人， 士族88人，平民出身者仅1人。在明治时期33名陆军大将中，有皇族4人，士族28人，平民1人。在海军大将中有皇族1人，士族14人，无平民。〔 1〕B.S.希尔伯曼在本世纪70年代曾从1868～1945年间计862 名政府要员（指除内务省外既在中央政府占据高位、又是地方首脑，即一身兼有决策者和实施者双重角色的高级官员）中通过随机抽样选出215 名进行定量研究，结果表明在1900年以前的政府要员中，86.25%是土族出身， 旧大名出身的仅占1.25%。〔2 〕出身于原强藩即萨长土肥四藩的中下级武士长期在政治精英层占据重要位置。1871年8 月废藩置县后中央政府主要官职担任者大都出身于萨长土肥，而明治14年政府中的省卿一职则全被萨长土肥所包揽。〔3〕1885年开始实行内阁制度后， 连续三届内阁的成员不仅大都出身自萨长土肥四藩的中下级武士，而且在9 个省中，连续三届任大臣一职的就有6人：山县有朋、松方正义、大山严、 西乡从道、山田显义、榎本武杨。森有礼也曾两度任文部大臣。 〔4〕
    （2 ）由旧公家与藩主构成的华族集团在政府中任职的人数急速减少。明治元年（1868年）～2年间， 政府里大辅以上官员中公家出身者多达36名，但到了明治2年～4年间，就减少到15名，而到了明治4 年～8年间，更下降到了6名。〔5 〕在高根正昭有关政治精英（明治前公家、大名和幕府的高级官僚，明治后的枢密顾问等天皇的辅臣、内阁阁僚、军事指导者、高级官僚、贵族院和众议院的议员及政党领袖）的研究中也反映了同样的趋势。1860年，公卿与大名占据了政治精英总数的73%，但到了1890年，这一比率则下降到了14%。〔6 〕自明治 26 年（1893年）日本政府公布“文官任用令”和“文官考试规则”，并在明治27年开始实施后，所谓的“高文官僚”，即高等文官考试的合格者便逐渐构成日本官僚组织的主体。未通过高文考试者绝大多数只能停留在判任官（省卿任命的官员）的级别上，难以再继续升迁。但华族子弟极少有人能凭借实力通过这一考试（自明治27年～44年共通过3名）。〔7〕因此，他们往往只能获得世袭的贵族院议员以及宫内官等名誉性的职位，但不久也从这些职位上消失了。
    （3）平民出身的官吏在官吏总数中所占比例不断加大。明治9年（1876年）日本区郡吏以上官吏计23135名，其中士族17935名，占77.5%，明治15年总数96418人，其中士族59041人，占总数的61.2%，表明平民所占的比率有所加大。〔8〕明治7年，在中央政府任职的敕任准敕任官（天皇任命的官员）中，士族66人，平民2人。在奏任、 准奏任官（首相任命的官员）中，士族2415人，平民156人。在判任、 准判任官中，士族9596人，平民2029人。同年中央政府官员共14315人， 士族其中有12077人，占全体总数的81.4%；华士族总数为12118人，占总数的84.7%；平民2187人，仅占全体总数的15.3%。然而到了了明治32年，情况则发生了明显的变化：在总数为54060名的中央政府官员中， 士族所占比率仍为57.9%，华士族为58.2%，平民为41.8%。〔9 〕明治27年“高等文官考试制度”实施后，行政科考试合格的平民的人数几乎一直超过士族。如明治27年合格者中士族与平民的占有率分别为33.3%和66.7%，明治36年的占有率分别39.6%和60.1%， 明治44 年分别为30.2%和68.3%。〔10〕
    二、士族领导集团自身素质的改变
    著名史学家布莱克曾说，来源于旧领导阶级的变革多带有“有限性、保护性、防御性和贵族性”。〔11〕然而，日本的明治维新虽然主要是在武士阶级这个德川时代凌架于农工商诸阶级之上的军事贵族集团领导下进行的，但这一社会变革却似乎为托克维尔的观点提供了证明--“世界上所有社会中，长期以来一直最难摆脱专制政府的社会，恰恰正是那些贵族制已不存在和不能再存在下去的社会。”〔12〕明治时期的日本政治比较迅速地步入了现代化进程。
    理解这一问题的关键在于明治时期身居中央领导地位的士族官僚集团，尤其是“藩阀集团”在明治维新中经历了一次脱胎换骨过程。德川末年中下级武士对兰学知识的学习和对西方强国的接触是唤醒他们的民族意识和爱国之心，导致他们奋起推翻幕府统治、建立中央集权国家的一个因素。但直到王政复古，他们尚未能从根本上改变旧武士阶级的品性。然而，在维新政府建立后，他们通过进一步对西方的接触与学习确立了富国强兵、殖产兴业的现代化目标，同时也使他们不断改变了自身的素质，从旧统治阶级转化为新兴资产阶级的代表和能够对日本现代化进行领导和推进的先进力量。
    明治领导集团善学先进、锐意进取的精神令人称道。1869年，受雇于日本政府的荷兰裔美国人维伯克（G.H.F.Verbeck ）向日本政府提出组团巡视欧美考察西欧文明的建议。受此建议启发，大隈重信原计划组织一个小规模的使节团，并自任团长。但该计划落实的结果充分表现了日本士族领导集团胸怀、气魄的宏大和学习、进取愿望的强烈：依据天皇诏书所组成的庞大使节团几乎网罗了全部政府高官。1871年11月，自横滨出港的使节团以岩仓具视为特命全权大使，木户孝允、大久保利通、伊藤博文、山口尚之为副使，共有政府要员50余人和留学生50余人参加。使节团所考察的国家有美国、英国、法国、俄国、瑞士、丹麦、意大利等共达15个之多。使节团于1873年9月归国，历时近两年。〔13 〕另据统计，明治时代大辅以上的政府高级官员半数以上有亲身周游欧美的经历。早期工部省大丞以上官员共5 名：出身土佐的后藤象二郎和出身长州的伊藤博文、河濑忠孝、山梶庸三、井上胜都曾出国留学或考察。〔14〕为“求知识于世界”，士族领导集团还在政府诸部门支付高薪雇用了大批外国专家（仅在1874年就雇用523名）。 如工部省聘请的负责铁道事业的柯根尔（W.W.Cyrgull）月薪高达2000日元， 另一名负责铁路事业的专家博伊尔（R.V.Boyle）的月薪1250日元， 大藏省造币局雇用的金德（T.W.Kinder）月薪1045日元，月薪800 日元以上的人比比皆是。而当时的太政大臣三条实美的月薪为800 日元，右大臣岩仓具视的月薪才600日元。〔15〕
    以下4个因素有助于我们理解士族领导集团为何善于变革自身。 （1）历史上的武士阶级是一个军事贵族集团。 为应付将生死系于战场上的极端变幻莫测的情况，这个集团养成了一种“兵道”或“武士习性”：把握机会于瞬息之间的临机决断的行为态度，在危难之时的冒险、拚死、能动的主体性和自立性以及不为旧的理论观念所束缚、能够随着形势的发展而自由展开行动的性格。另一方面，作为德川时期的知识阶层，武士阶级在学习先进知识、进行自我更新方面有着较好的基础。 （2）这个集团的骨干分子多较年轻。如大久保利通、西乡隆盛、木户孝允、板垣退助、后藤象二郎、山县有朋等人开始维新变革活动时仅在20岁左右。到1868年明治政府成立时，他们的年龄也大都在30～40岁之间。因此他们少有保守思想，富有青春活力，满怀政治野心。（3 ）他们当中的许多人是在追随藩主进行藩政改革过程中脱颖而出的，如桑塞姆所说：“在他们中间，如大久保、木户、小松带刀、后藤象二郎都具有鲜明的个性和坚强的信念。他们不仅仅是单纯的理论革命家，而且都具有在藩厅中从政的经历，精于管理技巧，具有强烈的权威意识。”〔16〕倒幕运动使他们的勇气与才能接受了考验，也使他们得到锻炼成长，积累了经验和威望。（4）作为职业军人的领袖， 他们比其他阶层的人们更加深刻地认识到日本民族在西方列强展开激烈殖民竞争的时代，如不脱胎换骨地进行自我更新，发奋图强，锐意进取，便极可能沦为西方列强的鱼肉。因此，他们极少受传统的束缚而能大胆革新，重视知识才能，反对世袭门阀制度的特权观念，从不热衷于证明某些教条而是在不断寻找变革的动力。但迅速由攘夷论者转变为开国论者和对外侵略扩张者等事实表明，他们又是十足的功利主义者和实用主义者。
    一个适应时代要求、不断进行自我革新的官僚领导集团长期在明治政府中占据上层，是明治时期日本政府能够充分动员起多元化的能动的人力资源，初步完成了建设新兴工业化强国的任务的一个重要原因。明治初期日本政府人事变动频繁，也因征韩和立宪问题发生过两次分裂，但这些变故并没有造成政权更迭、政局不稳和社会秩序失控。由于始终保持了这样一个富有进取精神的强有力的领导核心，也使明治政府得以有步骤、有计划地制定和实施各种推进现代化的政策和创设各种适应新形势的制度。
    三、世袭主义与能力主义的消长
    在一些国家里，由于社会变革的力量主要来自旧统治阶级以外，因此需要通过广泛的暴力革命推翻旧的统治，并在新政权建立后仍需清除旧统治阶级的残余，从而变革本身加大了社会的裂痕，给社会秩序造成一定程度的破坏。在倒幕过程中日本新旧权力的交替主要是在旧统治阶级内部进行的，社会其他各阶级只有轻微程度的介入，社会内耗已大为降低。明治政府建立后，为使统治基础得到扩展和巩固，并利用一切可资利用的力量服务于富国强兵的目标，不仅在政府中给公家和旧藩主留有许多位置，而且还留用了大量旧幕臣。即使在日本官僚集团根据需要对政府人员结构进行调整的过程中，也没有采取激进主义的态度把相对保守、落后的势力推向敌对的方面。因此洛克伍德甚至说：“致使日本产业化成为一个有序的、有组织过程的主要机制并不是源于国家的强制，而在于日本人特有的合意（consensus）和合作的资质（capacity ）。”〔17〕
    在维新政府建立时，政府中的高级官员中多有公卿和旧藩主。然而在明治4年废藩置县后， 这些人中的多数由于不能适应快速变化的形势而失掉官位。但与此同时，政府又制定了在日本政治权力和威信由传统的精英向新精英过渡过程中起到了重要作用的华族制度：让旧公卿和大名享有些经济和名誉上的特权。明治17年（1884年）政府共向509 人授予华族爵位，其中旧大名287名，旧公家183名，分别占56%和36%，合计占92%；国家功勋者39名，仅占8%。〔18 〕掌握了新政权的中下级武士将华族的称号授给他们的原主君，一方面增强了新政府的正统性，另一方面又得以在用人上开始以能力主义的标准取代世袭主义的标准。从日后的情况看，华族，包括由原出身于中下级武士的新华族的子弟如缺乏能力也难以获得重用。如明治5年（1872 年）东京赴海外留学的46名以及后来随从遣欧美使节团赴欧美留学的公家子弟归国后大都未曾获得重要官职。另有资料表明，自海外留学归来的18家公爵的子弟（包括第二代和第三代）中只有19人（第二代11人，第三代8 人）在宫内任职；虽有4名军人，但无一人晋升为中将以上的军官； 在政府中任要职的也只有德川家正（加拿大公使），近卫文麿（首相），山县伊三郎（邮政相）三人。在侯爵子弟第二代、第三代中的成功者也只有大久保利武（大久保利通嗣子，大阪府知事），井上胜之助（井上馨的养子，驻英公使），小村欣一（小村寿太郎的长子，拓务次官），木户幸一（木户孝允之孙，内大臣）4人。〔19〕
    明治政府建立之后，主要由藩阀军事集团组成的政治核心便极其灵活地利用不断获得增强的权力，注意避免再度激化同原与维新政府为敌的各种势力之间的矛盾，尽量把他们转化为现代化的动力。旧幕臣大量获得使用，更表明新政府量才用人方面的不拘一格。明治7年（1891 年）就任于大藏省的官员共94人，其中幕府官吏出身者有32人，而萨长土肥武士出身的才有24人。〔20〕明治6年11月至明治11年5月大久保利通任内务卿期间，内务省125名奏任官以上的官员中， 具有处理行政事务的经验与能力的旧幕臣也多达27名。〔21〕在被政府采用的旧幕臣中，有在王政复古中曾与朝廷进行合作的重臣，如胜海舟，也有一些曾与政府长期抵抗的重臣，如榎本武杨。后者在戊辰战争中曾率8 艘军舰至北海道与政府对抗，但后来仍能从维新政府荣获爵位，并在多届内阁中出任邮政、文部等省的大臣。
    明治初年日本面临西方列强的压力与威胁，富国强兵成为当务之急。保持民族独立、跻身列强之列，成为明治领导集团唤起民众爱国之心的有力口号，也使他们有必要联合各种势力，尤其是在政府中录用各种人才。通过对旧公家和大名集团世袭地位的巧妙处理以及对原“朝敌”中有为之才的使用，这个集团提高了政治威望、社会号召力和行政管理能力，奠定了社会上各种力量协调一致的基础。