第二次世界大战使美国成为世界上军事和经济实力最为强大的国家，美国开始称霸世界。美国单独占领日本后，日本的战争赔偿问题便被纳入实现其远东政策的重大步骤之中。随着美国远东政策的变化，日本的战争赔偿问题也随之发生了变化，最终以非常奇特的方式解决，并因而对远东国际关系格局的变化和日本的战争反省产生重大的影响。
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    1945年8月15日，日本宣布战败投降。 美国利用其拥有的强大海军实力和其他反法西斯盟国无暇或无力东顾之机，背弃了反法西斯盟国商订的共同占领日本的原则，单独占领了日本。
    战后初期，美国远东政策有两大目标：一是防范日本军国主义的东山再起；二是阻止共产主义在远东的扩散。美国在远东的一切活动，包括日本的战争赔偿问题都是围绕着实现这两大目标而展开的。
    第二次世界大战使世界各国遭到了极大的人员伤亡和物质损失。就美国而言，其损失与其他国家相比虽然比较轻微（死亡约30万人），但珍珠港惨败在美国人心目中留下的耻辱是难以忘怀的；被迫投入与日本及其同盟国德国的三年多残酷激烈的战争，更使美国人愤恨不已，要彻底清除来自日本的威胁，"日本无条件投降"原则和对日本军事占领就是为了达到这一目的。因此，战后初期美国的远东政策是战时政策的继续，其基本目标是防范日本军国主义东山再起，"确保日本今后不再成为美国的威胁"[1]（P709）。为此目的， 就要通过战争赔偿彻底根除日本的战争能力。而且美国也认识到，"日本以外的远东各国工业的迅速发展才是阻止日本再度发动侵略战争的最佳保障"[2]（P82-83）。 因此美国要利用赔偿复兴日本周边各国，以制约日本，使美国在太平洋地区的利益不受威胁。此外，太平洋战争既是美日间争夺远东霸权的战争，又是盟国间共同的反法西斯战争，美国自然要根据先前盟国间共同的作战目的和促令日本投降的《波茨坦公告》，彻底根除日本的战争能力。
    与此同时，面对苏联军事、政治实力和国际威望的大增，美国又十分担心"'莫斯科共产主义'……国际阴谋"的触角伸到世界的各个角落。为此，美国远东政策的重点是扶植中国的蒋介石集团，想通过此举将中国纳入战后美国的势力范围，把蒋介石统治下的中国当成美国称霸亚洲的盟友和反苏前哨阵地。而中国由于长期遭受日本的侵略，疲惫不堪，必须首先在经济上予以扶植。美国的远东政策反映在日本战争赔偿上，就是最大限度地削弱和打击日本的军事潜力，用日本的经济赔偿充实蒋介石的反共抗苏能力，以保证"在我们与俄国在政策上严重对立时中国任何时候都会站在我们一边"[1]（P709）。
    早在日美开战的第二年，美国政府的有关机构就已开始秘密研究打败日本后对日占领及索赔的政策性问题[3]（第1卷《总论·赔偿与终战处理》）。1945年7月26日，美、英、 中三国联名发表《促令日本无条件投降之波茨坦公告》，其第11条规定："日本将被许维持其经济所必需及可以偿付实物赔偿之工业，但可以使其重新武装作战之工业不在其内。"[4]（P78）公告只是提出了日本战争赔偿的指导原则，而没有规定具体的赔偿数额、赔偿方式以及由谁来决定，这就为战后美国操纵日本的战争赔偿以实施本国的远东政策埋下了伏笔。而美国对日本的独家占领以及盟国对日占领与管理的最高机构远东委员会被其所操纵，为美国在战争赔偿问题上实现其远东政策创造了条件。
    完成对日军事占领不久，美国政府便于1945年9月22 日发表《战后初期美国对日方针》，提出了使日本非军国主义化、民主化、发展和平经济、以实物支付赔偿等基本原则[5]（P121-125）。同年11月1 日在给占领军总司令麦克阿瑟的《基本指令》中，再度阐明了美国的对日索赔立场，规定日本在海外的所有财产应按照有关盟国当局的决定移交；日本本土的财产应依据经济非军事化的原则实行工业拆迁，赔偿给被日本占领或破坏的有关国家。为了推行上述政策，也为了缓和美国单独占领日本所引起的盟国间的不满情绪，协调彼此意见，1945年12月苏、美、英三国莫斯科外长会议决定建立远东委员会和盟国管制日本委员会，负责处理战后有关日本的事务。与此时政治上整肃军国主义、惩治战犯、起草宪法、推行民主政治相适应，经济上美占领当局下令禁止日本军事生产、解散财阀、排除垄断、实行农地改革，同时着手制定和实施赔偿计划。
    为进一步落实日本战争赔偿，1945年11月，美国派遣盟国赔偿委员会美方代表埃德温·W·鲍莱以总统特使的身份率10 余人的使节团赴日本对其赔偿能力进行考察。使节团的部分成员还分别到中国、朝鲜等日本占领地进行了实地调查。12月7日，即珍珠港事件纪念日， 美国政府公开发表鲍莱使节团拟定的《日本赔偿即时实施计划》，俗称"鲍莱中间报告"或"鲍莱中间赔偿计划"。该报告明确规定禁止日本生活水平超过其侵略过的亚洲国家，建议日本生产规模应维持在1926-1930年的水平。同时要将日本的陆、海军工厂，飞机、轻金属、轴承工厂的全部，以及钢铁、机床、造船、火力发电厂的大约一半，作为赔偿设备予以拆除并运往中国、菲律宾以及曾遭日本侵略过的其他国家[6]（P630 ）。 美国以鲍莱报告为蓝本制定了"临时赔偿方案"提交远东委员会。 1946年5月至12月，远东委员会以鲍莱中间赔偿计划为基础逐项审议， 并陆续作出多项日本赔偿决议。
    根据这一赔偿计划，鲍莱建议日本应予以拆迁的各类工业设施总值（1939年价格）应达246,592万日元，约合30 亿美元（不含在外资产），这一数额远不能弥补日本在侵略战争中给亚太各国造成的巨大损失。
    1946年1月至10月间，占领当局先后指定389家军工厂、506 家民间工厂及人造橡胶等企业为拆赔对象，命令指定拆赔工厂对现存设备、设施善为保留，只待拆迁命令，为实施赔偿计划做好了初步准备。有关资料表明，迄1950年年初，先后接到赔偿指令的工厂计1229家[7]（P30）；另一份统计材料显示，1946年下半年，盟军最高统帅部根据远东委员会的决议，开列了用于拆迁赔偿的军需工厂名单，合计1090家，交由美军第8军管理[8]（P50）。
    另一方面，当远东委员会审议鲍莱中间赔偿计划之时，美国政府的有关机构也在对鲍莱中间赔偿计划进行审议和修改，并于1946 年11 月17日公开发表《鲍莱最终赔偿报告书》。这样，到1946年末，美国及远东委员会已大体完成了对日索赔计划工作。
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    对日索赔计划还未及实施，美苏关系便日益紧张。1947年后，美国推出对共产主义实行"封锁"的杜鲁门主义，实施援助欧洲、旨在抵御共产主义渗透的马歇尔计划；苏联则封锁柏林，美苏冷战已由唇枪舌剑变为剑拔弩张。与此同时，中国内战正激烈进行，国民党统治岌岌可危。杜鲁门在与底特律银行总经理道奇交谈时指出："中国革命的进展同日本重要性的增长是不可分割地联系在一起的。"[1]（P753 ）从一开始就反对美国政府和远东委员会赔偿计划的美国军方，更感到复兴日本工业力量的必要，主张应确定新的对日政策，制定新的赔偿计划，提出："美国在亚洲的现实政策，应是把中国国民政府作为对抗共产主义的'惟一政府'，而将日本作为亚洲的'生产工厂'，以此对抗共产主义的渗透。"[9]1947年3月，美陆军部副部长斯特莱克为首的日本赔偿特别委员会向美国陆军部及日本占领军总司令递交的一份报告，即"第一次斯特莱克报告书"，认为"日本是资本主义的民主主义与共产主义决战的战场，美国如不能在这场决战中取胜，将永远失去在远东的有利地位。"[10]（P9）建议彻底修改鲍莱赔偿计划，大幅度降低日本赔偿。正是在这样的背景下，美国将"对抗共产主义的渗透"作为其远东政策的主要内容，其对日政策也随之发生了变化，由削弱打击转而希望日本成为美国同社会主义阵营对抗的军事基地和远东兵工厂。于是美国大大放宽了对日本的战争赔偿政策。
    1947年4月， 美国政府动用其手中掌握的对日占领"中间指令权"，单方面宣布实施"先期拆迁赔偿"，对原临时赔偿方案中30%的军需工厂进行拆迁，先期分配给中、英、荷、菲等国。具体分配比例为：中国分得15%，英国为马来西亚、北婆罗洲和香港分得5%， 荷兰为东印度群岛分得5%，菲律宾分得5%[11]。美国宣布部分实施赔偿计划，一方面是迫于多数索赔国的压力，但更深层的原因则是美国此时已抱定"不搞大规模赔偿"的想法[7]（P77），为掩人耳目而作出的姿态，背地里却正在为进一步缓和赔偿做准备。
    1948年初，美陆军部长罗亚尔在旧金山的长篇演说中声称，美国的对日占领目的已经实现，今后的目标是加快日本经济复兴，使其成为"对付今后远东可能发生的其他极权主义威胁的屏障"[12]（P64- 66），公开暴露了美国要扶植日本的企图。1948年2月18日， 第二次斯特莱克报告书发表，报告书"从正面否定了鲍莱方案的基本原则"[13]（P359），将日本赔偿计划规模一下降到原鲍莱赔偿计划的67%。
    但是，大大倒退的第二次斯特莱克赔偿计划仍不能满足美国远东政策及对日政策的需要。1948年3月20日， 以陆军部副部长德雷珀任团长的工业考察团赴日考察，4 月发表了史称"约翰斯顿报告"的调查报告，对赔偿范围和赔偿数目又一次进行了大幅度削减，日本赔偿总数降至鲍莱方案的26%。
    资料表明，根据鲍莱的最终赔偿计划方案，日本的赔偿总额为24.7亿日元（1939年价格），第二次斯特莱克赔偿计划总额降至16.5亿日元，约翰斯顿赔偿计划再降到6.6亿日元[14]（P191）。
    1949年5月初，美国国家安全委员会通过13／3号文件，取消先前的赔偿分配原则，停止实施拆迁赔偿方案[9]。5月12日，即人民解放军解放南京之后，美国代表马林科依在远东委员会声明停止赔偿要求，放弃以往的赔偿政策。至此，美国彻底背弃了对日占领政策的初衷，由要求战争赔偿转向放弃赔偿。
    这样，从1947 年底第一艘载有赔偿物资的轮船开往中国开始， 到1950 年5 月最后一批拆迁设备运往菲律宾为止， 日本拆迁赔偿物资（1941年价格）约1.65亿日元，其中中国获得8935万日元，印尼为1903万日元，菲律宾为3132万日元，英属远东殖民地为2546万日元。这一时期日本拆迁赔偿金额仅相当于鲍莱最终赔偿计划的6.7%[7]（P88）。 与前述的千余家指定赔偿工厂的数字相对照，实际拆迁被用于赔偿的只有17家军工厂[7]（P86）。
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    1949年底至1951年初，远东形势发生急剧变化。1949年10月，中国革命取得了彻底胜利，国民党残余分子逃往台湾，美国将国民党集团作为其称霸亚洲、反苏反共盟友的计划彻底落空；次年，朝鲜战争爆发，东西方冷战在远东地区进一步发展成为直接的武装冲突；在中国革命胜利的鼓舞和中国政府的全面援助下，印支三国的反法独立战争如火如荼，法国的殖民统治面临土崩瓦解的形势；社会主义在远东和东南亚已连成一片。所有这一切使美国面临着在远东遏制共产主义的前所未有的严峻形势。
    远东形势的急剧变化改变了美国的对日政策，为使日本取代蒋介石集团作为自己在远东的重要盟友和侵朝战争基地，美国便在政治上积极准备对日媾和，军事上一再催促日本重整军备，经济上以"日美经济合作"为口号，一面把日本经济纳入美国的全球战备计划，一面把东南亚各国让给日本开发，至于战争赔偿，美国的态度已完全变成"不赔偿主义"。
    在重视日本作用的同时，美国也十分重视东南亚诸国在东西对抗中所处的特殊地位，也试图将东南亚诸国纳入其遏制共产主义的军事网络中，并为此与东南亚诸国进行谈判。但美国在日本战争赔偿问题上的"不承认主义"严重损害了深受日本侵略之苦的东南亚国家的利益，引起了这些国家的极大不满。菲律宾、印尼等国纷纷要求坚决赔偿，菲律宾直到1950年3月仍坚持索赔40亿美元的强硬立场。这样， 美国的远东政策能否实现就与日本的战争赔偿问题能否以东南亚诸国较为满意的方式解决紧密地联系在一起。正因如此，美国对东南亚国家的要求就不能完全不予考虑，不得不在战争赔偿问题上对东南亚各国作出一些让步。而且美国还认识到，把日本的经济复兴和东南亚国家要求赔偿的愿望结合起来更符合美国的战略利益。因此，美国一方面拒绝了东南亚国家现金赔偿的要求，另一方面又规劝日本以"劳务赔偿"的形式来弥补放弃赔偿的不足。
    1951年9月4日至8日，美国操纵下的对日媾和会议在旧金山召开。 在中国、朝鲜没有被邀请参加，印度、缅甸拒绝参加，苏联、波兰、捷克斯洛伐克拒绝签字的情况下，会议签订了《对日和约》。其第十四条关于战争赔偿问题规定："日本愿尽速与那些愿意谈判而其现有领土曾被日本占领并遭受日本损害的盟国进行谈判，以求将日本人民在制造上、打捞上及其他工作上的服务，供各盟国利用，作为协助赔偿各诸国修复其所受的损害费用。"[15]（P340）这样，日本的战争赔偿以条约的方式确定下来，使最初的惩罚性的"拆迁赔偿"变为日本和索赔国之间平等磋商的象征性"劳务赔偿"。
    "拆迁赔偿"是战胜国依据日本所犯战争罪行进行商讨，强制日本政府对这些遭受其侵略的国家给予的一种惩罚性补偿，日本政府根本没有发言的权利，只有照此执行的义务；"劳务赔偿"只是一种象征性赔偿，战败国日本不仅有了充分发表自己意见的自由，而且必须由它同请求赔偿的国家磋商赔偿的具体办法[16]（P101-103）。 战争赔偿方式的转换和磋商对象的变化，使战争赔偿的性质发生了变化，它使索赔国与赔偿国的权利与义务成了平等协商关系，使战胜国失去了迫使日本赔偿的强制手段。对战争赔偿问题的这一新的规定，粗暴践踏了波茨坦公告原则和远东委员会的有关决议，难怪菲律宾代表痛切地指出："支付赔偿乃是遭受日本破坏的小国取得补偿其损失的惟一方式，而本条约对赔偿却严加限制。"[1]（P786）