第二次世界大战后欧洲联合的一个重要特点，在于它是具有一定程度的“超国家”性质的“一体化”。欧洲“联邦派”（federalist）要求由经济一体化发展到政治一体化，并把国家主权转移给共同体，最终实现“欧洲联邦”或“欧洲合众国”。不过，“联邦主义”经常受到“政府间主义”（intergovernmentalism）的抵制。研究这两种主张及其在欧洲联合进程中的影响，有助于深入和准确地理解欧洲联合的进程和性质，以及当代国际一体化与国家主权、国家利益的关系。本文只对“政府间主义”及其影响进行某些评述。
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    欧洲联合中的“政府间主义”的主张，指主张各国进行联合的同时保持它们的主权的那种联合方式和决策程序。它强调各国政府在欧洲一体化进程中的作用，坚持各国在有关问题和领域实行“合作”，反对超国家的权力机构凌驾于主权国家之上。即使在不得不建立某种具有“超国家”权力机构的情况下，也要将其保持在最低限度，反对提高“超国家”机构的权力而损害国家主权。政府间主义的主张者强调共同体理事会（部长理事会）、欧洲理事会（即共同体国家首脑会议）和各政府间委员会组成的网络在欧洲联合决策中的重要性，强调政府间讨价还价的重要性。按照这种主张，一体化只有与各成员国的利益相吻合的时候，才会发生。它必须置于政府间合作的基础之上和框架之内，使各国政府能够对联合进程保持决择权、主导权和控制权。政府间主义主张一种“邦联”（confederation）模式的欧洲联合，因而也称为“邦联主义”（confederalism）。与联邦主义相比，这一派更强调联合体中各组成部分的独立性，相互关系更为松散，联合体机构的权力更为软弱。战后初期的“联盟主义者”（unionist）[1]（p81）[2]（p52-53），戴高乐的“祖国的欧洲”（Europe des patries），英国“欧洲怀疑派”主张欧洲联盟应是“多国俱乐部”（club of states），都属于这个范畴。
    在战后欧洲联合的历史中，“政府间主义”始终具有强大影响。具有“超国家”的或“联邦主义”意义的措施，总是要受到政府间主义主张的抵制，引起反复的斗争。
    当欧洲联邦主义高涨的战后初期，也同时存在着强大的“政府间主义”的派别。例如在1948年的海牙“欧洲大会”期间，所谓“联盟主义”派就主张搞一个形式最为温和的欧洲联盟，反对把国家主权转移给联邦或者超国家机构[1]（p86）[2]（p53-56）。一批欧洲国家随后组成“欧洲委员会”（Council of Europe），不是按欧洲联邦派的要求，而是按政府间原则建立的。联邦派提出建立联邦式的联盟，起草宪法和建立共同机构的主张，不为各国政府所接受[3]（p62）。
    50年代初期欧洲联合迈出了重要步伐，欧洲煤钢共同体建立起来。但是防务共同体和政治共同体的计划都失败了。其重要原因就是煤钢共同体是从有限的经济部门开始的，而防务共同体和政治共同体则如让·莫内所说，“触及到了国家主权的核心”。然而即使在煤钢共同体的酝酿和建立过程中，在其发起者法国政府内对于是否设立超国家的高级机构也有分歧。一派人主张实行政府间合作，反映了对削弱国家主权的敏感[4]（p26-27,31-32）。荷兰、比利时、卢森堡等国反对让高级机构享有过多的权力，要求设立基于“政府间”原则的部长理事会来实行监督。“这将使各国政府发挥适当的作用。归根到底是它们才能负责他们国家的总政策。”[5]（p137-139）部长理事会后来实际上成为共同体向超国家方向发展的制动器。所以煤钢共同体虽然是一个新的开端，对于欧洲联邦主义者来说，也只是差强人意。此后，在墨西拿会议及关于欧洲经济共同体的讨论中，再也不提“超国家”、“欧洲联邦”之类引起争论的词汇，而是提“欧洲建设”。所以1957年的罗马条约虽然确定了经济共同体具有超国家性质的机构--共同体委员会、欧洲议会和欧洲法院，但与煤钢共同体相比，更突出体现政府间原则的部长理事会的决策者作用。《罗马条约》确定：共同体委员会（执行机构）只在很少的情况下拥有最高权力，在多数领域它是相对无权的；委员会提出的建议只有在部长理事会通过后才能成为共同体法律，才能付诸实施。欧洲议会则是一个谘询和监督机构。在部长理事会里，政府部长们只是在有限的情况下服从多数的决定，在多数的情况下他们保留着国家否决权。权力重心明显地向“政府间”的机构部长理事会倾斜。在发展目标方面，则是笼统提出要实现“一个欧洲各国人民间的日益紧密的联盟”，删除了条约草案中的“超国家”词句[6]（p19）。法国谈判代表马若兰说：“谈判中起草的文件没有任何地方出现这个词，也没有任何人提到这个词。”[7]（p34）与煤钢共同体条约明确规定其“超国家”性质相比，这是“政府间”原则的加强。有人说“在罗马条约中，共同体的创建者们没有让它们中任何一个占上风，罗马条约是两者间的精巧平衡。”[8]（p25）罗马条约规定的决策方式是超国家主义与政府间主义的独特结合，而这种平衡是极不稳定的[9]（p90）。其实，称之为向政府间原则的倾斜更为恰当。“重要的区别在于欧洲经济共同体的执行机构与部长理事会之间的关系……这反映了联邦主义推动力的削弱和与独立的欧洲执行机构相对的代表各成员国政府的部长们的权力的加强。”[10]（p8）一位英国作者指出，欧洲共同体的历史，在许多方面就是一部共同体委员会所代表的集体利益与部长理事会和各成员国所极力捍卫的国家权利之间持续不断的斗争史[11]（p16）。欧洲议会也一直在为加强自己的地位和权力而努力。这种斗争在一定程度上反映着“联邦主义”与“政府间主义”两种主张的分歧，但政府间原则始终占主导地位。加强共同体“超国家”权力的努力长期没有实质性进展。1966年的“卢森堡妥协”，规定如果一项决议涉及到成员国的“特别重大的利益”，部长理事会“应努力在合理期限内达成可以为全体成员接受的决定”。法国还特别指出“讨论应继续到达成一致同意的协议为止”[9]（p152）。实际上，理事会总是力求协商达成一致，避免使用多数表决的方式来作决定。人们评论说，“卢森堡妥协”“标志着由一种‘共同体’精神向一种各成员国更加自私、更加实用主义的‘代价--收益’态度转变。”“共同体和西欧国家都向戴高乐的邦联主张靠拢，而欧洲联邦主义者却失去了地盘。”[7]（p59）自那以后“联邦主义的潮流就一直无可挽回地后退”[11]（p30）。
    1969年在海牙召开的共同体国家政府首脑会议提出“完成、深化、扩大”共同体的口号。人们欢迎“海牙精神”。但是在推动共同体向联邦方向发展方面，实际成就却很有限。联邦主义者阿尔蒂诺·斯皮内利写道：海牙会议“除了一个原则声明之外，没有进一步的行动……没有取得任何有意义的进展：雄心勃勃的经济与货币联盟设想，只是用不堪一击的许诺来实现的，它们是完全不够的，而且很快就被货币危机所推翻。”[8]（p71）哈尔斯坦就会议公报中的一些“重要的省略”写道：“我们寻求采取措施实际恢复部长理事会的多数表决制，实行欧洲议会的直接选举，但徒劳无功。没有规定加强共同体委员会的地位，例如由欧洲议会授予它权力和职能，或规定它在与希望加入共同体的国家进行谈判中的作用。”[8]（p72）
    70年代经济危机和滞胀，使各国更加关注自己的利益。加之英国和丹麦等国的加入，使政府间原则的影响更为加强。部长理事会在这种条件下即使实行特定多数表决，也难以通过一项决议。一项决定总是要进行反复详尽的讨论达成一致后才能作出。共同体决策困难，据说一个互相承认建筑师资格证书的决定竟拖了17年之久。欧洲联合在向超国家方向“深化”方面乏善可陈，于是有了一个“欧洲硬化症”的说法。
    70年代中期共同体国家政府首脑会议制度化，成为“欧洲理事会”（the European Council）。这提高了共同体决策的层次，有助于加强决策能力。但是，欧洲理事会实际成为最高指导机构和最高决策者，使“政府间主义”进一步加强。因为，“欧洲理事会显然是一种传统的政府间的安排，它处于共同体诸条约之外，不可能从属于共同体委员会和欧洲议会的影响。”[6]（p24）它加强了从更高层次上对具体领域（例如经济的一些方面）的一体化和主权转让实行总体、宏观的控制，使之在符合各国的主权和根本利益的前提之下和范围之内进行。在首脑会议上只能是协商一致作出决定。这与一般政府间国际组织的决策方式，几无区别。
    1972年共同体首脑会议确定了建设“欧洲联盟”的目标。为此，1975年的“廷德曼斯报告”提出了不少关于共同体机构改革和加强其超国家性质的建议。但报告的基本框架是“联盟”而不是“联邦”，其中空洞的词句多，有效的措施少，建议也根本没有实施。报告起草委员会主席廷德曼斯说明了联邦派的无奈：“我尽了最大的努力来避开主义方面的争议，它们已给欧洲带来了太多的损害。我在报告中一次也没有提到‘超国家’的字眼……这不是因为在我这方面缺少信念。但是在这方面的怀疑太强大了……在起草报告时，我尽力保持接近政治现实，只提出了一些看来可行的措施而避免幻想……有些建议被放弃了，因为意见不一，其他一些则被描述成过早了……许多东西被加上了各种但书和限制，其价值大打折扣。进行改革，开始一个新的开端，实现一个质的飞跃的想法……在提交给欧洲理事会的文件中几乎无影无踪了……我们行动的能力已经受到了伤害。”[8]（p91）
    70年代初的《维尔纳报告》要求到1980年建立经济与货币联盟，并指出经济相互渗透和相互依赖已使各国经济政策的自主性大受限制，迫切需要在共同体层次上采取行动，把经济与货币领域的责任和权力向共同体转移，修改罗马条约，进行机构改革等[12]（p111-116）。但是直到70年代末，才搞了一个“欧洲货币体系”，它只是一个政府间合作稳定货币的机制，与“经济与货币联盟”相差极远，更遑论欧洲联邦了。
    80年代，联邦主义出现一个新高涨，但政府间主义仍然强大得足以使其一再受挫。1984年欧洲议会通过的“欧洲联盟条约草案”，具有不少加强共同体联邦特点的内容，但没有提出“欧洲联邦”的目标，许多规定仍然坚持了政府间原则。如：成员国在认为自己的关键利益受到影响时可以行使否决权；引入了“辅助性原则”，即只是在那些由共同行动可以比由成员国各自行动更为有效的领域，联盟才采取行动；确认欧洲理事会的权威，拥有决定哪些领域从合作行动领域过渡到共同行动领域的权力；等等。欧洲人民党主席保罗·巴尔比等人当时指出：“这个建议并没有取消我们各国的主权，它不是建立一个联邦”[8]（p170）。而且这个条约草案，也没有被各国接受。
    80年代后期的“单一欧洲文件”，90年代初的“欧洲联盟条约”（“马斯特里赫特条约”），终于对罗马条约进行了修改，在一定程度上加强了欧洲议会、共同体委员会的权限，扩大了部长理事会实行特定多数表决的领域，但并未削减“政府间主义”的主导地位。任何成员国都没有打算把联盟建设成“欧洲政府”。更重要的是，条约正式确认了欧洲理事会作为整个联盟的最高指导方针制定者，它是严格实行政府间原则的。在“马约”草案中曾有的“联邦式的”字样及内容被取消了，而代之以“成员国和政府间更紧密的联盟”的提法。在讨论联盟条约时，争论之一是共同外交与安全政策以及司法与内务合作是继续保持政府间合作，还是纳入有一定超国家性质的共同体框架。一派人主张纳入，从而建立一个单一的结构。但没有如愿。联盟设计成了“庙宇式”而不是“树形”结构，共同外交与安全政策和司法与内务合作作为联盟结构的“大屋顶”之下与共同体并列的两个新的“支柱”。它们不受欧洲法院的司法管辖，共同体委员会和欧洲议会对它们没有实际干预权。在这两个领域要由首脑会议或外长会议一致决定，只是在采取某些具体行动时才采取“特定多数表决”。
    “马约”规定欧洲共同体（包括经济共同体、煤钢共同体、经济与货币联盟等）只是欧洲联盟这所“庙宇”的三大支柱之一，主要涉及经济问题。共同体必须在欧洲理事会决定的总方针范围内行事。共同体本身的主要的决策机构，还是共同体理事会，而不是共同体委员会和欧洲议会。条约还强调了“辅助性”原则：“在不属于其专有的权限范围的领域，共同体根据辅助性原则，只有在所建议的行动所涉及的目标不能由成员国有效地实现，并且由于该项所建议的行动的规模和影响而可以由共同体更好地实现的情况下，共同体才得采取行动。共同体的任何行动不得超越为实现本条约规定的目标所必要的范围。”[11]（p92）在条约的附件中说，这一原则有助于尊重各成员国的民族同一性和保证它们的权力。它包括的要素之一就是严格限制共同体的行动范围，使它只能在被授权的领域行动，只有在共同体的行动能更好地达到目标的情况下才得行动[12]（p238-239）。可见，“辅助性原则”在欧洲共同体的条件下，恰好有利于保持共同体与成员国之间的权力分配的现状，保证各国政府在解决重大问题中的优先和主导作用，限制共同体向“超国家”的联邦方向发展。
    共同体委员会主席德洛尔在马斯特里赫特会议前曾说：“联邦是我们的最终目标，我们不必羞怯地把它藏到桌子底下去。我们应当大声地讨论我们的联邦主张。”[13]（p98-99）但是“马约”还是确认了政府间主义原则。这使有人认为它是“共同体方向的根本转变”，“根本改变了罗马条约中为联合的欧洲确定的蓝图”，是“从联邦主义后退”[6]（p30）[11]（p92-93,106）。后来，1997年的《阿姆斯特丹条约》在修改“马约”，加强超国家机构的权力方面进展也不大。欧盟委员会提出的先进行深化改革再扩大欧盟的想法没有实现，而是先扩大再改革的思路占了优势。虽然一些国家主张放弃“一致通过”的办法，但也没有取得实际进展。在共同对外政策方面，仍然只是在重大方针政策全体一致同意的条件下，在具体实施时才实行多数表决。各成员国可以在至关重要的国家利益受到威胁时启用“紧急制动器”，阻止决议的实施。这使欧盟在外交、安全和内政、司法方面的联合还是停留在“马约”的低水平上。