争取进步联盟计划出台
    1960年是美国总统选举年。拉美地区的危机不仅迫使行将离任的艾森豪威尔政府调整了政策，而且也成为总统竞选人无法回避的焦点问题。在酝酿社会进步信托基金的过程中，迪龙为了得到两党的一致支持，找到了刚刚被民主党提名为总统候选人的肯尼迪。肯尼迪表示支持这个计划，但是希望能推迟到大选以后。这样，如果肯尼迪当选，他就能把这个计划纳入自己更宏大的援助计划中。经过协商，双方达成妥协：肯尼迪承诺努力促成国会同意这一方案，在8月通过授权法，艾森豪威尔政府则同意真正的拨款推迟到1961年新总统就职以后。（注：C.Douglas Dillon，“The Prelude”，in Scheman:the Alliance for Progress:A Retrospective,pp.65～66.）
    波哥大会议结束1个月后，肯尼迪在佛罗里达州坦帕县公布了一个演讲稿，提出了自己的援助计划。他首次使用“争取进步联盟”一词，表示如果当选，将对拉美采取全新的援助政策。“我们的新政策可以用一个西班牙语短语‘alianza para progreso’--争取进步联盟来最好地概括。这是在自由和经济发展上有着共同利益的国家之间的联盟，通过共同努力，开发整个半球的资源，加强民主力量，扩大美洲所有人民的就业和教育机会。”（注：Kennedy Library,Pre-Presidential Papers,Box 913.）入主白宫不到两个月，肯尼迪就在白宫东厅对拉美国家外交使团发表演讲，正式启动了联盟计划。他具体提出了作为争取进步联盟的10点初步内容。主要包括：该计划将持续10年，美国将在拉美国家自己努力的前提下提供“足够的”资金，拉美国家要制定自己的发展计划，支持拉美一体化，稳定出口商品的市场价格，实施粮食用于和平计划，扩大文化交流，等等。8月，美国和拉美国家的财政部长或经济部长在乌拉圭的埃斯特角举行特别会议，通过了《告美洲人民书》和《埃斯特角宪章》，对争取进步联盟的具体内容作了详细的阐述，开始实施这一前所未有的经济援助计划。
    争取进步联盟是一个内容更全面、有着具体目标的援助计划。该计划的目标是拉美国家在10年之内人均国民收入的增长率要达到2.5%，同时“通过更平等的国民收入分配，使经济的进步惠及经济和社会群体的所有公民，较快提高更贫穷人口的收入和生活水平”。为此，美国政府承诺提供大量公共资金。在埃斯特角会议开幕式上，美国代表团团长、此时已任肯尼迪政府财政部长的迪龙宣布，美国将在联盟计划的第1年（即1962年3月之前）提供10亿美元。《埃斯特角宪章》第4章“支持国家发展计划的外部援助”规定：“美国将援助那些发展计划中制定了自助措施、经济社会政策和计划与本宪章的目标和原则相一致的参加国。作为这类国家内部努力的补充，美国将与来自其他外部渠道的预期援助一道分配资金，这些资金在范围和规模上将足以实现本宪章设想的目标。”（注：Pan American Union,Alliance for Progress:Official Documents Emanating from the Special Meeting of the Inter-American Economic and Social Council at the Ministerial Level,OEA/Ser.H/XII.1,Rev.2,p.12.）无论是先期提供的10亿美元，还是后续的“足够”援款，美国所做的承诺都是前所未有的。这正是《埃斯特角宪章》和争取进步联盟计划最重要的内容。
    米尔顿在谈到建立争取进步联盟的根源时认为：“我们应当记住，联盟的演进在很大程度上与卡斯特罗共产主义无关，即使没有共产党的威胁，这个计划也势在必行，它与我们根深蒂固的宗教和民主信条相吻合，我们持久的目标是积极的而不是消极的。”（注：Milton Eisenhower，“The Alliance for Progress:Historical Roots”，in John C.Dreier,eds.,The Alliance for Progress:Problems and Perspectives,Baltimore:the Johns Hopkins Press,1962,p.23.）然而，事实恰恰相反。肯尼迪政府推出争取进步联盟计划，从根本上说是对西半球出现的冷战形势的反应。古巴革命后美古关系的恶化为苏联发展与古巴的关系提供了契机。1960年2月，苏联部长会议第一副主席米高扬访问古巴，双方签订贸易协定，苏联保证在1960年购买古巴食糖425 000吨，此后4年每年购买古巴糖100万吨。苏联每年向古巴提供600万吨石油（约占古巴总需求量的1/3到1/2），到岸价格比委内瑞拉石油价格低33%。苏联还答应提供1亿美元的贷款，以帮助古巴实现工业化。此后不久，双方正式恢复巴蒂斯塔时期中断的外交关系。另外，苏联公开表示要以自身的军事力量来保护古巴，使之免遭美国的干涉。7月9日，赫鲁晓夫在莫斯科发表讲话：“在必要时，苏联的炮手可以用自己的火箭火力支持古巴人民，如果五角大楼的侵略势力胆敢对古巴发动干涉的话。”几天以后，赫鲁晓夫又在一次记者招待会上对门罗主义发出了挑战：“我们认为，门罗主义已经过时了，已经寿终正寝了。这个主义的遗体最好是埋葬掉，以免它腐烂而毒化空气。”（注：洪育沂、徐世澄：《拉美国际关系史纲》，第239～240页，北京，外语教学与研究出版社，1996。）
    面对这种形势，美国新的决策层认为，冷战前线已经从亚洲和欧洲延伸到了拉美，共产主义已经来到了美国在冷战中的大后方，威胁到了美国在这一地区的传统利益和在全球冷战格局中的战略利益。肯尼迪称西半球的独立受到了海外势力的威胁：“在古巴，共产党已经获得了一个卫星国，建立了一个渗透和颠覆所有拉美国家的基地。”在其他国家，“精力旺盛、竭力鼓噪的共产党人正在利用国内的穷困和动荡，怂恿对美国日益增长的不满，设法把共产党的统治施加到这些国家。”（注：Kennedy Library,Pre-Presidential Papers,Box 913.）大选获胜以后，肯尼迪马上组织了“关于当前拉美问题的工作小组”，筹划新政府的政策。该小组在1月4日向肯尼迪提交了报告，指出美国在西半球面临的主要形势是：“莫斯科和北京看起来已经达成一致，把通过革命夺取拉美的一部分作为‘冷战’的早期目标，这种‘冷战’目前在加勒比地区还很活跃。”“在美国看来，目前拉美的共产党挑战与富兰克林·罗斯福时代的纳粹法西斯威胁很相似，而且较之更为危险，需要更大胆、更富想象力的回应。”（注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.）
    争取进步联盟正是这种“更大胆、更富想象力的回应”。肯尼迪及其智囊团普遍认为，冷战来到西半球的根本原因是拉美的经济和社会问题。不发达的经济、贫富悬殊的社会状况是动荡的根源，为共产主义的扩张和苏联的渗透创造了条件。所以，美国必须提供大量的经济援助，帮助拉美国家发展经济，改善社会状况。这样才能避免拉美国家爆发革命“使拉美不可避免的、必要的社会变革脱离海外的共产党国家、防止被其利用。”（注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.）可见，争取进步联盟的出台，主要是政治驱动的，是为了应对西半球出现的冷战局面。
    结论
    对外经济援助是第二次世界大战以后美国外交政策中的新内容，是冷战的共生物。1947年出台的杜鲁门主义，不但规定了美国冷战外交的总模式，而且奠定了经济援助政策的基石。在冷战时期，美国的经济援助具有鲜明的政治和战略特征，援助的重点主要是战略意义重要、处于冷战前线的地区和国家。大规模的紧急经济援助计划多数是用来化解所谓共产主义扩张带来的危机。40年代后期对希腊、土耳其的紧急援助和“马歇尔计划”，50年代对台湾和韩国的援助，70年代对非洲和中东的援助，都是这种情况。在拉美，美国的援助同样表现出这一特征。当拉美形势比较稳定，美国的霸权地位比较巩固时，美国的援助很少。但是，如果西半球局势动荡，泛美体系出现危机，美国就会重视拉美的经济社会问题。当危机不太严重时，美国只是做出一些局部调整，如在“尼克松事件”以后同意建立美洲开发银行。一旦出现深刻的全面危机，出现了所谓苏联和共产主义的威胁，泛美危机演变为具有全球冷战意义的危机，美国就会从根本上调整对拉美的援助政策，提供大量的资金。争取进步联盟计划正是在这样一种情况下出台的。就本质而言，该援助计划是反对共产主义的冷战工具。