罗马帝国初期，城市化迅速发展是一个引人注意的现象，在落后的高卢、日尔曼等行 省城市不断涌现，在曾经繁荣的希腊、北非行省城市得到普遍恢复。罗马帝国初期的城 市化是适应帝国初期新的政治形势，在罗马中央政府、特别是元首的提倡和推动下展开 的。迅速涌现的城市为罗马帝国创建新的行政管理体制提供了条件。本文拟对帝国初期 的城市管理模式加以探讨。
    一、城市的行政设置
    罗马的城市通常是以一个城为中心，并包括了周边部分地区组建起来的。在小亚中部 的奥色斯图斯镇（Orcistus）人们发现一块石碑，碑文是一份有关公民向康士坦丁皇帝请 求从农村上升为城市的请求书，铭文中精确计算了与邻镇间的距离，可能就是为了说明 其统治区域的范围[1]（p.29）。铭文虽然属于康士坦丁时代，但我们可以认为这是一种 普遍情况，这说明城市不仅仅局限在城墙内，而是包括了更广阔的农村地区，城市加农 村组成了一个地方行政区域。
    居住在城市中的通常是拥有土地的奴隶主。罗马在建立城市时，一般先将农村中富有 人户集中起来，然后计入居住中心的人口，如人数不够规定要求，则通过行政方法移民 补充。农村中的富有者大都是土地所有者，这些人集中到城市，按传统的城邦习惯即成 为城市官吏的候选人，因此，他们身兼土地所有者、城市元老，同时又因此成为国家官 吏。国家通过城市控制了土地所有者，又通过土地所有者实行了对农村的统治。
    城市的市区按管理需要进行划分，这里试以罗马城为例说明之。罗马城分成十四个区 ，但是这种“区”的划分在人们心目中并没有什么重要意义，更具实际意义的是规模比 “区”小的维西（vici），维西是一种街道联合体（Street association），奥古斯都将罗 马划分成265个维西，平均每个维西有男性公民500人，每个维西都在街道交汇处设置神 坛，祭祀国家保护神罗姆（Roma）女神，在旁边还供有元首的神像；区和维西只是日常政 治活动的一个单位，没有自己的行政机构。由于其他的罗马城市都是模仿罗马城组建起 来的，可以推测，地方城市也与罗马类似。罗马城市官吏是由自由民之中抽签产生的， 奥古斯都希望借此将他们纳入管理体系之中，这种参与激励了所有的人。因此，凡是举 行市政选举的地方，候选人都要仰仗维西中自由民的支持[2]（p.68）。
    在农村，罗马基本没有再进行更细的划分，但农村中的土地基本为居住在城市中、担 任一定官职的土地所有者占有，他们将土地组织成奴隶制大庄园，即维拉（Villa），委 派代理人进行管理。所以，虽然农村中没有更细的行政区划，但由于土地所有者与国家 官吏的合一，使得维拉带上了政治的色彩，类似于城市中的维西。
    罗马各个城市的内部管理具有较多的城邦色彩。这主要是由于罗马城是在原先的罗马 城邦基础上发展而来，罗马各地的城市又大都模仿罗马城建立。其次也与罗马地方社会 历史的发展有密切的关系，罗马西部地区--如高卢、日尔曼--历史发展比较迟缓， 在融入罗马帝国之时大都处于阶级社会产生过程之中，作为国家初级形式的城邦恰恰适 应了这些地区历史发展的需要。在东部地区，城邦政治有悠久的历史传统和较深的社会 基础，城邦成为帝国初期完善地方管理体系最为可行的组织形式。所以说，罗马城市管 理的城邦色彩有着更深层次的社会历史根源。这种城邦色彩主要表现为：城市的管理机 构与城邦时代的罗马城有着很强的相似性，罗马城邦的管理机构在新时期的帝国各个城 市内几乎一应俱全。
    人民大会是城市管理体制的重要组成部分。在西部，它存续到公元1世纪末，在东部， 存在的时间更长。人民大会行使选举官吏与审判议案的权力，基本与共和时期的罗马相 同。人们在庞培城城墙上发现一则政府公告，公告表明公民大会仍有权选举城市官吏[3 ]（p.238）。城市也仿罗马旧制分成库里亚（curiae）和若干部落组织--特里布斯（tribus），选举方法沿用罗马旧例，以库里亚、特里布斯为选举单位。当然与罗马城的 人民大会的历史命运一样，各地城市的人民大会也逐步失去作用。由于许多选民生活在 乡间的广大区域内，劳作时间紧迫、剩余钱财匮乏、政治生活生疏、入城道路遥远，这 些大大限制了他们的政治兴趣，人们乐于将它们委于别人，而专心致志于自己的那一小 块地产。自图拉真之后，人民大会选举官吏的权力即已停止。
    更重要的机构是城市议会（decurion ordo，希腊东方又称boule），其成员称decurioneordo，它几乎是罗马元老院的翻版。城市议会是城市最高权力机关，它有权对本邦的一切事情行使立法权，只要立法内容不违背中央法律；如城市能接纳新成员、制定本区域内政治力量的调整法令、议定有关公共土地的开垦与出租、管理宗教团体与祭祀活动。但只要涉及财务，则受到上级政府机关的较大的干预，甚至连修建浴池也要请求元首的批准。城市议会的成员人数常常定为一百人，所以有时又称为百人会议（Centnmuir）。议员有时还享有元老、骑士、保护人（Patroni）的荣誉称号，成员来源亦与罗马相似，主要是退任的官员，并且终身为议员。议会议员均无薪水，但要承担义务，如捐修工程、举办表演、组织竞赛、广行布施、催征税收等，特别是催征税收，后来成为城市议员无法摆脱而又不胜负担的沉重的义务。由于议员的特殊荣誉地位，加上城市官吏任期短，仅为一年一任，因此，所有的官员都希望任满之后能够进入议会，他们对议会决议自然比较尊重，轻易不会拂逆议会意旨。例如，在乌索（urso），许多鸡毛蒜皮的事都交给议会讨论，任何违背决议的官吏将被课以1000塞斯退斯（Senoetens）的罚款[4]（p.171）。议会成员空缺每五年补选一次，补选工作由监察官组织实施。
    城市的官吏与罗马相似，都是由公民大会成双成对选举出来的，中央政府无权干涉。 绝大多数城市有两名审判官（duoviri inre dicundo）、两名营造官（aediles）、两名财 务官（quaestor），有的还有监察官、保民官等。每个官员均可以否定同伴的决议。审判 官又称执政官，是城市最高官员，管理的范围比罗马执政官更广，其主要责任是审理那 些无需总督干涉的司法活动，但在这方面他们的权力是有限的，他们必须把他们审判的 案件，即审判结果提交议会或公民大会。同时，他们还拥有召集议会、订立合同等监察 官的权力，还要负责公开比赛、宗教展览等公共事务。营造官主要负责街道，即公共工 程的维修与兴建、城市谷物的供应，还有权干预审判官的裁决。财务官主要负责城市地 方财务。
    城市财政活动也带着强烈的城邦色彩。在城市中，特别是在各行省的城市，帝国的直 接税征收均建立在城市财政基础之上，以城市或一定团体为征收单位，而不是以个人为 单位，而且迄今尚未发现固定税率的证据。城市本身的财政来源有四种：最主要的是通 过城市政府控制的城市财富的转让与借贷。城市财富主要是土地，城市公民使用土地须 缴纳一定的租金。城市财富有时是相当多的，小普林尼曾建议强制比提尼亚（Bithynia） 的议员接受城邦贷款，因为城邦有那么多财富，但这个建议遭到图拉真的反对。贵族或 官吏捐助是城市财政另一项比较重要的来源，贵族捐助多种多样，除了直接捐献财物外 ，还要担任无报酬的官职、公使、出席法庭等。另外两项来源是罚款和垄断专利品的销 售权。