二、城市与中央政府的关系
    城市与中央政府的关系决定着城市在整个行政体制中的地位和职权范围的大小。从整 体上看，帝国初年的城市享有程度不等的自治权。正如上文已经提到，城市有权制定法 律、审理案件、任免官员，但是各个城市享有的权利并不相等。在罗马城市与中央的关 系方面，一个引人注目的现象是它们大都与罗马中央政府签订一份政治协议，这是共和 时代留下的一个政治传统，这个协议规定了城市与中央的权力与义务。按协议规定的权 力大小可将罗马城市分成六个等级，即纳贡城市、自由城市和不自由免税城市、同盟城 市、拉丁权城市、自治城市、殖民地城市。阿尔卑斯是建于公元前14年的一个小行省， 尼禄执政时曾经授予该行省以拉丁公民权，这说明城市等级区分在帝国初期仍然存在。 协议的内容主要是关于政治方面，特别是军事和外交权力，而在内部管理方面各类城市 都享有程度不等的自治权，等级越高自治权越大。
    罗马中央对城市内部管理一般干预甚少。城市政府享有对纯粹地方事务的完全的立法 权，这在前文已有阐述，当然如果涉及有关国家大政之立法则务必与中央保持一致。作 为政治权力重要内容的司法审判主要在城市内部完成，只有少数比较棘手的案件才移交 上级审判。城市对本地区的日常事务几乎享有全部管理权，比较重要的有：维持公共秩 序、管理市场、调节价格、供应谷物、举办宗教表演、维修公共建筑、征收教会税、管 理输水管、给公共浴室供应燃料等。只有在出现困难、地方政府难以解决时才请求行省 总督的干预。但在涉及城市之外事务方面，城市受到较大的干预，地方的外事权力被理 所当然地剥夺，城市的身份，如行省第一城市、审判中心、祭祀中心、免除直接税等由 行省总督决定，城市之间的土地所有权、赋税的互相分担也由行省总督或中央特派人员 加以调节。此外，城市的财务受到中央的较大干预，甚至连修建浴池也要申请。作为一 级政府机关，城市当然对上级承担一定的政治义务，其主要内容是协助行省完成两大管 理任务，在司法方面，必须完成拘捕罪犯、收取证据、传讯证人等司法准备工作，在总 督裁决之后则要负责刑罚的执行；在税收上要具体完成统计、估额、征收的细节工作， 这两项也是城市的主要工作。同时，城市还必须为罗马国家的运输提供畜力及运输工具 ；给巡行官员提供食宿，给过境士兵提供装备、饮食和住宿。
    罗马中央一般不在城市设置常设机构，也不派遣常住官员，城市官员绝大部分都是在 地方选举产生。城市中较常见的中央官员就是财务检查官（curator），这是中央政府向 城市直接派出的检查监督地方财政的一种官员，出现于1世纪晚期，开始时人数很少， 后来才逐渐增加。他们大都出身元老或骑士，其职权是监督地方财务管理，其管理范围 包括一个或几个城市。尽管这种官职的设置加强了中央对地方的干预，但并不标志着过 去政策的改变，因为这种官职的人数极少，与行省内的城市数相比实是微不足道。如， 在北非行省，公元196年至270年的七十多年间，只任命了32名这种官员，亚洲行省在公 元160年至260年的一百年间，只知道有30位这种官员，这与当地约300个城市相比，实 在是不值一提。而且，财务检查官的任命并不是为了取代地方财政管理，他只是适应地 方财政紧张而临时任命的，在他们完成任务之后，其权力还要交还地方政府[5]（p.436） 。但是随着时间的推移，财务检查官权力逐渐增大，并最终取代了城市的自治权力，成 为常设官职。
    日常之中对城市管理进行干预的是行省总督，但这种干涉大多是应城市请求或协助城 市而进行的。如，2世纪中，以弗所地方政府不能有效地保证港口的货物需求，亚洲行 省总督应地方政府的请求，颁布新命令，宣布：任何违背其命令的人都要被扭送到他的 法庭上接受审判。又如，在亚细亚行省，一些城市要求剩余产品除了留作种子及口粮外 ，必须全部投入市场，总督即以其司法权威来维持这种秩序，并打击私藏谷物的不法之 徒[6]（p.435）。总督干预的范围涉及税收之外的几乎所有方面，但更多的是城市政府的 经济管理和司法工作，城市司法活动一般由城市内部进行调节，大多数案件在城市内部 都得到解决，但有一些比较麻烦的案件则留待总督巡行时移交给总督审理。有时城市还 请求总督干预那些他们无法调节的土地纠纷及所有权与义务间的争执，在2世纪晚期编 纂的有关总督责任的法律手册中，对公共土地的承租与控制给予了特别的关注[7]（p.43 5）。
    概言之，上级政府（行省）对地方城市的权力表现在：（1）总督对其感兴趣的事务有任意 干涉的权力，但是由于行省机构的软弱，这种感兴趣的事务并不多，实际上大多数干涉 是应地方政府之要求而进行的。（2）它对城市间的纠纷有调节审理权。（3）对地方政府加 强自身权力的请求有批决权。（4）有创立法律、要求地方政府服从中央有关特殊规定的 权力。除此之外，地方政府对地方的日常事务拥有广泛的权力，特别是官吏的任用方面 。
    对拥有较多自治权的地方政府如何防止其独立是所有国家政权都关注的事情，罗马通 过公民权等级网络成功地使地方政府团结在中央政府的周围。正如上文所说，罗马城市 分成六个等级，每个等级分别享有不同的政治权力，等级越高权力越大，而权力的大小 与地方对罗马中央政府的忠诚程度、对罗马文化的吸纳程度成正比，越是对罗马忠诚获 得的权力就越大，相反如果不忠于中央政府将会被剥夺已享有的权力，甚至罗马中央会 派驻军队加以威慑，这就促使地方在政治上与中央保持一致。此外由罗马中央，特别是 元首提倡并加以推广的元首崇拜也在地方培养其对罗马中央政府的忠诚，元首崇拜将元 首作为一种神灵加以崇拜，从而提高中央政府的权威，维持中央政府的统治。
    从上文的分析可以看出：（1）城市实际上是真正的地方政府，只有城市才对地方事务真 正地实行了管理，地方的公共建筑、市场、供水等等都不在行省管理任务之内。（2）城 市带有浓厚的城邦色彩，城市的政治结构、政治生活无不带着城邦的烙印。（3）城市享 有较多的自主权，城邦是高卢、西班牙、多瑙河等地区历史与现实的需要，城市实际上 是城邦的推广与运用，因此，罗马中央无法剥夺这些城市与生俱来的城邦集体主义，也 就不能不赋予城市一定的自主权。这种城市管理体制极大地减轻了罗马行政管理的压力 ，罗马元首制建立初期，国家行政仍然延续共和体制，行政队伍极端薄弱，正是借助于 自治的城市才使罗马国家的管理得以正常运转，自治的地方政府减轻了国家财政的压力 ，为帝国初年经济的恢复和发展创造了非常有利的条件。
    【参考文献】
    [1]Peter Garnsey & Richard Saiier,The Rome Empier Britan,1987.
    [2]Ramsay Macmuiian,Rome Social Relation,Yale University,1988.
    [3]Jo-Ann Shelon,As the Romans Did,New york Oxford,1988.
    [4]G.H.Stevenson,Roman Provicial Administration,Oxford,1939.
    [5]John Wacher,The Roman World,Newyork and London,1987.
    [6]John Wacher,The Roman World,Newyork and London,1987.
    [7]John Wacher,The Roman World,Newyork and London,1987.