二、裁兵节饷政策的实施
    真正意义上的裁兵节饷政策始于同治初年。当时政府财政压力日重，而军费支出的数额始终居高不下，裁汰绿营兵丁以减轻财政负担便被提上日程。甲午之后，财政几同枯竭，政府决心加大裁兵力度，以省出之饷添练新式军队。晚清裁兵节饷政策大体分为两个阶段：同治初期至甲午前夕为第一阶段，政府裁减绿营并酌增存留绿营军饷，同时裁减部分勇营以节省饷需；甲午至清亡为第二阶段，政府集中力量裁汰绿营，以节省之饷建设新式陆军，并适当提高新军薪饷水平。
    同治初年，绿营屡战屡败，基本丧失作战能力，清廷镇压太平天国运动完全依靠湘淮勇营，清政府便决心大力裁汰绿营。裁兵之初，清政府考虑到日常治安问题，不希望绿营完全退出历史舞台，其政策宗旨是以裁兵节省经费酌增存留官兵俸饷。同治五年十月，左宗棠奏请减兵加饷，就饷练兵，并在福建实行。其办法是：无论水陆标营官兵，一概裁减五成，以裁节之饷增加存留官兵俸饷，其中马兵每名每月加饷银0.7两，步兵加饷1.05两，守兵加饷1.4两。[13]（卷20）此后，浙江、陕西等省援案办理。光绪五年，左宗棠奏拟变通甘肃兵制章程，将该省兵额分别核减，存留各营兵饷酌予加增。[14]（卷104）据统计，同治二年至光绪十九年，绿营军队有明文可考的裁兵共计173121名。[15]（P81）裁兵加饷是政府裁兵政策实施初期的主要特征，反映了统治者思想观念由减饷养兵向彻底裁兵过渡时的矛盾心态。
    光绪之后，清政府的财政支出规模迅速扩张，国家财政日益支绌。清政府在裁减绿营的同时，被迫开始部分地裁汰勇营。与绿营的裁兵加饷不同，政府裁撤勇营主要为了节省饷需，裁勇之后，余勇并不加饷。光绪四年，浙江裁去留防严州楚军副前营勇丁五成，其余水陆各营均核减一成，共裁弁勇长夫1023名，加之上年所裁红单船广勇，“节省饷需已在十万两以外”。六年，湖南续裁内地陆勇1320名，水军弁勇854员名，“以纾饷力”。[14]（卷81、110）十一年，军机大臣会同户部奏准： 自次年起，“每省每年各从所支勇营饷下，酌量地方情形，各裁节银二三十万两，分批解部”。[16]（P543）这是政府首次对裁勇节饷作出统一规定。谕旨既下，湖南、陕西等省开始酌量裁汰勇营，但多数省份藉口地方防务紧要，丝毫不予裁减。甲午以前，各省主要是裁减绿营，勇营之裁无论数量还是范围均远逊绿营。
    甲午之后，朝廷以至民众无不喟叹旧式军队的无用，建设新式军队之议浮嚣尘上。编练新式军队需要巨额军费，而国家财政已跌入低谷，清政府面对空前的统治危机与财政危机，决心大刀阔斧地裁汰绿营和勇营，以节省饷需而编练新军。光绪二十一年，户部以需饷孔殷，拟令各省挑留绿营精壮三成，其余老弱一概裁撤。嗣上谕有云：“著该督抚各就地方情形悉心妥筹，核实裁汰，奏明请旨办理。”翌年，总理衙门请旨饬催各省依照户部奏定办法，将绿营裁七留三，并将裁减兵数及切实办法速行奏明。二十三年上谕又严令各省在一个月内将裁减兵勇与节省饷项数目切实复奏。次年正月，朝廷以各省裁兵办理不善，下谕申斥。二十七年八月，户部筹议庚子赔款，再次要求裁汰绿营勇营：“各省水陆勇营、练营、旧有绿营，率多事涉虚糜，难期实济，拟一律酌加裁汰。”[17]（总P3633-3634、3906-3907、3946、4048、4725）
    虽然清政府在裁兵问题上将绿营和勇营相提并论，但其内心只是希望集中力量裁汰绿营，对裁撤勇营则持暂缓态度。光绪二十二年，盛宣怀奏请将绿营和勇营悉数裁汰，总理衙门认为其建议过于激进，全裁勇营会导致国家防务空虚，故不宜施行。[17]（总P3906-3907）与中央政府相比，掌握勇营队伍的地方督抚不仅不想裁汰勇营，甚至连绿营都不愿裁减。这有其自身利益的考虑：绿营虽冗滥无用，但襄办地方治安还是绰绰有余，一旦裁汰，防务稍有闪失则难辞其咎。正因为如此，甲午以后的裁兵，尤其是勇营的裁汰，效果较此前要差得多。当然，裁兵的低效还有一个更为重要的原因，即清政府财政的极端匮乏。清政府因财政困难而决定裁兵，但裁兵首先需要将欠发官兵的俸饷清结，这笔费用为数庞大，政府财政无力承受，因此裁兵难行；裁兵效果不佳，政府财政负担便难以减轻，财政困窘情形日重，裁兵仍是当务之急。这就形成了一个永远走不出去的怪圈。
    清政府制定裁兵政策后，多数省份因财政困难而不能补发数额庞大的积欠俸饷，甚至连为数不多的遣散费也只能“借给”，因此根本不可能真正执行裁兵政策。欠饷是晚清各类军队普遍存在的现象。李鸿章所部淮军多为每年发放九个月兵饷，谓之“九关”，甚至还有八关、七关之事。为裁撤淮军，清政府采取追补偿付办法，即每年补发淮军上年以前的欠饷。同治九年至光绪九年，共补发淮军欠饷235.7万余两，但负累依旧存在。[18]（P285-286）各省因欠饷难清而阻碍裁兵的情形大同小异。河南巡抚严树森明确指出：“挑选精壮必先裁疲弱，而欲裁疲弱必先清旧欠”；豫省“欠发口粮，碍难裁撤”。[19]新疆亦面临同样的难题：“欲裁汰必先偿欠饷，再谋资遣。比年协饷解不足数，本省又无款可筹，进退维谷。”[20]（卷74）
    欠饷不能如数补发，政府又亟需裁兵，因此便采取其他措施解决欠饷问题。最常见的办法是士兵报效欠饷，政府或准其报捐，或加广其所在地区学额。报捐的程序为：政府按所欠兵丁饷银数目发给饷票，士兵缴回饷票而报捐请奖，称为“饷票报捐”。通过这种方法，政府无须支付货币，惟一的“开支”只是奖给士兵一些虚衔，如捐监、捐职衔、捐翎顶、捐封典之类。饷票报捐存在于各省、各类军队之中。报效加广学额是指政府按照所欠士兵饷银数目，增加其所在省府州县永久或一年学额。苏浙用兵后，淮军裁汰二十二营，共报效欠发饷银308857余两，李鸿章奏准加广安徽省文武乡试永久中额各一名，庐州府一次文武学额各四名。[21]（卷10,P28-29）嗣后淮军报效欠饷，“各加广本县学额文武各数名不等”。[22]（卷4）
    清政府采取报效欠饷的办法，目的是通过饷票报捐和加广学额方式解决兵丁欠饷问题，从而扫除裁兵的障碍。但面临生计困难的兵丁迫切需要的不是虚衔和学额，而是实在的货币，他们对报效并无多大兴趣，因此报效欠饷政策未能收到多大效果。不过有一点值得肯定，即清政府已意识到裁兵的必要性，其思想观念已由原来的节饷养兵、裁兵加饷转变为裁兵节饷，这是一个较大的进步，这种政策调整为以后的军队建设奠定了一定的基础。