在英国国内出现经济危机时，国外政治形势恶化。1931-1933年日本侵略中国东北；1933年德国退出裁军会议和国联，1935年宣布公开扩军；1935年-1936年意大利入侵阿比西尼亚。人民对英国政府未能解决世界上的政治与经济问题殊感失望，却没有看到英国在世界范围内承担的义务同它履行这些义务的能力之间差距的悬殊。目标与实力之间的不一致，实际上是任何一国对外政策中经常会出现的问题。一般说，这可以用两方面的努力来加以处理。或调节目标，如限制目标的范围，推迟实现某些目标的期限；或牺牲某些利益来改变实力对比，如牺牲财政的利益以增强军事，或牺牲外交利益来争取国际盟友、分化敌方阵营等等。在30年代的国际危机中，英国既没有及时调整目标，（也很难调整），又不愿倾全力（也无力）重整军备；也无意于与苏、法结成同盟。可以说到1937年为止似乎一切都是为了满足希特勒的外交政策的需要，后来当问题集中到不惜一切代价遏制希特勒时，绥靖成了仅有的选择。
    三十年代妨碍采取任何强硬外交政策的种种原因中，首要的是经济问题。由于降低工资，大批失业，税率增高，英国忧虑的是如何克服自己的重重困难，如何才能使自己收支相抵，根本无意于对外冒险。英国在1930年以前的数年中被经济萧条搞得十分沮丧，胆颤心惊，幻想破灭，“只好迷信地把手指交叉放在同一只手的另一手指上，希望逢凶化吉，祈求不会有更糟的灾祸。”[⑦]经济的脆弱性，使国内几乎普遍拒绝以任何方式认真考虑战争问题，而把遏制战争看作是检验政治家才干的唯一准则，连英国工党领袖艾德礼在1935年也宣称“我们决不同意把使用武力作为执行政策的手段。”[⑧]经济的停滞脆弱又导致军备上的严重滞后。凡尔赛体系建立后，政府始终把“10年无大战”的设想作为军备政策的指导思想，军费开支不断下降。因为军费开支意味着增加税收，举借贷款，这自然影响经济复苏，大规模的军火生产也势必挤掉外贸商品的生产，这必然会损害垄断资本家的当前利益，所以极有影响的《经济学家》杂志在评价1935年的政府预算时就明确表示：“限制军备是最好的政策。”[⑨]在这种情势下，英国麦克唐纳、鲍尔温两届政府给重整军备规定了种种限制，虽然1932年已放弃“10年无大战”的假定，但他们奉行的原则是“财政和经济危险是国家必须对待的最严重，最急迫的危险，其它必须让位，必须等待”；1934年英国政府规定了“重整军备不得干扰正常贸易”的政策；1935年强调“重整军备不能影响经济复苏”。[⑩]与此同时，国际局势愈益险恶。1936年3月德军开进莱茵区，同年德意武装干涉西班牙，1936-1937年德意日结成反共同盟，而绥靖却向更大规模方向演进，此时，张伯伦出任首相（1937年5月28日-1940年5月10日），于是尼维尔·张伯伦的名字同绥靖连在一起，成为怯懦、无耻叛卖的同义词。面对恶劣的国际局势，张伯伦在出任首相前后一直致力推动修改重整军备计划。作为财政大臣的张伯伦设计了1936年和1937年度的防务白皮书，计划为海军新建5艘主力舰，增加20艘巡洋舰，4艘航空母舰，陆军则增加18个步兵营，设备将现代化，并为对空防御扩充牵引炮，空军第一线力量增加到1750架飞机等等，预计1935-1936年国防支出总数达1亿3千7百万英镑。这些计划继续受到主要反对派的非议和反对，艾德礼指责财政大臣提出了“一连串的战争预算”，《经济学家》杂志严厉抨击：“财政大臣亲自带头鼓吹增加军费开支，无疑背离了英国的传统，令人遗憾。”[11]除了不得人心外，阻碍重整军备的还有：一、重整军备计划的决定必须不与正常贸易相矛盾；二、现有预算拨款原则必须是保证防务安全，而不是制止侵略的力量。无论在什么情况下，要支持一项重整军备计划，特别是要支持一场未来的战争，必须具有稳定可靠的经济，充足的外汇资源和兴隆的对外贸易。从这个意义上讲，财政部被称为“第四兵种”。因此，张伯伦上台执政后，重振军备的目的与其说是要打赢一场大战，不如说是以此警告威慑希特勒。在1935年，内阁成员一致认为德国是英国最大和最终的危险，而且会变为现实，但大臣们面临真正的困境时，却渴望借助谈判、怀柔以谋取和平，因为国家的经济能力不容许它同时在财政上承担起全部经济复苏的工作和全面重整军备计划。所以摆在政治家面前的合乎气度的路线是在国内不惜耗费巨资推行“重整军备”计划，在国外，运用英国的影响把外国似乎易于产生的激情和野心导入无害的渠道。“只要达成一定的妥协，那么欧洲就会和平”，这种缔造和平的使命感，正是张伯伦主政时重要的精神支柱。在二战以后的年代里，人们往往对一些问题认识过于简单化。现在回顾一下英国在二、三十年代的经济状况，以及人们对当时解决危机中的种种摇摆不定和英国国内种种因经济衰退而引起的社会倾向、社会矛盾，我们不难发现英国对外政策中的绥靖固然是一份失败与耻辱的记录，但那是一种无可奈何的选择。张伯伦匆匆往返于伦敦、慕尼黑之间，为保持“和平”和维护现状而不惜一再退让的情况与英国“极盛”时代尾声的最后几年中英国政府的领导人如劳合·乔治之流总把“和平”放在嘴上不同。在两次摩洛哥危机、在海牙国际会议上，在波斯尼亚危机和两次巴尔干战争期间，英国政府总是呼吁“和平”，并非英国自感经济、军事力量已经衰退，不得不以迁就和妥协的方式来购买“和平”的表现。而张伯伦的“和平”则真正是经济和军事力量彻底衰退的体现。丘吉尔在1940年11月张伯伦病逝后作悼词说：“内维尔·张伯伦在世界上最大的一次危机中命运不济，他总是事与愿违……”[12]与其说是张伯伦命运不济，还不如说绥靖政策的失败彻底地真正地结束了维多利亚时代。
    注释：
    ①《第二次世界大战的起源》 [英]A、J、D泰勒潘人杰译 P308
    ② ③ ⑥ ⑦《英国现代史》 [英]W、N梅德利科特张毓文等译 P421 P81 P79 P343
    ④ ⑤《英国简史》 [英]伊勒·伍德沃得 P199
    ⑧ ⑨ [11] [12]《张伯伦传》 [英]伊恩·麦克劳得 P167 P174 P246 P292
    ⑩参阅《第二次世界大战起源论集》