|
相比明代而言，清代北京的治安管理职权进一步加强。步军统领衙门主要负责市内、近郊的警备和治安，五城兵马司全面负责维持京城的社会治安，顺天府率大兴、宛平二县掌管京城远郊的治安。这三个机构的责任各有侧重，但存在相互协作、相互监督的关系，形成了一个比较庞大的治安网。光绪时期，北京的社会治安形势非常严峻，警察机构逐渐取代传统的治安机构，采用新的治安模式，承担了主要的治安职能。 分区治安 分区制度是维护城市治安的基础。清朝统治者定鼎之后，在北京实行八旗分区驻防制度，同时沿袭明代五城之制，五城下划为十坊，每城两坊。随着社会经济的发展和人口的增加，迄于清末，北京八旗分区禁令已成一纸空文，各坊名亦不再使用，而改用大街、胡同之名。 1901年初夏，清廷设立善后协巡总局，效仿西方的警察制度，引入了严格划分区段驻守巡逻的制度。嗣后，又设立了工巡局，下设分局，分局之下划分为段。其区域划分对五城旧制有一定的继承，但与八旗驻防不同，是近代城市警区划分的重要一步。1905年后，内、外城工巡局逐渐改为内、外城巡警总厅，下设分厅，分厅下辖警区，每区之下设有若干巡警分所。后来，清政府陆续将各分厅及下辖警区适当裁减归并，至1910年时，内、外城共设20个警察区署，并最终确定了总厅—区署—派出所三级制度，其中，警察区署是最重要的警区机构。北洋政府时期，沿袭了京师警察厅。 近代警察制度建立后，为便于迅速直接处理警务，北京被划分为不同的警区，首次引入了现代城市具有的分“区”概念。在此之前，中国城市没有这个概念，“区”的引入是近代警政发展的直接产物。可以说，“区”的引入是现代化过程中城市发展的一个进步。清末以来，随着人口的大量增加和频繁流动，城市社会生活发生很大的变化，旧有的城市管理机构和管理模式已不能全面照顾到日益复杂的城市生活，需要将大的城市区域划分为单位更小的区域，进行直接管理。近代警区的划分，奠定了把“区”作为正式基层行政单位的基础。随着警政和社会的发展，地理空间的人为划分在城市分区的过程中发挥了重要作用。北京的分区管理就是直接借助了警察机构的警区划分。 警力配置充分 清末警察机构初设时，招收的警察大多是由绿营兵转化而来，还有少部分是巡警学校的毕业生。1911年，北京的警察人员共有6472人。 民国成立后，普通巡警的招募逐渐规范化，不仅要通过身体检查，还要经过文字测验和口头问答，这与传统军队招募军人有很大不同。要维持治安，配备一定数量的警察人员是必备的保障。1913年京师警察厅成立后，警察数量显著增加，1917年增至8590人，1925年达到13192人。 以1917年为例，京师警察厅所辖警察和其他人员共计9789人，据统计，每1000个北京居民中有12名警察人员，市区每平方华里，平均有50.5名警察。各警区的警察人数不等，天坛以东农业区的外左四区，每平方华里有11名警察；而前门附近人口比较稠密的外左一区，每平方华里有105名警察。1910年，纽约市居民平均515人才有1名警察，而1917年北京市居民平均83人即有1名警察。很明显，北京市的警察人员配置较为充足，成为维持北京社会治安的基础。 设立派出所 北京地面广阔，事务繁杂。为遇事时警察能够迅速直达，各警区实行了分段管理。1910年，内、外城巡警总厅在各区分段之下，设立派出所340处。1925年，由于派出所的增设，并接管了北京四郊的警务，派出所增至468处。 派出所通常设置在重要地点以及偏僻地带，清末民初时，民众称之为“巡警阁子”。站岗巡逻的警察都是一身黄布制服，手持警棍，身配东洋刀、捕绳、哨子。派出所是常设的固定警察机构，是与民众联系最为紧密的基层单位，发现治安问题可及时进行处理。倘若民众遇到紧急事情，却无法及时找到巡逻的警察时，可直接到派出所寻求援助。 依法治安 警察执行任务和行使职权，必须依照法律进行，故必须制定相应的法律法规。清朝治安法规和条例一般包含在《大清律例》、《大清会典》等法典中。随着社会的发展，这种立法状况逐渐显现出弊端，专门的警察法规伴随着警察制度的建立而出现。清末民初中央及地方的警察建设基本上都是先制定所需要的警察法规，以警察立法为行动先导。 1913年初改组的京师警察厅除了执行全国统一行使的法规外，还有权在不违背这些法律的基础上制定适合北京实地情况的地方法规。京师警察厅不仅清晰地规范了辖属各组织、机构以及警察人员的执掌规则，还详细地规定了民众应遵守的各项条例。北洋政府时期，京师警察厅所颁布的各项治安单行条例多达上百条，从社会生活的各个方面对民众的行为进行了规范。 规范户口调查 “调查户口，为保护地方之必要”，历朝历代都对调查户口非常重视。清代保甲有“户口迁移登记”事宜，但到清晚期，城市人口增加迅速、流动频繁，保甲已很难掌控复杂的户口状况。掌控户口的变化情况不仅对于维护社会治安至关重要，在清末内忧外患的情况下，更关系着清政府的社会统治。 北京的户口调查起步较早，在全国普遍开展户口调查之前，内、外城巡警总厅就已从监督和具体执行两方面参与了对北京人口的调查。清末以警察参与其中的人口调查，是对传统保甲制度的突破，对中国来说是一种全新的户口调查方式。这次人口调查的方式、对象、内容、目的等都与传统的保甲制所采取的人口调查明显不同，所取得的人口数据也较为准确和全面。清末的人口调查开创了我国以警察调查户口的先河，并奠定了警察管理户口的基础。北洋政府颁布了详细的《警察厅户口调查规则》，警察成为户口调查和管理的唯一合法官方人员。从清末警察开始参与户口调查和管理开始，对户口的调查就成为警察的固定警务工作。从1908年开始，北京警察机构几乎每年都会定期进行户口调查，内容也逐渐详细，包括户数、男女人口数、新出生婴儿存活和死亡数、人口年龄分段、人口婚姻状况、人口职业分布以及寄居在京的外国人具体信息等等。 经过清末民初的发展，北京的警察机构逐渐完善，改变了北京传统的社会治安模式，成为北京城市社会进步的重要推动力。 (责任编辑：admin) |