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三、利益团体在立法中保护自身利益的努力及结果 美国利益团体不仅为《1948年经济合作法》的通过作出了不可忽略的贡献，而且对该法内容的最后形成产生了很大的影响。一些利益团体支持欧洲复兴计划是为了实现其自身利益，它们对自身利益的保护明显反映在对《1948年经济合作法》有关海运和剩余农产品输出的法律条款所施加的影响上。 以何种方式向欧洲运输援助物资成为美国海运利益团体关心的重要内容。第二次世界大战期间，美国造船业因战争需求蓬勃发展。二战后，战时需求的消失使这些船只的运输市场大大萎缩，加上美国海运业劳动力成本太高，美国海运业持续萧条，其规模还不及战争时期的一半。美国国务院等部门在酝酿欧洲复兴计划时，没有考虑到美国海运业的这种困境，因为它们当时关注的是如何降低这一计划的成本，以避免成本问题成为反对派手中的筹码。因此，国务院主张将美国商船出售后租赁给欧洲复兴计划参与国的海运业者，依靠劳动力成本比美国低得多的欧洲航运业承担援欧物资的运输任务。助理国务卿威廉·克莱顿（William Clayton）就指出：“把美国商船出售给欧洲航运业者将为美国节省至少3亿美元的开支，如果加上租赁额外的船只，欧洲复兴计划的开支将减少数百万。”[45]美国预算局也表示，提高欧洲商船的运载能力，不但能够减少欧洲复兴计划成本，而且有助于推动欧洲贸易发展。[46] 基于这样的考虑，杜鲁门政府在欧洲复兴计划立法草案中就船只转让问题作出规定：依靠劳动力成本比美国低得多的欧洲航运业承担援欧物资的运输任务，将闲置的美国商船出售后租赁给欧洲复兴计划参与国的海运业者，由他们来运输援助物资。[47] 然而，杜鲁门政府的这番规定难以获得美国私人运输业的认可。美国船运联盟、劳工联合会等利益团体坚决反对向欧洲出售或租赁美国商船。美国船运联盟主席弗雷泽·贝利（Frazer Bailey）在听证会上指出，向欧洲出售额外船只，将会使美国海运业在竞争中处于相对不利的位置。[48] 北美国际联盟主席哈里·伦德伯格（Harry Lundeberg）也认为，如果将美国船只交由欧洲经营，欧洲国家可能利用剩余商船开辟新的贸易航线，同美国海运业在利润丰厚的大西洋航线上竞争，给美国海运业带来十分不利的影响。[49] 美国海运委员会则以大量统计数据说明若继续出租美国船只就意味着取消美国的海运业。[50] 如果说美国船运联盟等团体是从美国海运业整体发展的考虑来提出反对意见，那么美国产业工会联合会等劳工利益团体则担心美国海运劳工在与欧洲航运业的竞争下大量失业。产业工会联合会在1947年12月17日向杜鲁门总统提交的报告中，对美国海运业目前的衰退状况和劳工的失业问题深表忧虑。报告强调，“仅1947年7月间就有约16000海运人员失业，到1947年12月1日，至少27万美国海员和造船工人由于缺乏海运业务而失业”。“如果这种状况继续恶化，不仅给政府的税收造成损失，而且会影响美国的国防和国家福利事业”[51]。 针对上述情况，产业工会联合会、全国海运联盟等利益团体提出增加保护美国海运业的相关条款。产业工会联合会海运委员会执行秘书长霍伊特·哈多克（Hoyt Haddock）为防止美国海运业出现大面积的失业提出以下建议：由美国商船负责运输援助物资；立即停止向欧洲出售商船的行为，不得容许外国商船运输欧洲复兴计划的援助物资；美国对钢材出口严格审查，防止欧洲钢材需求量过大，影响美国造船业的钢材供给。[52] 全国海运联盟主席约瑟夫·柯伦（Joseph Curran）要求“至少60％的欧洲复兴计划物资由美国商船运输”[53] 。他还直接给参议院外交委员会主席阿瑟·范登堡(Arthur Vandenberg)写信，希望“停止美国继续租借船只的活动，使用悬挂美国旗帜的船只运输援助物资”[54]。 这些利益团体在海运问题上的意见引起了国务院和国会的重视。国务院等部门最后作出妥协，放弃了最初出售美国船只的要求，但仍希望国会考虑制定租赁美国商船的条款。它们认为，如果不租赁美国商船，按照当前的运费计算，在欧洲复兴计划实施的最初15个月内将会增加1亿美元的开支，而且，如果没有具体的租赁条例，美国私人海运业很可能会擅自提高运输费用。国务院强调，制定该条款的重要意义在于“使行政部门监督私人运输业，防止其获取暴利”[55]。参议院对外关系委员会也从减少成本和保护美国海运业两方面考虑，主张在立法有关向欧洲受援国租赁美国船只的条款中规定：租赁条款不能超过1952年12月31日，被租赁的美国商船不得超过300艘。[56] 尽管国务院和参议院对外关系委员会做出了相当大的让步，但海运团体对此并不满足，它们对这一规定依然颇有微词，要求彻底禁止租赁美国船只。这些海运团体策动劳工联合会等各种劳工组织制造舆论，提出制定更切实可行的条款以保护美国私人海运业的利益。[57]面对劳工组织的强大压力，美国国会和国务院在运输问题上不得不做出最后妥协。国会对《1948年经济合作法》作出补充规定：确保至少有50％的援助物资由美国商船运输，不仅禁止以任何方式向欧洲国家出售或租赁美国船只，而且对西欧国家运输援助物资的百分比配额做出规定，使美国私人海运业的利益基本上得到了保护。[58] 如果说援助物资的运输问题反映了美国海运界的利益，那么欧洲复兴计划议案中对农产品的规定则关系到美国农业团体的利益。如何借此机会倾销剩余农产品成为农业利益团体关注的焦点。美国农业在19世纪末20世纪初经历过产品丰裕、欣欣向荣的黄金时代，但第一次世界大战后由于技术进步和生物改良造成的农产品大幅度增长把美国农业带进了生产过剩时期，如果剩余农产品不及时处理，或者处理不当，就会损害农户的利益，给美国经济造成严重后果。然而，国务院在酝酿欧洲复兴计划时一心关注的是欧洲农产品的需求，而不是如何解决美国的剩余农产品问题。因此，杜鲁门政府提交的欧洲复兴计划立法草案中只有一个题为“保护国内经济”的条款，规定“要尽可能减少美国的资源流失，避免损害美国人民的需求” [59]，丝毫没有提及解决美国剩余农产品的问题。 美国农业利益团体对这一简单含糊的规定甚为不满，它们要求制定专门条款来推动农产品出口，维护农场主的利益。西北种植业委员会代表威尔·史密斯（Willard Smith）就如何开发欧洲市场、推动农产品出口在参议院陈词，他强调美国农产品因失去了从前的出口市场而大量滞销；建议国会在欧洲复兴计划立法中将大宗农产品作为援助物资的重要项目，在对欧洲进行援助时尽可能考虑发挥私人渠道的作用，尽快开放供农产品出口的市场。[60] 全国农场主联合会(National Farmers Union)的代表从政策和法律的角度提出了向欧洲复兴计划参与国提供美国剩余粮食的必要性，主张在大力推进农产品海外市场的同时注意对国内市场的保护。[61] 来自加利福尼亚的干果协会、水果交流协会等农业集团的代表，要求国会制定合理的出口价格为处理剩余农产品提供法律上的保障；并希望向欧洲国家出口美国的剩余农产品，利用所得资金为美国农产品开发海外市场提供资金并获取外汇，以促进美国国内农业生产的平衡发展。[62] 这些农业利益团体的建议引起了国会的重视。因此，《1948年经济合作法》对第112条作出了相当重要的补充规定。除了保留对美国国内经济加以保护的相关条款外，《1948年经济合作法》在新补充的条款中，要求“欧洲复兴计划主管机构将部分援助资金用于购买美国剩余农产品”。为保护美国农业经济和面粉加工业的发展，法案规定：“不少于25％的小麦以面粉的形式出口，不低于25％的未加工小麦必须由美国加工后运往欧洲国家”。更有甚者，修改后的法案还批准“农业部长对采购运往受援国的过剩农产品追加不低于50％的出口补贴”[63]。很明显，这些规定对美国实际或潜在农产品过剩的担忧置于更为突出的位置，为解决美国剩余农产品问题提供了有效途径。 可以看出，为了保护自己的利益或为了自己预期的利益得以实现，这些利益团体在欧洲复兴计划法案制定过程中，采取各种方式向国会和政府部门施加压力，包括出席听证会，试图证明自己建议的合理性，或者直接游说国会议员以赢得更多的同情和支持。这些利益团体的活动在很大程度上影响了欧洲复兴计划政策的制定和执行方式，也反映出美国对外援助的一个重要目标是帮助美国国内工农业开拓国外市场，以维持美国自身经济的繁荣和良性发展。 (责任编辑：admin) |