苑晓杰

【作者简介】苑晓杰，武汉大学政治与公共管理学院。（武汉 430072）

【内容提要】 改革开放30年来，中国共产党对党的执政能力建设进行了长期探索，创立了党的执政能力理论体系。党的执政能力的提升突出表现为党的执政理念的转换，党的执政方式的变化以及对党的执政绩效评价体系的转换。党的执政能力的提升给我们很多重要启示，对于我们不断加强和改进党的领导，加强党的建设，完成党的历史使命都具有重要意义。

【关 键 词】中国共产党 执政能力 探索 提升 启示

    执政能力的历史与政党执政的历史一样长，因为政党的产生本身就是一部分人对执政能力的自我认定。中国共产党从江西苏区的局部执政，到1949年的全国执政，迄今近80年的执政实践，积累了丰富的执政经验，特别是改革开放30年来，中国共产党的执政能力有了历史性的提升。

    一

    党的十一届三中全会以后，随着拨乱反正和全党工作重点转移到经济建设上，特别是改革开放，建设有中国特色社会主义事业的全面推进，党的执政能力和领导水平如何适应形势和任务变化的要求，越来越成为执政党建设的重要课题。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体对党的执政能力思想进行了积极探索。1980年，邓小平尖锐地提出，为了加强党的领导，必须努力改善党的领导，“怎样改善党的领导，这个重大问题摆在我们的面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信”[1]271。鉴于我国多年形成的党的领导体制和国家政治体制存在的许多弊端严重影响了社会主义制度优越性的充分体现，邓小平1980年在中共中央政治局扩大会议上发表了“党和国家领导制度的改革”的著名讲话。邓小平从改善党的领导，提高党的领导水平和执政能力，充分发挥社会主义制度优越性的总目标出发，一针见血地剖析了党和国家领导制度和体制中存在的种种弊端，提出必须对严重制约和障碍党的事业的体制弊端加以革除，兴利除弊，否则“就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”[1]327。邓小平深知党的领导水平和执政水平的高低，取决于干部队伍的素质，中国共产党要成为合格的执政党，必须花大气力提拔一大批年轻有为、懂经济和科技的干部去充实党和国家的各级领导岗位，实行领导班子的新老交替。为此，他付出了很多努力，提出废除领导干部终身制，大力提拔年轻干部，为党注入了新鲜血液。邓小平还深知“科教兴国”的道理，多次强调：“我们要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行。靠空讲不能实现现代化，必须有知识，有人才。”[1]40 1988年，邓小平提出“科学技术是第一生产力”的著名论断，提出：“从长远看，要注意教育和科学技术。否则，我们已经耽误了二十年，影响了发展，还要再耽误二十年，后果不堪设想。”“要注意解决好少数高级知识分子的待遇问题”[2]274-275。正是邓小平大力倡导尊重科技，尊重知识，尊重人才，知识分子的社会地位得到迅速提高，尽管这一时期我们党在理论上还没有提出“执政能力”这个概念，更没有建立相应的理论体系。

    党的十三届四中全会以来，以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体和以胡锦涛为总书记的党中央，根据国际环境和时代的要求，根据党的历史使命和在新的历史条件下的艰巨任务，根据党目前存在的主要问题，开展了对党的执政能力的研究，逐渐形成和构建了党的执政能力理论框架。1989年，江泽民指出：“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。”[3]7党的十四大报告提出了加强和改善党的建设，“努力提高党的执政水平和领导水平”问题。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》强调了领导干部执政能力问题，提出：“我们党作为执政党，肩负着历史的重任，经受着时代的考验，必须加强自身建设，不断提高领导水平和执政水平。”[4]304党的高级干部要努力成为善于治党治国的政治家，“应该具有较强的领导能力，讲究领导艺术，审时度势，驾驭全局，善于协调各方面的力量”。“要努力成为有知识、懂业务、胜任本职工作的内行。”[5]263-264

    1997年，党的十五大突出强调了在改革开放和现代化建设条件下建设一个什么样的党、怎样建设党的问题。明确指出：“面向新世纪，党中央领导全党正在继续推进这个新的伟大工程，就是要把党建设成为用邓小平理论武装起来、全心全意为人民服务、思想上政治上组织上完全巩固、能够经受住各种风险、始终走在时代前列、领导全国人民建设中国特色社会主义的马克思主义政党。全党要按照新的伟大工程的总目标，从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设，不断提高领导水平和执政水平，不断增强拒腐防变的能力，以新的面貌和更强大的战斗力，带领人民完成新的历史任务。”[4]451在这里，首次提出了党的建设所面临和需要认真解决的两大历史性课题，即提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变的能力这两大历史性课题。2001年，在庆祝中国共产党成立80周年大会上的重要讲话中，江泽民阐述了党的执政能力问题，指出：“我们必须继续围绕在新的历史条件下建设一个什么样的党和怎样建设党这个基本问题，进一步解决提高党的执政能力和领导水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，全面推进党的建设的新的伟大工程。”[6]272同年5月，江泽民在安徽考察讲话中进一步论述了提高党的领导水平和执政能力问题。他说：“办好中国的事情，关键取决于我们党……这不仅取决于党的正确的理论路线方针政策，也取决于各级党组织贯彻落实党的理论路线方针政策的能力和水平，也就是说，取决于我们党的领导水平和执政能力。”[3]484这就要求中国共产党“努力提高驾驭市场的能力，提高运用民主法制办法展开工作的能力，提高按照科学规律办事的能力，努力掌握科学的领导方式和领导方法”[3]486。2002年，江泽民在党的十六大报告中深刻论述了新世纪新阶段党的建设，鲜明地提出了加强党的执政能力建设的任务。

    在党的十六届一中、二中、三中全会上，胡锦涛多次指出，面对复杂多变的国际形势，面对艰巨繁重的改革发展任务，面对各种可以预料和难以预料的风险和挑战，我们党的执政能力如何，越来越成为巩固党的执政地位，开创中国特色社会主义事业新局面的关键因素。必须以党的执政能力建设为重点，不断加强和改善党的领导，全面推进党的建设新的伟大工程。2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，在党的文件中第一次提出了“加强党的执政能力建设”的概念，对党的执政能力理论提出了理论架构，即包括：执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源、执政环境等七个基本范畴。2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中强调提高党的执政能力建设要落实到建设高素质领导班子上，必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好；要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改进领导班子思想作风，提高领导干部执政本领，把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体；以加强领导班子执政能力建设影响和带动全党，使党的全部工作始终符合时代要求和人民期待。

    经过改革开放30年的执政实践，党在执政能力建设方面进行了许多新的探索，取得了许多新的进展。特别是在党的执政理论方面取得了不同程度的实际经验和理论认识，但还有待进一步梳理和研究，使党的执政理论更加明晰、更加准确、更加丰富、更加完善、更加系统化起来。只有建立和完善了党的执政理论，党才能真正在执政活动中有科学的导向和赖以遵守的规范，恰当地解决执政过程中遇到的问题，不断提高执政能力和执政水平。

    二

    中国共产党执政能力的提升过程实质就是党不断加强自身建设的过程，是党不断走向成熟的过程。党的执政能力的提升包含了很多方面，这里仅从执政理念、执政方式、执政绩效等方面来进行分析。

    第一，党的执政理念——以人为本。

    党究竟为什么要执政？为什么要成为执政党？如果仅仅是从权力的角度，难以揭示共产党执政的本质。共产党成为执政党是历史发展的必然，是党的本质属性为广大人民群众所认同的必然。对于共产党而言，执政本身不是最终目的，其最终目的是为了实现和保障最广大人民群众的根本利益。中国共产党成为执政党后迫于国内外形势的压力，把巩固年轻的政权作为头等大事，通过国民经济恢复、土地改革、整风运动、肃反运动等形式巩固新生的政权。巩固政权是我们保证人民群众当家做主的前提。没有共产党执掌政权，人民民主权利的实现就没有保障。可以说，在特定的历史条件下，巩固政权是一种必然的选择或者说是现实的选择。“文化大革命”期间，对政权的巩固变成了一种目的。由于复杂的国内斗争形势，少数人利用“文革”期间的混乱和民主制度遭到破坏的时机，大肆地进行权力斗争，人民成为阶级斗争的工具和牺牲品。

    十一届三中全会以后，党确立了以人为本的执政理念。以人为本的内涵是：以人民为本，执政的落脚点和最终目的是为满足人民群众不断增长的物质和文化生活的需要，人民的民主权利得到保障。以人为本标志着党的执政理念的改变。衡量党的执政能力的唯一标准是人民是否满意，人民是否答应，人民是否拥护。执政的目的是为了人民。执政党通过实现经济又好又快发展，通过促进社会公正，通过保障社会稳定有序地运转保障人民权利的实现，保障人民的物质文化需求得到满足。党的执政理念的变化是党不断走向成熟的标志。以人为本的执政理念是党的本质属性的反应，是党的纲领的深刻显现。执政理念的变化带来了党的执政方式和领导方式的根本转变。

    第二，党的执政方式——科学执政、民主执政、依法执政。

    执政党依靠什么执掌政权？是依靠暴力机器等政治资源随心所欲，运用行政命令、长官意志的方式执政，还是依靠法律制度，按照科学规律执掌政权？这是关系到党能否长期执政，能否实现理想目标的重大问题。“文化大革命”期间，党自身运作的制度化程度较低，政治体系中的各权力主体特别是中心主体的政治活动权责不明，权力活动的界限不清，致使权力活动缺乏明确分工。从党内关系上看，集中表现在对党的民主集中制原则的践踏和破坏，从而使党的运作陷入了困境和危机。邓小平在总结“文化大革命”的教训时说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]333从党政关系上看，党凌驾于国家政权之上，形成了以执政党集权为取向的“一元化领导”体制。“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[1]329由此而导致的是党的执政功能被无限放大，国家政权机关的职能被严重削弱。

    改革开放以来，党的执政方式主要体现为科学执政、民主执政、依法执政。科学执政就是要深刻把握共产党执政的规律，科学分析和界定党与国家、政府、市场和社会的关系与界限，科学分析和界定执政党的政治和社会功能，做到有所为、有所不为。民主执政就是党要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家做主，坚持和完善人民民主专政，坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主。依法执政就是党必须在宪法和法律的范围内活动，依照宪法和法律的规定来治理国家和管理社会事务，正确认识和处理党的政策和法律的关系，把共产党执政同依法治国统一起来，把发扬民主、严格依法办事与转变党的执政方式统一起来，不断提高执政水平。首先，制度规范日益健全和完善，确立了党必须在《宪法》和法律范围内活动的原则。1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确规定：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”[7]215中国共产党组织内部的制度化程度也有了一定的提高，初步构建起了一套较为完整的党内民主制度体系，如建立和完善了党的代表大会制度、党委制度、选举制度、监督制度等。党内民主制度的健全和完善为党科学执政提供了制度保障。其次，从现实的层面上，党越来越注重科学决策、民主决策。党的决策公开透明，社会参与度不断提高。

    第三，从主体到客体——执政能力的评价指标。

    如何评价党的执政能力？改革开放以前，评价党的执政能力的主要参照系是执政党自身。执政党往往从是否实现了社会稳定，是否把自己的路线纲领推行下去，是否实现了既定的目标等作为评价执政能力的指标。归根结底，评价的取向和基点是在于执政党自身。同时，也没有客观的和可以量化的指标体系，主观臆断的成分比较大。所以，容易造成对执政能力评价的盲目性和主观性，造成真正的民意无法上达，对工作中出现的偏差无法得到及时的纠正，错误的执政方式无法得到真正的扭转。

    改革开放以来，我们越来越注重从执政主体与执政客体的关系方面来评价和检验一个执政党的执政能力。

    其一，政党所执掌政权的合法性与支持度。合法性主要是指执政党获得认同的程度。认同性和支持度越高，表明其统治的合法性就越高；反之则越低，低到一定程度时，便出现所谓认同危机的政治状况。可以说，合法性是说明执政党执政能力的最为核心的要素。因为合法性不仅仅是一个政党稳定执政的重要基础，同时也是人们对一个政党有效执政的评价。因为执政能力问题，最为关键的是要得到公众的认可，也就是“人民拥护不拥护、支持不支持”的根本问题。对于这样的问题，现代社会科学的研究方法也注重用量化的数据说话，即通过技术的设计和深入的调查研究，对被调查者对于执政主体的执政能力的认同性和支持度进行量化评估[8]2-3。

    其二，能否成功构建社会主义和谐社会成为考量党的执政能力的强弱与执政能力建设效果的重要标准。

    改革开放以来，我国在经济社会快速发展的同时，也产生和积累了不少的矛盾和问题。如果党和政府不能妥善处理和解决经济社会发展中所积累起来的各种矛盾和问题，各种矛盾激发就会引起经济社会发展停滞不前，甚至产生社会动荡和倒退。这些现实情况都对党提出了非常现实和非常迫切的要求。党的执政能力的强弱必然体现在构建和谐社会的过程和效果上。因此，这一标准反映的是我们党妥善处理社会关系、应对和解决社会矛盾的能力。

    其三，能否实现治理社会的高效率与低成本。执政党在治理社会中所体现出来的高效率和低成本直接体现了执政党的执政能力问题。中国是世界上行政成本最高的少数几个国家之一，行政效率则是世界上最低的少数国家之一。在当今中国，党的执政能力以及执政能力建设的效果越来越多地体现在反对、预防和抑制腐败，降低执政成本，提高执政效率，实现廉政高效上。能否通过制度化管理，提高党的治理效率，降低成本，是衡量执政党执政能力的主要指标。

    三

    改革开放以来，党的执政能力的不断提升折射出时代的变迁，是党适应新形势、新挑战而对自身不断调整、不断完善的结果。党的执政能力的提升给我们很多重要启迪。

    第一，法治化是提升党的执政能力的保障。

    法治化的含义首先指法律建设的完备，包括法律组织及其运行机制在内的法的整体。法治化不仅是一个国家正常有序运转的保障，也是政党依法、合法行使领导权力的保障。一方面，可以保障党依法行使治理国家的权力；另一方面，可以规定党行使权力的范围和界限，使党与政府的权力区分开来，也防止出现政党、组织和个人超越法律规定，滥用权力现象的发生。因为，法律明确了党行使领导权力的界限和执政的范围，从而为党更好地行使执政党的权力奠定了法律基础。在现实的层面上，法治化还保障了党按照制度化的规定来进行科学决策和民主决策，从而杜绝人为因素、主观意志和人治现象的发生。法治化可以预防出现党滥用权力的可能性，也赋予了党应有的领导权威。也可以说，没有法治的保障，就不可能真正提高党的执政能力。

    第二，强化制度建设是提升党的执政能力的根本保证。

    人类社会发展的过程就是制度化的过程，就是整个社会生活规范化、有序化的过程。就政党来说，其执政能力的提高，很大程度上决定于制度、体制和机制的科学性。制度对执政党秩序的构建具有全局性、长期性、根本性的规范作用。其一，只有制度建设才能适应党的历史方位的变化，不断改变那些不合时宜的思想观念、体制和制度，使本国的制度和体制符合人类文明发展的要求，提高党的执政能力。其二，只有制度建设才能适应国内改革发展的迫切要求，通过制度和体制创新，从而改善党的领导方式和执政方式，不断提高驾驭市场经济的能力，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。其三，面对改革过程中出现的问题，只有通过制度安排与设计才能维护社会公平和正义，使党赢得人民的拥护。各项体制和机制要相互配合，形成有机整体，从而提高党的执政能力。

    制度建设还需要从注重人的能力向注重体制的能力转变。长期以来，我们基本上强调的是人的能力，特别是强调党的领导人以及领导集体如何应对复杂的情势、如何开创新的局面以实现党的领导的问题。这些要求固然是需要的，也是重要的，但是，要从根本上提升党的执政能力，最根本的是需要实现从对人的能力要求转变为对制度的能力要求。或者说，要通过切实科学有效的执政制度建设，来塑造和提高人的执政能力，最终实现党的执政方式的转变及其执政能力的提高。

    第三，民主公正是提升党的执政能力的价值取向。

    民主既是一种制度，也是一种价值取向，指的是最大限度地保障人民的权利不受侵犯。民主真正诠释了权利的本来意义，揭示了权力的来源。同时，民主还意味着人民对权力的监督。“民主最实质性的意义，就是人民的统治，人民的选择。”[9]5执政是为了实现人民的民主权利，执政能力提升才有可能更好地实现民主的目标，把民主从理想变成一种现实。从这个意义上来讲，执政是指向民主的，同时，追求民主的目标，也应该成为提升党执政能力的动力。可以说，中国共产党发展的历史表明，实现和发展人民民主是中国共产党人始终不渝的奋斗目标。人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度是民主在当代中国的主要实现形式。这些制度的建立与不断完善是党的执政能力不断提高的表现，也赋予了党提升执政能力新的使命与力量源泉。

    公正就是公平和正义。“公平正义自古以来就是人类追求的普遍价值，更是社会主义的核心价值和本质要求。”[10]215一个民主的社会必定是一个公平和充满正义的社会。公平不仅指机会的公平，结果的公平，还包括程序的公平。正义是指通过合理的制度安排保证社会中的全体成员能够比较平等地享受各个方面的权利，克服社会中的歧视、偏见、贫富差距以及人们之间的不平等现象。从这个意义上说，公平正义是衡量社会全面进步的重要尺度。政党既是本阶级的优秀代表，同时也是公共利益的维护者，更是公平正义的守护者。执政党通过执政能力的提高在促进社会经济发展的前提下，促进社会公正目标的实现。从这个意义上讲，追求公正应该成为政党提升执政能力的价值取向。

    总之，党的执政能力的提升反映了党对自身历史方位和历史使命的深刻认识，是党的治国方略、执政理念变化的反映。党的执政能力的不断提高必将有利于党的治国目标的实现，归根结底，必将有利于人民民主目标的实现。

【参考文献】

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    [9]民主是个好东西——俞可平访谈录[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

    [10]俞可平．思想解放与政治进步[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

转自《理论探讨》(哈尔滨)2009年1期第140～144页

责任编辑：刘悦  钟鱼