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王超 唐代中央机构实行三省六部体制，中书主出令，门下掌封驳，尚书主奉行（注：见《困学纪闻》卷一三《三省递重之由》注引王鏊《震泽长语》上。），这是人所熟知的。但是，作为唐代中央最高权力机构的政事堂，却很少为人所知，至今并没有被完全正确地认识。究其根源，早在唐代曾经做过宰相，又是研究唐制的专家杜佑，对于当时国家机构之紊乱，即已感到“繁而难理”（注：《旧唐书·杜佑传》。）了。后世学者，既震于杜氏《通典》之权威，复限于《六典》、《两志》（注：《通典·职官典》、《大唐六典》、《旧唐书·职官志》与《新唐书·百官志》详载唐一代国家机构的组织，唯独于政事堂制度的记载极为简略。）所载政事堂制度之简略，于是延误千载，含糊不确之论，时有所见。一九七九年版新《辞海》“政事堂”条，是这样解释的：“政事堂唐宋时宰相的总办公处。唐初始有此名，设在门下省，后迁到中书省。开元十一年（公元723年）改称中书门下，因宰相名义上即为中书门下省长官之故，下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房。”（注：见新《辞海》缩印本，一九七九年版一四六六页《政事堂》条。）这是把唐代中央最高权力机构政事堂，仅仅看作是“宰相的总办公处”，把国家一项重要的政治制度，看作是宰相开会办公的场所，其谬误亦大矣！《中国史研究》一九八二年第三期，载有《唐朝政事堂制度初探》（以下简称《初探》）一文，是多年来专论政事堂制度所仅见的一篇文字，读后颇有启发。但《初探》一文，对于政事堂制度一些根本问题，如：政事堂创始的时间，政事堂制度的形成，这个制度的基本内容，即政事堂的职权、组织、参加会议的人员及会议主持者、权力凭证，政事堂的性质，政事堂制度产生的政治历史背景，等等，也还没有探索清楚。为此，笔者不揣浅陋，撰文考辨，以就教于方家通人。 一 关于政事堂创始的的时间，历来说法纷纭，莫衷一是。具有代表性的记载有两种：一是唐代人李华写的《中书政事堂记》，认为政事堂始于唐高祖武德年间；二是元代马端临的《文献通考》，含含糊糊地说是“其后又置政事堂”，推其事当在唐太宗贞观年间（注：《文献通考》卷五○《职官考》四《门下省》。）。 笔者于一九八○年曾撰文《三省制度考略》（注：王超《三省制度考略》，载《学术月刊》一九八一年第一期。），那时我对政事堂创始的时间，同意《文献通考》的看法，认为是在贞观年间。根据就是《通考》的一段记载：“其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。”（注：《文献通考》卷五○《职官考》四。）查《贞观政要》和《资治通鉴·唐纪》（注：见《贞观政要》卷一《政体》第二。《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。），这是唐太宗贞观元年的事。近两年来，笔者看法有所改变，认为政事堂创始的时间，应该向前推，至少要推到唐高祖武德年间。理由有以下四点： 第一，李华《中书政事堂记》云：“政事堂者，自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所，谓之政事堂。故长孙无忌起复授司空，房玄龄起复授左仆射，魏征授太子太师，皆知门下省事。”（注：《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第六四册。）这段记述，点明了三个事实：（一）“自武德以来”已有政事堂。“自武德以来”，当然是指“自武德年间”以来，而不能理解为割去“武德年间”的“武德以后”（注：姚澄宇《唐朝政事堂制度初探》，见《中国史研究》一九八二年第三期。），这是显而易见的。（二）自武德以来，宰相已“常于门下省议事”。既是已“常于”，就可以肯定不是什么新制度；既不是新制度，当然就不会是“武德以后”才有政事堂。（三）自北朝以来，门下省地位特重，“诏旨之行，一由门下”（注：《魏书》卷二一上《高阳王雍传》。另见《初学记》卷一二《侍中》第一。）。因有宰相“常于门下省议事”的惯例，“故长孙无忌”，就是说，“所以”长孙无忌、房玄龄、魏征三大臣“皆知门下省事”。这里是无论如何得不出因为三大臣“皆知门下省事”，才有政事堂的结论来的（注：姚澄宇《唐朝政事堂制度初探》，见《中国史研究》一九八二年第三期。）。 其次，《资治通鉴》云：“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。”（注：《资治通鉴》卷二○三《唐纪》一九高宗弘道元年十二月。）既成“故事”，表明这种做法已经成为国务活动中的一种习惯法。所以，在中国政治制度史上，“故事”与“制度”往往是同义语。因为有此约定俗成的习惯法，故长孙无忌等三大臣才“皆知门下省事”。因此，无论从国务活动的常规制度看，还是纯从语法结构去分析，都说明政事堂之设立早在贞观之前，而不可能是在长孙无忌等三大臣“皆知门下省事”的同时（注：《唐会要》卷五一《中书令》条，即把长孙无忌等三大臣“皆知门下省事”作为小注附在“谓之政事堂”之后。）。 再次，从隋唐制度渊源于北朝考之。著名史学家陈寅恪先生在论述隋唐制度渊源时指出：“若能注意‘高齐创业，亦遵后魏’（注：《隋书·百官志·序略》。），‘（隋）高祖践极，复废周官，还依汉魏’（注：《隋书·百官志·序略》。），及‘唐之官制大体皆沿隋故’（注：《新唐书·百官志序》。《旧唐书·职官志序》略同。）数语，则隋唐官制之系统渊源已得其要领。”（注：陈寅恪《隋唐制度渊源略论稿》，中华书局一九六三年新一版第八四页。）唐初多沿隋制。实行宰相集体议事制度，三省长官共议国政（注：《新唐书·百官志》云：“初，唐因隋制，以三省长官中书令、侍中、尚书令共议国政，此宰相职也。”），不能没有议政场所，所以，“自武德以来，常于门下省议事”，并且即以议事之所，“谓之政事堂”（注：《全唐文》卷三一六李华《中书政事堂记》。）。这时政事堂，所以设在门下省，是因为自北朝以来，“诏旨之行，一由门下”，“军国大政，万机之事，无不预焉”（注：《魏书》卷二一《高阳王雍传》、《彭城王勰传》。）。可见，在北朝时门下省权尊势隆，在国务活动中自然成为军国大政决策之所。因此，政事堂议政起始的时间，只能往贞观、武德以前推，很可能在北朝、隋代即有此制，而不可能是在武德以后的贞观年间。《通典》与《旧唐书》均载：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之‘政事堂’。”（注：《通典》卷二一《职官·宰相》；《旧唐书·职官志》二《侍中》条注。《唐会要》卷五一《中书令》条同。）“旧制”，即已表明不是新制，而是过去很可能是北朝或隋以来已有的制度。《旧唐书》多以国史实录编写成书，“旧制”是唐初人对北朝以来旧制的习惯用语。 最后，从唐代宰相制度的演变考之。唐初制度，以三省长官中书令、侍中、尚书令共议国政，议政场所即为门下省的政事堂。故时人一般皆以三省长官为真宰相，而真宰相参加政事堂商讨军国大政，乃有当然资格（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。）。但唐代宰相，一如隋代，自始就不限于三省长官。隋代柳述以兵部尚书参掌机事，裴矩、裴蕴以黄门侍郎知政事，已开他官兼任宰相之风（注：《册府元龟》卷三○八《宰辅总序》云，“（隋）或以他官参掌机事，及专掌朝政者，并为辅弼。”另参见《通典》卷二一《职官典》三，《历代职官表》卷三。）。到了唐代，此风更盛，《新唐书·百官志》云：“故常以他官居宰相职，而假以他名。自太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参预朝政，其后或曰‘参议得失’，‘参知政事’之类，其名非一，皆宰相职也。”（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。）《新唐书·宰相表上》序亦云：“唐因隋旧，以三省长官为宰相，已而又以他官参议，而称号不一，出于临时，最后乃有‘同品’、‘平章’之名，然其为职业则一也。”（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。）又，叶梦得《石林燕语》云：“唐初宰相，未有定名，因人而命，皆出于临时。其后高宗欲用郭待举为参知政事，以其资浅，故命于中书门下同受进止平章事。”（注：《石林燕语》卷三。）可见在唐代，凡曾加有以下职衔者，均为宰相，即“参知政事”、“参预朝政”、“参议得失”、“参议朝政”、“参预机密”、“参知机务”、“知政事”、“知门下省事”、“平章政事”、“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”，等等。所谓“同中书门下三品”，本来因为中书令、侍中都是三品官，现在欲使秩卑的人参知政事，故立此号，令与中书令、侍中地位相等，沿用既久，因而失去本来意义，纵是二品以上的官，也必须加“同三品”之号，方为宰相，方可入政事堂议政（注：《新唐书·百官志》云：“自高宗以后，为宰相者，必加‘同中书门下三品’，虽品高者亦然。”另参见《唐会要》卷五七《左右仆射》条、《文献通考》卷四九、《历代职官表》卷三。）。所以，即令长孙无忌、房玄龄、魏征这样有权位的大臣，也必须加上“知门下省事”的职衔，才在制度上取得参加政事堂议政的资格。以上我们追述唐代前期宰相制度之演变，其目的在于说明：门下省政事堂议政制度在前，而“知门下省事”之类的名号演变在后，是确定无疑的。 综合上述四个方面的考察，我们可以确定：唐代政事堂议政制度，至迟始于唐高祖武德年间，很可能在北朝、隋代即有此制，而不可能是创始于唐太宗贞观年间。 二 尽管宰相于门下省政事堂议政，在唐高祖武德年间已成为制度，但由政事堂议政发展为唐代中央最高权力机构，成为一项重要的政治制度，却经过了一百年左右的漫长岁月。《旧唐书·职官志》载：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。（高宗）永淳二年（公元683年）七月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。（玄宗）开元十一年（公元723年），中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印改为‘中书门下之印’也。”（注：《旧唐书·职官二》注。）这就非常清楚地点明了政事堂制度形成的三个发展阶段，兹分别考察辨证如下。 第一阶段：自唐高祖武德年间到唐高宗末年（约公元618-683年），为门下省政事堂议政时期。在这个发展阶段中，虽然政事堂始终设在门下省，但作为一项制度，也是在不断变化着的。武德年间，可以说政事堂纯为宰相议政场所，如同现代的“会议厅”一样，并非理政办公之地。这个时期的政事堂，所以一直设在门下省，主要是因为自北朝以来，门下省权重势隆之故。 贞观年间，由于中书出令与门下封驳之间发生流弊，不是知非不纠，就是互相责难，影响了政府效能。唐太宗看到了这种情况，曾对黄门侍郎王珪说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”（注：见《贞观政要》卷一《政体》第二。《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。）鉴于隋亡的教训，唐太宗整顿了中央政府的组织机构，凡“留文武总六百四十三员”（注：见《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。）。为了防止政府机构随意扩大和官员冗滥，唐太宗还用法律制度加以保证。同时，他又提高政事堂地位，改变国家总枢机构中政务活动的某些程序。贞观以前，诏敕虽多由中书出令，但承受者多，拟进者少，故宰相议政，多不在诏旨拟定以前，而是在诏旨拟定之后。诏敕之下，事先议论少，事后检查多，所以政事堂之初设于门下，其原因之一也在于此。 贞观以后，中书舍人“五花判事”，中书省权职渐重，中书令于定敕之前，多提前于政事堂讨论（注：参见《资治通鉴》卷一九三《唐纪·贞观三年》。）。于是政事堂地位日渐提高，遂成为宰相议决政务的最高会议。前引《通考》所载：“其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。”（注：《文献通考》卷五○《职官考》四。）其基本点，是把贞观年间“先于政事堂议定”，即议决朝政，同武德年间“常于门下省议事”相区别。由一般“议事”到“议定”朝政，这无疑是政事堂地位的明显提高。而不可以把“其后又置政事堂”一句断章割裂，来说明在贞观年间刚刚创立政事堂，这是不妥的。 关于中书舍人“五花判事”，王夫之认为这是“会议之始”。他在《读通鉴论》中说：“唐制：军国大事，中书舍人各陈所见，谓之‘五花判事’，而宰相审之，此会议之始也。”（注：《读通鉴论》卷二○《唐太宗》五。）什么“会议之始”呢？《资治通鉴》说得明白：“故事：凡军国大事，则中书舍人各执所见，杂署其名，谓之‘五花判事’。中书侍郎、中书令省审之，给事中、黄门侍郎驳正之。上（太宗）始申明旧制，由是鲜有败事。”（注：参见《资治通鉴》卷一九三《唐纪·贞观三年》。）王夫之没有注意“上始申明旧制”一句，既是“旧制”，就不会是“会议之始”。“上始申明旧制”，足以说明贞观年间宰相议政，仍在门下省政事堂，而且，虽然中书渐重，但中书出令，门下封驳的“旧制”并未改变。 第二阶段：自武后光宅元年至玄宗开元十一年（公元684-723年），为中书省政事堂时期。这个时期，政事堂始正式成为宰相议决军国大政的最高国务会议。武后光宅元年（公元684年），裴炎执政事笔，迁政事堂于中书省。李华《中书政事堂记》云：“光宅元年，裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省。”（注：《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第六四册。）《唐会要》卷五一《中书令》条亦云；“永淳三年（即光宅元年）七月，中书令裴炎，以中书执政事笔，其政事堂合在中书，遂移在中书省。”（注：《资治通鉴》卷二○六《唐纪·高宗弘道元年（公元683年）》载：十二月，丁巳，高宗崩。甲子，中宗即位。甲戌，以裴炎为中书令。“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。”《旧唐书》卷六《武后纪》云：中宗嗣圣元年（684年）一月，废中宗。二月睿宗立，改元“文明”。九月改元“光宅”，十月丙申杀裴炎。据上可知，裴炎迁政事堂于中书省，既不是高宗永淳二年七月（旧唐书），或永淳三年七月（唐会要），也不是武后光宅元年（李华《中书政事堂记》），而是在高宗弘道元年（公元683年）十 政事堂迁至中书省后，在制度上明显的变化，是宰相于政事堂议决政务时，有轮流“秉笔”或“执笔”之制。《新唐书》卷一一七《裴炎传》云：“旧，宰相议事门下省，号政事堂，长孙无忌以司空，房玄龄以仆射，魏征以太子太师皆知门下省事，至炎，以中书令执政事笔，故徙政事堂于中书省。”同书卷一二三《韦巨源传》亦云：“神龙初，（巨源）以吏部尚书同中书门下三品。时要官缺，执政以次用其亲，巨源秉笔，当除十人，杨再思得其一，试问余授，皆诸宰相近属。”可见这个时期秉笔宰相之常务，乃有三项：（一）诸宰相议政时，主持会议；（二）会议之后，总其纪录；（三）秉笔之日，坐政事堂办公。 其次，武则天时改中书省为凤阁，门下省为鸾台。凤阁鸾台即中书门下，合政事堂实际已成为一体，成为权力很大的相府了。“垂拱三年（公元687年），或诬告（刘）祎之受归诚州都督孙万荣金，兼与许敬宗妾有私，则天特令肃州刺史王本立推鞫其事。本立宣敕示祎之，祎之曰：‘不经凤阁鸾台，何名为敕？’则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家，时年五十七。”（注：《旧唐书·刘祎之传》。另见《资治通鉴》卷二○四《唐纪·则天后垂拱三年》。）以武则天那样的专横残暴，欲以莫须有罪名惩处刘祎之，而诏敕未经凤阁鸾台政事堂讨论议决，致引起刘祎之的强烈抗议，可见政事堂的权力已经很大，地位已有显著提高。 第三阶段：玄宗开元十一年以后，政事堂成为中央最高权力机构。（《旧唐书·职官志》云：“开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印，改为‘中书门下之印’也。”（注：《旧唐书·职官志二》门下省注。）《册府元龟·宰辅部》亦云：“开元中，张说奏改政事堂为中书门下，政事印为‘中书门下之印。’”（注：《册府元龟》卷三○八《宰辅部》总序注。）《旧唐书》“政事印”下多一“改”字，说明政事堂原来以议政为主，还未完全成为权力机构，故无专印。开元中“改”为中书门下政事堂，始成为中央最高权力机构，乃置专印。又，《新唐书·百官志》载：“开元中，张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”（注：《新唐书·百官志》，《唐会要》卷五一《中书令》条略同。）至此，政事堂制度始备。在开元以前，政事堂内部无任何分司之组织，其地位虽日益重要，井渐由会议厅转变为宰相最高囚务会议，然尚难确定为国家最高权力机关。直到开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下政事堂，列五房以主政务，于是遂有其所辖部门与属官，“中书门下政事堂”作为一项重要的政治制度，至此乃备矣；作为唐代中央最高权力机构的地位，乃完全确立。 三 历史表明，政事堂作为唐代一项带有根本性质的政治制度，至少包括以下几项内容： （一）政事堂的职权。毫无疑问，开元以后，政事堂已经合中书门下两省而为一个权力机构，它的职权无疑拥有中书门下两省之职权。《唐六典·中书省》云：“中书令之职：掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人，入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖以佐天子而执大政者也。”（注：《唐六典》卷九《中书省》，《旧唐书·职官志》同。）《唐六典·门下省》又云：“侍中之职：掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所谓佐天子而统大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之，此其大较也。”（注：《唐六典》卷八《门下省》。《太平御览》引《唐六典》“门下省”条“所谓”作“盖以”。）可见中书门下职掌乃是“佐天子而统大政”，是“统和天人，以和万邦”。这实际上是宰相之职。如今政事堂“参而总焉，坐而论之，举而行之”，职权之重，权势之隆，可以想见。诚如李华《中书政事堂记》所述： 政事堂者，君不可以枉道于天，反道于地，复道于社稷，无道于黎元，此堂得以议之。臣不可悖道于君，逆道于仁，黩道于货，乱道于刑，克一方之命，变王者之制，此堂得以易之。兵不可以擅兴，权不可以擅与，货不可以擅蓄，王泽不可以擅夺，君恩不可以擅间，私仇不可以擅报，公爵不可以擅私，此堂得以诛之。事不可以轻入重，罪不可以生入死，法不可以剥害于人，财不可以擅加于赋，情不可以委之于倖，乱不可以启之于萌。法紊不赏，爵紊不封，闻荒不救，见馑不矜，逆谏自贤，违道变古，此堂得以杀之。故曰：庙堂之上，樽俎之前，有兵，有刑，有梃，有刃，有斧钺，有鸩毒，有夷族，有破家，登此堂者，得以行之。（注：见《全唐文》卷三一六李华《中书政事堂记》，广雅书局刊本第二○○册。《玉海》卷一六一《唐政事堂》引李华《中书政事堂记》：“逆道于仁”作“人”；“兵不可擅兴”作“擅诛”；“权不可擅与”作“擅施”；“法紊不赏，爵紊不封”作“代紊不赏，削紊不封”；等等，错漏几不可读。见清嘉庆年间刊本。） 观此可知，开元以后之政事堂，赋政四海，允厘六职，统和天人，总齐机衡，已为朝政之本。 （二）政事堂的组织。政事堂分正堂与后院两部分：正堂为宰相办公室和会议厅；后院为政事堂秘书处，分设五房办公，即吏房、枢机房、兵房、户房和刑礼房。《古今图书集成·官常典》载：“唐之政令，虽出于中书门下，然宰相治事之地，别号曰‘政事堂’，犹今都堂也。”（注：参见《古今图书集成·官常典》卷二五七《公辅部》杂录二引《却扫编》。）《新唐书·崔元综传》云：“元综，天绶初以鸾台侍郎、同凤阁鸾台平章事。性恪慎，坐政事堂，束带，终日不休偃。”（注：《新唐书·崔元综传》。《玉海》卷一六一《唐政事堂》亦作“天授初”。）正堂之后，列有五房秘书处。《新唐书·百官志》云：“开元中，张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”（注：《玉海》卷一六一同。）又，《玉海》“宋朝枢密院”条云：“开元中，设堂后五房，而机密自为一司，其职秘独宰相得知。”（注：见《玉海》卷一六七《宋朝枢密院》条。）由此可证政事堂秘书处五房官属，是设在中书门下正堂之后，为诸吏史治事办公之地，入品者可为五房之长（注：参见金毓黻《后堂官考》，载《文史杂志》第五卷第七、八期合刊。）。五房僚佐所掌虽属秘书工作，但因其多为国家机密大事，权位很重。《资治通鉴》卷二三七“唐纪·宪宗元和元年”载：“堂后主书滑涣久在中书（胡注云：堂后主书，即今之堂后官也），与知枢密刘光琦相结，宰相议事有与光琦异者，令涣达意，常得所欲，杜佑、郑絪等皆低意善视之。”像滑涣这样作势弄杖者，固属不多，但也说明五房僚佐地居权要，宰相亦未可小视。 政事堂在唐代中央机构中的地位，可用示意图表示如下： {K （三）参加政事堂会议人员。参加政事堂会议者，唐初为三省长官；高宗以后，为中书门下长官，或带“同三品”、“平章事”、“参知政事”等衔官员。中书舍人和堂后五房长官因工作关系，经执笔宰相同意，亦可参加会议。 政事堂会议与朝议不同。政事堂是宰相议决军国大政的权力机关，必须宰相才能参加。朝议为皇帝临朝时与诸大臣之议论，因此，文武百官品高品低者皆可与议。朝议所议之事，据记载多为军务大事，盖以军务关系国家至大，必须皇帝临朝议决。《旧唐书·严绶传》云：“（元和）九年，吴元济叛，朝议加兵，以绶有弘恕之称，可委以戎柄，乃授山南东道节度使，寻加淮西招抚使。”（注：见《旧唐书·严绶传》。）是朝议军务之一例。 政事堂会议与廷议亦不相同。朝议由天子临朝议决，廷议由宰相主持，上自文武大臣、六部尚书、九卿诸监，下至侍郎、御史等皆可参加廷议。《旧唐书·刘文静传》云：“文静自以才能干用在裴寂之右，又屡有军功，而位居其下，意甚不平。每廷议多相违戾，寂有所是，文静必非之，由是与寂有隙。”（注：《旧唐书·刘文静传》。）又据《新唐书·姜晦传》云：“（晦）为吏部侍郎，主选。……处事精明，私相属诿，罪辄得，皆以为神。始，晦革旧示简，廷议恐必败，既而赃赇路塞，而流品有叙，众乃伏。”（注：见《新唐书·姜晦传》。）《旧唐书·王唆传》载：“时朔方军元帅魏元忠讨贼失利，归罪于副将韩思忠，奏请诛之。晙以思忠既是偏裨，制不由己，又有勇智可惜，不可独杀非辜，乃廷议争之。”王晙当时为殿中侍御史。《旧唐书·杜佑传》亦载有“公卿廷议”之事。可见参加廷议者，不仅宰相，宰相以外的官员亦可参加，这和参加政事堂会议只限于宰相者，全然不同也。 （四）政事堂会议执行主席。通常是中书令取旨后，于政事堂召开宰相联席会议，开会时有一执行主席，称“执笔”、“执政事笔”。讨论结束，秘书处协助“执笔”综合整理成诏敕文书，然后奏闻画敕。执行主席轮流担任，有时一人一天，有时一人十天。《唐会要》云：“至德二载三月，宰相分直主政事，执笔，每一人知十日，至贞元十年五月八日，又分每日一人执笔。”（注：《唐会要》卷五一《中书令》条。）《新唐书·崔佑甫传》云：“始肃宗时，天下务剧，宰相更直掌事，若休沐还第，非大诏命，不待遍晓，则听直者代署以闻。”《资治通鉴》卷二一九云：“又令宰相分直政事笔、承旨，旬日而更（胡三省注：令宰相在政事堂，分日当笔及承上旨），惩林甫及杨国忠之专权故也。”（注：《资治通鉴》卷二一九《唐纪》三五《肃宗至德元载》。）上引“分直”、“更直”、“听直”之“直”，即轮流值班，意思是说宰相在政事堂要轮流值班。而“秉笔”、“执笔”、“执政事笔”者，是指有会则为会议执行主席，无会则为值班宰相，负责处理日常公务或“承上旨”。由上可见，在肃宗以后，宰相执政事笔者，或旬日一更，或一日一更。由宰相执政事笔“承旨”之制还可知，在唐朝中央最高权力机构中，由中书令取旨的传统做法已经有了改变。 值得注意者，旬日一秉笔或一日一秉笔，与“三两日一至中书门下平章政事”，殊有不同。前者为值班宰相，后者如司马光所说：“至于数旦一至政事堂，乃唐世以来宿德元老、年高有疾，朝廷尊礼，特降此命。”（注：司马光《辞三日一至都堂札子》，元祐元年，载《司马文正公集》卷三八。）乃是对年高望重的大臣如李靖、杜佑（注：各见新、旧《唐书》本传。）等的一种尊礼。 （五）中书门下之印。印是权力的凭证，“印者，信也”（注：《百川学海》，蔡邕《独断》卷上。）。自开元十一年，中书令张说改政事堂为“中书门下”，于是政事堂印亦改为“中书门下之印”（注：《旧唐书·职官志·门下省》。另见《册府元龟》卷三○八《宰辅总序》。）。“中书门下之印”即成为唐代中央最高权力机构中书门下政事堂的权力凭证。 唐制，凡属皇帝命令，必须政事堂会议正式议决通过，并加盖“中书门下之印”，而后方可颁行生效。这就是说，凡未经政事堂议决副署，加差“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令，在当时被认为是违制的，不能为国家各级机关所承认。“不经凤阁鸾台，何名为敕？”就是宰相刘祎之对武则天的批评。后来唐朝有的皇帝违反这一制度时，只得将其发诏敕的封袋改为斜封，所书“敕”字，不敢用朱笔，而改用墨笔，当时称为“斜封墨敕”，即表示此项命令未经政事堂研究，虽没有“中书门下之印”，亦请下面马虎承认之。这在当时，已被认为是了不得的事了。以至皇帝私下所封的官，因其来经正式敕封手续，亦为时人所看不起。如《旧唐书·元稹传》云：“长庆初，谭峻归朝，出稹《连昌宫辞》等百余篇奏御，穆宗大悦，问稹安在？对曰：‘今为南宫散郎。’即日，转祠部郎中、知制诰。朝廷以书命不由相府，甚鄙之。”（注：《旧唐书·元稹传》，此时“相府”即中书门下政事堂也。《新唐书·元稹传》云：“然其进非公议，为士类訾薄”。）穆宗以一时之宠信，未经政事堂议决，即迳自任命元稹为祠部郎中、知制诰，致遭朝廷非议。关于唐朝宰相署敕事，《大藏经》二一二○《代宗朝赠司空大辨正广智三藏和上表制集》中，足资查证的史料甚多。《表制集》卷一载（注：《大藏经》二一二○《表制集》卷三亦载“大历八年正月八日牒”等史料仍很多，兹不复赘。）：中书门下牒奉敕宜依牒至准敕故牒。 永泰元年六月十八日牒。 中书侍郎平章事杜鸿渐 中书侍郎平章事元载 黄门侍郎平章事王 检校侍中李 又，《金石萃编》亦载（注：见《金石萃编》卷九五《唐》五五《会善寺戒坛碑》；又见《金石萃编》卷九四《唐》五四所载河南嵩岳《会善寺戒坛牒》。）： 中书门下牒牒奉敕宜依牒至准敕故牒 大历二年十月十三日牒 中书侍郎平章事元载 黄门侍郎平章事杜鸿渐 黄门侍郎平章事王缙 兵部尚书平章事李 检校侍中李 中书令
石刻中这方面的例证很多，恕不一一列举。 四 这就发生了一个问题：皇帝个人专制和宰相集体议决的矛盾问题。在封建专制时代，皇帝实行专制独裁，“天下事无大小皆决于上”（注：见《史记》卷六《秦始皇本纪》。），乃是天经地义。但从秦汉以来，就有“廷议”制度，至唐代，又建立起政事堂宰相集体议决的中央最高权力机构。君主专制独裁与宰相集体议决，看上去是两个相对立的制度，竟能统一于一个封建的中央政权之中，这似乎不可理解。 但是，历史上一切制度，都不会凭空地产生，制度的背后，都有深刻的政治、经济和历史的背景和根源。政事堂制度既然是封建国家发展到繁荣鼎盛时期所形成的国家最高权力机构，那么，要解释它的产生与发展，自然不能离开马克思主义的国家学说，舍此而求诸于唐太宗个人的政治作风，乃是舍本求末之法，不可能得出正确的回答，也不可能完全正确地认识政事堂制度。恩格斯指出： 国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不象黑格尔所断言的是“伦理观念的现实”，“理性的形象和现实”。勿宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一个表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家（注：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社一九七二年版第一六七——一六八页；第一六七——一六九页。）。 根据恩格斯的科学论断，剖析政事堂制度的产生与形成的历史过程，我们看到，皇权与相权的矛盾，始终是封建专制主义政体中牵动全局的核心问题（注：王超《三省制度考略》，载《学术月刊》一九八一年第一期。）。毫无疑问，皇权与相权的矛盾与斗争，也是整个封建社会阶级斗争的一个方面。 历史表明，唐初三省分权，使相职一分为三，互相牵制，目的是为了便于皇帝控制。不久，中书出令，门下封驳，“日有争论，纷纭不决”（注：《文献通考》卷五○《职官考》四。），直接影响到皇帝诏令的贯彻，于是唐太宗提高了政事堂的地位，使三省配合更加密切，连为一体，进一步加强了皇权。高宗以后，律以“平章事”、“同三品”等衔行宰相事，参加政事堂议决军国大政，品位不高，易于控制。至于从门下省迁政事堂到中书省，抑门下之势，张中书之权，其用意在加强皇权尤为明显。开元中，合中书门下为一体，另设五房办事，高高凌驾于相府之上，而原来的中书门下省机构名称虽存，殆成闲所矣！从政事堂制度形成过程中所暴露出来的皇权与相权的矛盾及其分合应变的斗争现实，可知封建统治者利用政事堂这个权力舞台，其目的是要在更大范围内，更有效地集中统治阶级的意志，把君主个人专制与宰相集体议决这种对立面的冲突，“保持在‘秩序’的范围以内”，从而更加强化君主专制和中央集权。从政事堂制度形成过程中，我们还可以看出，封建统治者正是为了使他们“不致在无谓的斗争中”把自己消灭，“就需要有一个表面上驾于社会之上的力量”，于是，作为国家最高权力机构的政事堂，便从控制矛盾与冲突的“需要中产生”（注：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社一九七二年版第一六七——一六八页；第一六七——一六九页。）。 再从皇权专制制度本身来分析。皇位继承制度是专制独裁的皇统得以延续二千余年的命根子。“太子，天下本，本一摇，天下振动。”（注：见《汉书·叔孙通传》。）预立太子的皇位继承制度，其本身就必然带来一个无法克服的弊病，就是皇帝英明决断雄才大略者极少，多数是中主以下，及至幼主孱君。历史的经验表明，在我国封建社会，每遇幼主孱君、昏君在位时，母后擅权，外戚横行，宦官祸乱，便成为皇帝专制制度的副产品。当此之时，政局动荡，篡夺祸乱必然接踵而来。如何缓和这种矛盾与冲突呢？历代封建皇朝在其统治的过程中，逐步认识到，建立起强有力的中央政府，特别是建立强有力的最高决策机构，作为皇帝专制统治的权力辅弼，是缓和政局动荡，防止篡夺祸乱的一项根本国策。唐代近二九○年的政治史，充分表明了这一点。即以唐初两次权力危机来看： 第一次是“玄武门之变”。李世民杀太子建成及其弟元吉，逼其父高祖李渊下台，登基即位，这就是历史上著名的唐太宗。他之所以著名，是因为他的上台，改变了武德年间纲纪紊乱的局面，出现了封建社会少有的“贞观之治”。“贞观之治”之所以出现，极其重要的一条原因，是唐太宗整顿了国家机构，改革了各项政治制度，建立起“皇权专制——三省分权——政事堂集议”三者结合的中央集权新体制，极大地加强了封建专制主义中央集权。《贞观政要》卷一《政体》篇，记载唐太宗和大臣们通过总结历史经验，讨论政体在治国理政中的作用，对于我们认识在君主专制下，何以会出现政事堂制度，是颇有帮助的，兹摘录于下： 贞观三年，太宗谓侍臣曰：“中书、门下，机要之司。擢才而居，委任实重。诏敕如有不稳便，皆须执论。比来惟觉阿旨顺情，唯唯苟过，遂无一言谏诤者，岂是道理？若惟署诏敕，行文书而已，人谁不堪？” 贞观四年，太宗问肖瑀曰：“隋文帝何如主也？”对曰：“克己复礼，勤劳思政，每一坐朝，或至日昃，五品以上，引坐论事，宿卫之士，传飧而食，虽性非仁明，亦是励精之主。”太宗曰：‘“公知其一，未知其二。此人性至察而心不明。夫心暗则照有不通，至察则多疑于物。又欺孤儿寡妇以得天下，恒恐群臣内怀不服，不肯信任百司，每事皆自决断，虽则劳神苦形，未能尽合于理。朝臣既知其意，亦不敢直言。宰相以下，惟即承顺而已。朕意则不然，以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹画，于是稳便，方可奏行。岂得以一日万机，独断一人之虑也。且日断十事，五条不中，中者信善，其如不中者何？以日继月，乃至累年，乖谬既多，不亡何待？岂如广任贤良，高居深视，法令严肃，谁敢为非？”因令诸司，若诏敕颁下有未稳便者，必须执奏，不得顺旨便即施行，务尽臣下之意（注：《贞观政要》卷一《政体》第二。）。 上引唐太宗的两段议论，关于皇帝个人与中书门下、政府百司之间的关系，论述得何其精采，又何等深刻！他把君主个人专制和宰相集体论执的“须合变通”，对立统一的必要，说得清清楚楚。历来人们引用这两段文字的很多，但很少有人把这些议论提高到国家政体上去认识的。《贞观政要》的编者吴兢确有卓识，他是把这些对话放在《政体》中加以考察的。多年来，我们的历史研究有一个很大的偏向，就是偏重于人事，而忽视制度。近年来，写唐太宗个人政治作风的文章很多，也都不免于这个偏向。 其实，唐太宗很看重制度。他认识到相权对君权的制约及其作用，因而能以政事堂为舞台，导演出有声有色的“贞观之治”。秦始皇和隋文帝都是开国之君，都曾建立起适应历史发展的一套制度，但在治理国家过程中，一个搞极权专制，一个搞察察为政，把好的制度放在一边，结果是一样：都是“二世而亡”！ 第二次是武则天篡权。武则天从高宗永徽五年（公元654年）入宫，到载初元年（公元690年） 总之，有唐一代二八九年，连武则天在内，凡二十一君。在这二十一个皇帝中，中宗、睿宗、顺宗、穆宗、敬宗、哀帝。在位不过五年。高祖虽是创业开国君主，才德不过中主。而高宗、肃宗、代宗、懿宗、僖宗、德宗均为平庸之主。文、武、宣、昭诸帝可算中主偏上。称得上“明君圣主”者，唯太宗一人；玄宗、宪宗次之，已是半明半昏之主矣！二十一君状况如此，而唐代近三百年历史，社会经济竟有巨大发展，创造了光辉灿烂的科学文化，成为中国封建社会的繁荣鼎盛时期，岂徒偶然哉！ 事物运动的客观规律指明：“在观察运动着的物质时，第一个遇到的就是各个物体的个别运动的相互间的联系，它们相互间的制约。”（注：见恩格斯《自然辩证法》，人民出版社一九六○年版第一九一页，原文“制约”二字下有着重号。）综观政事堂制度从产生到发展的全过程，作为唐代中央最高权力机构，它的每一个变化，都牵动着整个中央政权的运转，关系到统治阶级的根本利害，影响着唐朝一代国家的治乱兴亡，这就是我们必须考察清楚政事堂制度的原因所在。
转自《中国史研究》1983年04期第107-118页 责任编辑：刘悦 (责任编辑：admin) |