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唐代进入我国封建社会的鼎盛时期，官吏的政绩考核制度日臻完备。官员的政绩考核经两晋南北朝的试行，全面考核官员政绩的导向更为明确。一是负责官员政绩考核的机构设置和考核方式趋于完善；二是政绩考核更加注重共同标准与侧重标准相统一；三是把政绩考核的结果公示，并与官员的定级、晋升和奖罚相结合。 考课机构的完善体现了国家对官员政绩考核的高度重视 唐朝主管官吏考课的机构为吏部考功司。《唐六典》规定：“考功郎中之职，掌内外文武官吏之考课。”唐代的考课，即为官员任期内每年度与四年一次的政绩考核。早在唐初武德（618—626年）年间，唐朝政府即着手制定考课法。贞观年间，考课法作为《唐令》的第一篇法规颁布实施。其中，明确规定了考核官吏的机构、权属与方式。考核机构由吏部主管，并由吏部选定“考功郎中、员外郎各一人，掌管文武百官功过善恶的考核方式及其行状。吏部的考功郎中与考功员外郎专管官员的政绩考核事务，后来改为由给事中、中书舍各一人为监考使，以考功郎中负责京官的政绩考核，以员外郎负责外派官员的考核。德宗贞元（785—805年）以后，考功郎中、考功员外郎仍负原有考评职责，由给事中审校京官的考核，中书舍人审校外派官员的考核。按照唐制，吏部考核对象只限四品以下的官员，虽然吏部考功郎中、员外郎掌管文武百官功过善恶之考核，并非指朝中所有官吏的考核，主要是四品以下官吏的考核。三品以上官员则“进名所内考，非有司所得专”，即三品以上的高级官吏，不由他们考核，而由皇帝亲自考核。 唐朝的官员政绩考核之权归中央掌握，具体事宜由吏部负责，有时由皇帝直接委派朝廷大员主持。为了防止主持考课官员和被考核官吏舞弊，皇帝一方面派大员到各地巡察考核官员的工作，另一方面还制定了官员课考的辅助性法令，明确规定，如果对官吏的考课不实，所奖赏、升迁的官员同其政绩相违背，或不称职，则对负责考课的官员以“贡举非其人”的条令，减一等定罪。这也是唐朝政绩考核制度趋于完善的一个标志。唐代的课考之日，极其隆重。皇帝为最高主考官，特派德高望重的宰相二人充任内外官考使，御史大夫或其他高级官员为监考使。但是，各级官员政绩考核的具体工作还是由吏部的官员负责运作。唐代考课，前期过严；安史之乱后，则失之过宽。如何使官员的政绩考核做到科学规范、宽严适度，唐朝以降，各朝均在探索。但上述课考机构的设置和主管课考官员拥有权力，引起各级官员的高度重视，对于各级官员必须接受考核具有导向作用。 共同标准与侧重标准相结合体现出全面考核政绩的要求 唐代的政绩考核制度规定，每年一小考，四年一大考。考核的方法是：各有关部门主管长官根据国家规定的“四善”“二十七最”的政绩考核标准，对所属官员进行年终一次的小考核及四年一次的大考核，并把对官员考核的普遍性标准与特殊性标准相结合，这就增强了政绩考核的全面性、专业性和导向性。 “四善”是国家对各级官吏考核的共同标准，强调了为官掌权的共同标准和共同要求，是考核各级官员政绩的统一标准。“二十七最”则是考核各级官员对自己所负责的工作是否履职尽责，是侧重于官员的职责岗位和不同业务的考核标准，突出了对各级专门机构官员的考核要求，主要考核其在单位时间内（一年或四年），所属部门和地区户口增减、农桑垦植、漕运水利、钱谷运输、仓储周转、盗贼讼狱、灾情处置、教育选举、治安状况等关系国家各方面工作的完成情况。唐代官吏政绩考核的标准不是一成不变的，一些皇帝还时常根据当时的需要，对官员的考绩临时下诏，附加特殊标准和要求。如唐太宗时曾把增加人口、开垦荒地的多少作为政绩考核的标准，这虽然能应一时之急，但缺乏政绩考核的稳定性。 把政绩考核结果与官员定级、奖惩、任职和晋升相结合 唐代的政绩考核制度趋于完善的重要标志之一，就是根据对官员的考核结果确定等级，并把官员考评的等级与奖惩、任职和晋升挂钩。由此，不仅明确了官员考核的共同标准，而且制定了各有区别、各有侧重的具体考核标准，并根据政绩考核的结果，确定官员的等级，通过考核与评级制度，使官员的政绩考核与任职、晋升等紧密结合起来，进而引导、激励、约束各级官吏忠于皇权、履职尽责，坚持操守，对于防止渎职、疏于职守、贪赃枉法，具有重要的导向和规范作用。 对于朝内各级官吏，经过考核后，定出上、中、下三等九级。一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下；无最而有二善为中上，无最而有一善为中中，职事粗理，善最不闻者为中下；爱憎任情、处断乖理者为下上，背公向私，职务废缺者为下中，居官饰诈，贪浊有状者为下下。若于善最之外，别可嘉尚；及罪虽成殿，而情状可矜；虽不成殿，而情状可责者，省校之日，皆听考官临时量定。这对于各级官吏而言，能够进入哪个等级，直接关系到任职或升迁。 对于外派的官员，不分职别，实行统一的四项考核标准。并根据官员政绩考核的结果，一般定为四个等级，即“清谨助公为上，执事无私为中，不勤其职为下，贪浊有状为下下”。相对于朝内的各级官吏而言，这四项标准不仅过于笼统，而且根据这些考核标准，确定官员的考核等级，过于轻率也有失公正。 公开宣议各级官员的考核等级。凡应考之官，皆具录当年功过行能。京官皆集于尚书省，对众读议其优劣等第；外地官员由本州长官唱第等级，然后送省奏闻。官吏经考核定等之后，吏部要发给应考人“考牒”，作为凭证。考课按每年的功过行能定考，唐制规定，从任官之日，到考核之日，已有二百日者，即可参加考核。但请假逾百日，或停止工作一年以上者，不得参加考核。唐代考课，对地方州、县长官的考核很严格，除上述四善二十七最以外，按惯例要依所管区域户口之增减，农田耕垦与收获如何，以定考核等级。如有抚育有方、户口增益，各准现有户口为十分，每加一分，刺史县令各进考一等。如户口减少者，亦每一分降一等。这是封建政府一贯重视国家人口增长、农业发展的具体表现。确定官员考核的等级后，由吏部会同有关部门或由皇上决定官员是否继续任职或晋升。 根据官员政绩考核的优劣给以奖惩。官吏的政绩考核结束后，按照有关部门评定的等级继之以加禄或减禄、晋升或降职等奖惩措施。按照唐制，小考（即每年一次的政绩考核），赏之以加禄，罚之以夺禄。大考（即四年一次的政绩考核），赏之以晋升，罚之以降职。重者则免除官，直至追究刑事责任，并予以重罚。唐代官吏，一般都要凭考课进阶升级，“凡居官必四考，四考考中，进年劳一阶叙，每一考中上，进一阶，上下进二阶，上中以上及计考应至五品以上者，奏而别叙。”唐初的考课令还规定：考在中上以上，每进一等，加禄一季；中中者守本禄；中下以下者每退一等，夺禄一季。唐代官员的政绩考核没有采取“一考定终身”的办法，对于曾因过失而被贬官者，如果还能干出政绩，经考课优异者，也可照样进阶升官。如韩愈、刘禹锡皆曾被贬官，后均被起用选拔至中央任职。 总之，唐代在中国古代史上首次比较全面、较为严格地推行了官吏政绩考核制度，特别是考核标准的完善，考核结果与定级、任职、奖惩、晋升相结合的政绩考核导向，对于唐代出现贞观之治、开元盛世有着密切的关系。当然，受封建社会制度的局限，即使某些制度有其优长，但在实施过程中也会受到各种社会因素的干扰或制约，难以充分发挥其作用。 (责任编辑：admin) |