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瞿同祖先生是民国时期著名法学家，早年毕业于燕京大学社会学系。《清代地方政府》是他旅居西方期间用英文完成的一部学术著作。哈佛大学出版社在该书出版按语中评价道：“这是第一本系统、深入研究清代地方政府的专著。此前从未有过类似的著作，不论是中文、日文还是西文的。” 《清代地方政府》旨在“描述、分析和诠释中国清代州县级地方政府的结构与运作”。作者将“行政法典及政府命令规定的功能与它们实际执行的功能区分开来”，因为“法律法令并不总是被遵守，文字上的法与现实中的法经常有差距”。通过对州县官在特定社会和政治条件下遵守或超越法律执行职务行为方式的分析，作者阐释了中国古代实际行政制度和官僚行为的一般规律，其所揭示的法律文本与社会实践之冲突与悖离便是独特规律之一。 制度化的“陋规” 在清代，州县官仅能得到一份名义上的薪俸，到雍正时期才增加一份实质性的津贴（养廉银）。知州每年薪俸是八十两银子，养廉银则各省有别，从五百到两千两不等。但这些收入能否满足州县官的私人及公务费用呢？一个州县官的日常开销主要有以下几项：一是养家糊口的基本生活费；二是聘请幕友、长随的费用（幕友、长随属于官员的私人僚属，国家不承担其费用）；三是摊捐（指令性捐款），即在政府经费不足时，布政使命令州县官捐钱支持政府用度；四是填补历年亏空；五是招待上司或上级差官的经费；六是与上司衙门职员打交道时致送的各种规费礼金。仅上述六项开支，保守估计一个知县一年的支出应在五六千到一万两以上，这还不包括给上级送礼的“冰敬”“炭敬”“程仪”费用。绝大多数通过科举考试进入官僚体系的州县官家庭并不富裕，即便通过捐纳入仕的也不会贴钱做官。破解这一问题的关键在于现实制度运行中的行政惯例——“陋规”，即通过每一个可以想象的场合收费。官僚体系每一层级的成员都可以借此补充收入。虽然这种惯例是不正常的，但它仍然被承认和确立，并成为广泛接受的事实。 《大清例律》和《吏部则例》将滥用权力、贪污受贿都列为应予严惩的行为。奇怪的是，虽然法律明文禁止，但各级官员都予以默许，甚至连皇帝也睁一只眼闭一只眼。道光皇帝在一道诏书中总结：“此次议存之款（陋规费），因其相沿已久，名为例禁，其实无人不取，天地不然。”在另一份诏书中，他写道：“上司心知通省官吏莫不皆然，岂能概行纠劾，遂阳禁而阴纵之。”既然陋规难以避免，政府能做的仅仅是将陋规制度化，这总比全由地方官员各行其是要好。道光皇帝登基不久就曾试图控制索取陋规的行为。然而，许多官员认为将陋规公开化、合法化极为不妥，反对这一旨意。皇帝最终也承认自己对行政和社会实际尚不了解，随后发布诏书取消了成命。 当然，默许陋规存在并不意味着州县官可以为所欲为。事实上，收费额度不得不受当地惯例的规约和限制。如果州县官巧立名目收取过高的陋规费，当地百姓会拒绝交纳，严重的还可能演变为动乱。如常见的陋规“火耗”是向纳税人加收熔铸费，以补偿银子在熔铸过程中的损耗。康熙曾对一巡抚说，如果州县官在正常税收额度上加征一成“火耗”，是可以容许的。该巡抚答道：这是皇上的恩典，只是不能公开告诉州县官这种做法是许可的。现实中仅加征百分之十作为火耗的州县官常被认为是清官，尽管这些费用最终都被分摊到底层百姓身上。 陋规这种违反法律的惯例为何能得到官僚体系的默许长期存在呢？首先是文本制度不合理。清代财政的基本原则是每一类支出由一项确定的税源去满足；特别资金被指定给政府的特定用途。如果没有特定资金去供给特定费用，官员就不得不寻找其他途径筹集。州县官的各项支出是刚性的，其总额与实际收入的差距达到五倍以上。官僚体制要正常运行，除了架空法律，通过陋规收费，别无选择。中央国库无力支撑庞大的地方政府开支，也只能默许陋规存在。其次是权力强于法律。法律只是统治者的治国工具之一，和打仗用的刀斧一样，本身没有权威。皇帝口含天宪，诏令可以朝令夕改。州县官只是中央在地方的“代理人”而已，唯有上级权力是可以随时取消州县官“代理权”的有效手段。三年一次的“大计”考绩，州县官的评估报告由他们的直接上级写出，最终呈交吏部，而这将决定他们的仕途沉浮。故只有上级官员有意规制的事项才能引起州县官的重视。当缺乏上级官员的执行意图时，禁止陋规的法律文本就失效了。 (责任编辑：admin) |