周平、贺琳凯

【内容提要】多民族国家是生活着多个民族的国家。族际关系对多民族国家的统一和稳定具有根本性的影响。如何将多个民族整合于统一的国家共同体中，是多民族国家面临的基础性的政治问题。多民族国家必须给予族际政治整合以高度关注。而多民族国家的族际政治整合存在多种价值取向的选择，但“求同存异”较为合理。在具体的族际政治实践中，多民族国家可以通过制度机制、政策机制、政党机制、意识形态机制、民族工作机制和国民教育机制来达成族际政治整合的目标。但具体的族际政治整合是一个长期持续的过程，不能一蹴而就，也不可能一劳永逸。

【关键词】多民族国家；族际政治整合；价值取向；求同存异；整合机制

【作者简介】周平，云南大学公共管理学院教授、博士、博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地云南大学西南边疆少数民族研究中心特聘研究员；贺琳凯，云南大学公共管理学院博士研究生

    对于多民族国家来说，通过族际政治整合把多个民族整合在国家政治共同体当中，巩固多民族国家的统一，事关国家的前途和命运，并且是必须长期面对的最为复杂的重大问题。本文从民族政治学的角度，对多民族国家族际政治整合的基本理论问题进行讨论，希望对族际政治整合问题的研究有所裨益。
    一、多民族国家的性质和特点
    多民族国家是同时生活着多个民族的国家，是从国家的民族构成角度区分出来的一种国家类型。作为一种国家类型，多民族国家并不是相对于民族国家而言的，而是与单一民族国家相对应。
    多民族国家并非民族国家的对立面。但一个国家因为生活着多个民族而被区分为多民族国家，则与民族国家相联系。在人类的历史上，正是由于民族国家的出现，才将民族这种现象凸显出来，并形成民族概念的。霍布斯鲍姆就特别强调：“并不是民族创造了国家和民族主义，而是国家和民族主义创造了民族。”①菲利克斯•格罗斯也说：“民族(nation)是个历史性概念，它出现的时间刚好是在18世纪，特别是19世纪王朝衰落之前。”②随着民族国家的广泛构建和现代民族的形成，“民族”成为一个描述性和分析性的概念，一个国家内生活着多个民族的事实逐步受到重视，多民族国家也逐渐被作为国家的一种特殊类型看待。
    此外，多民族国家之所以被作为一种国家类型，还与两个基本的事实相关：一是多民族国家的形成有着复杂的历史原因；二是民族关系是多民族国家最为重要的社会政治关系，并对多民族国家的统一、稳定和发展产生着深刻的影响。
    从理论上看，多民族国家是由于民族的分布与国家界限的不一致造成的。但具体来说，多个民族共处于一个国家政治共同体中，却有着多种多样的原因。这些不同的原因，也成了多民族国家多样性的形成方式。历史上每一个多民族国家的形成方式都是特殊的，但概括起来看，多民族国家的形成基本上是两种形式：一是由某个民族的国家对外扩张而形成多民族国家，一是由殖民统治而形成多民族国家。
    国家作为一种政治权力结构和治理结构，最早就是由民族建立的，是民族的政治体系。各个民族都通过自己的政治体系而展开激烈的竞争。“这种竞争是十分激烈的。竞争的胜利者，走向发展和强盛、文明；竞争的失败者走向了没落直至消失。”③民族的国家政治体系，也就在此过程中实现了扩张。在民族国家成为普遍性的国家形态以前，这样的国家扩张具有普遍性，甚至是国家的常态。作为民族政治体系的国家的扩张，使原本国家的范围超过了民族的界限，将其他民族纳入到国家的范围内，从而形成了多民族国家。
    国家的扩张以及将其他民族纳入到国家范围的过程也具有多种形式，从总体上可概括为硬性的扩张和柔性的扩张两种基本形式。硬性扩张是凭借军事实力而对异族进行军事征伐，直接摧毁异族的国家政权，从而将其他民族及其生活的范围纳入本民族的国家政治体系当中。柔性扩张则是某个民族的国家，具有强大的国力和辉煌的文明，对周边的其他民族产生了政治上的吸引力、军事上的威慑力，以及经济上的影响力和文化上的感召力，促使周边的其他民族内附、归附、臣服、降服，从而被纳入该民族的国家之中。以这种方式建立的多民族国家，就具有自然形成的特征。
    殖民统治是形成多民族国家的另一基本形式。“殖民是一个基于种族优劣观念之上的、以军事强力为依托对本国以外其他地方进行控制并获取其资源的行为和历史过程。”④国家对外殖民是一种古老的现象，早在古希腊时期就存在了。但随着近代民族国家的出现，殖民变得更加普遍，有的学者甚至提出：“究竟是殖民化缔造了民族国家，还是民族国家创造了殖民主义，这是一个至今仍悬而未决的问题。”⑤可有一点是肯定的，那就是西欧的民族国家建立后，便凭借民族国家产生的强大影响力而大肆进行殖民扩张。在殖民的过程中，如果被殖民的对象不是完整而成熟的国家，而是一个区域，就可能把多个民族组合在一个国家政治共同体中，“制造”出多民族国家。非洲的许多个多民族国家就是这样形成的。为了确定殖民统治的范围，“殖民列强通常按经、纬度来划分非洲”，⑥从而把不同的民族或部落被人为地组合进一个国家。
    多民族国家形成的不同方式反过来对多民族国家产生深刻的影响。多民族国家内复杂的民族关系，民族间的矛盾和冲突，都与多民族国家的形成过程联系在一起，甚至就是这种形成过程的必然结果。
    多民族国家是多个民族共处或共建一个国家政治共同体的形态。共处于统一国家政治共同体中的民族之间的关系，即族际关系，是多民族国家最为根本和最为重要的社会政治关系。各个民族共居于统一的政治屋顶之下，国家为各个民族提供利益保障，但各个民族之间的差异和矛盾并不能因此而避免。在前民族国家时代，多民族国家中的各个民族具有相当大的独立性，民族关系具有不稳定性。而在民族国家时代，取得民族国家形式的多民族国家中的各民族组成了统一的国族，但历史上形成的各个文化民族的差异不可能在短时间内消失，文化民族间的差异以及在此基础上产生的矛盾和冲突难以避免。所以，多民族国家内的民族关系往往十分复杂。
    多民族国家内民族关系之所以重要更在于它有可能导致另一个问题——民族分裂主义，而这是一个会危及多民族国家统一和稳定的严重问题。共处于一个共同政治屋顶下的民族（主要是非主体民族），随着民族自身的发展和民族意识的增长，会重新审视民族与国家的关系。在这样的情况下，从现有的国家政治共同体中分离出去并另立国家政治共同体就成为一种可能的选择。在民族主义盛行的时代，这样的选择往往是最为重要的选择。而当某个民族的精英分子做出了这样的选择，民族分裂主义就会在该民族中盛行，进而危及多民族国家的统一和稳定。
    由于这样的原因，多民族国家就具有特殊的意义。而多民族国家本身，如果重视国内各民族（尤其是非主体民族）的地位，通过国家制度或相关的政策来协调各个民族之间的关系，致力于各民族间的平等和团结，就会强调自己的多民族国家性质。而有些多民族国家，不注重国内民族间的区分，甚至有意淡化或抹杀民族的区别，当然也就不会通过专门的政策来调整各个民族间的关系，所以就不强调甚至不承认自己的多民族国家性质。从这个意义上说，一个事实上的多民族国家是否自我认定或宣称为多民族国家，取决于国家的政策。真正意义上的多民族国家与宣称的多民族国家往往并不一致，有时甚至存在着很大的差异。
    作为一种国家类型，多民族国家与民族国家之间的联系十分值得关注。多民族国家的内涵，可以从与民族国家的比较或辨析中得到进一步的阐释。
    人们往往将多民族国家与民族国家对立起来，将多民族国家与民族国家看做相对的两种类型。在分析某个具体国家的性质时，要么将其划定为多民族国家，要么将其划定为民族国家。其实，这是一种误解，是将民族国家等同于单一民族国家后得出的不准确的认识。
    民族国家并不是单一民族国家。它是西欧国家形态演进过程中的一个阶段，是取代王朝国家的一种国家形态，其实质是通过一套制度框架实现和保证民族对国家的认同。因此，它是建立在民族⑦认同基础上的主权国家。⑧西欧的民族国家是原生型的民族国家，民族成分较为单一。其他的许多民族国家，是在民族国家的影响和压力下构建民族国家的，是模仿型的民族国家。这些国家取得了民族国家的形式，但并不具备原生型民族国家的民族条件，往往生活着多个传统民族（即文化民族）。从这个意义上说，民族国家并不排斥国内民族的多样性，甚至绝大多数的民族国家都存在着多个传统民族。
    与民族国家是从国家形态历史演进角度划分出来的类型不同，多民族国家是从国家的民族构成的角度区分出来的一种国家类型。作为一种国家类型的划分，它并不在乎或不重视国家形态演进的纵向过程，只是关注于国家内部的民族结构。如果一个国家内部生活着多个民族，这个国家就是多民族国家。因此，前民族国家时代的各类国家，只要国内生活着多个民族，就可将其划定为多民族国家。民族国家时代的现代国家，只要国内生活着多个民族，也可以划定为多民族国家。
    由于划分所依据的标准不同，多民族国家与民族国家之间并不是对立的关系，而是可以兼容的。既有前民族国家时代的多民族国家，也有民族国家时代的多民族国家。
    二、多民族国家必须进行族际政治整合
    维持自身的存在和正常运行，是多民族国家首要的使命和最基本的功能。而多民族国家通过族际政治整合来维持多民族国家的统一和稳定，就是其中基础性的内容。从这个意义上说，族际政治整合是多民族国家维持自身存在和正常运行的重要机制。
    “族际政治整合”这个概念是在“政治整合”的基础上产生的。“政治整合”来自于英文的political integration，也可翻译为“政治一体化”，《布莱克维尔政治学百科全书》的解释是这样的：“政治整合，意指若干个政治单位结合成一个整体。这些政治单位在原则上不一定是按照地理划定的，但这一术语通常是指几个独立的国家的结合。就这种结合所形成的整体而论，这一术语的含义始终不太清楚，其最严格的定义是指两个或更多的国家合并为一个国家。”⑨《政治学分析辞典》则将其定义为：“两个或更多的政治单位扩大他们彼此的合作与联系的过程。先前两个单位在政治上的结合常被看成是现代化过程中符合需要或符合逻辑的最终产物。”⑩民族政治学把“政治整合”这个概念引申到族际关系的研究，尤其是引申到多民族国家族际政治的研究中，从而形成了“族际政治整合”的概念和分析工具。
    族际政治整合概念源自于政治整合概念，但其出发点和核心则有所不同。“政治整合”概念中所谓的两个或更多政治单位“结合成一个整体”或“合作与联系”，着眼的是“国际政治联合”，而且把欧洲共同体当作“政治一体化的范例”，因此，政治整合被看作是不同的政治单位（主要是国家）走向合作和结合为一个整体的过程。而族际政治整合则不然，它虽然着眼于多个民族的合作或结合为一个统一的政治单位，但它所强调的并不是要把建立自己的政治共同体的不同民族或处于不同政治共同体中的民族结合在一起，而是立足于现有的多民族国家，肯定现存多民族国家的历史必然性和合理性，进而强调多民族国家内各民族结合为统一政治共同体的价值。族际政治整合关注的重点是族际关系的协调，并通过族际关系的协调而达到政治整合的目的。因此，可以对族际政治整合作这样的界定：族际政治整合是多民族国家将国内各民族维持在统一的国家政治共同体中和巩固、强化各个民族的政治结合的过程，也是多民族国家通过协调族际政治关系而维持国家的统一和稳定的过程。多民族国家旨在维系国家政治共同体统一和稳定的行动，都属于族际政治整合的范畴。族际政治整合是族际政治的一种形式。
    对于多民族国家来说，进行族际政治整合是无法回避的选择。任何一个多民族国家，为了维持国家的统一和稳定，都必须进行族际政治整合。差别只在于：有的族际政治整合是自觉进行的，有的族际政治整合是不自觉的；有的族际政治整合是主动进行的，有的族际政治整合是被动发生的；有的族际政治整合是成功的，而有的族际政治整合并不成功。族际政治整合取得成效和成功，就能促进多民族国家的统一和稳定，使各个民族从中受益；族际政治整合的失败，就会导致民族分裂，甚至是多民族国家的解体。前苏联和南斯拉夫多民族国家的解体，就是族际政治整合失败的必然结果。
    多民族国家为什么要进行族际政治整合，或者说，为什么要把多个民族整合在一个统一的国家共同体中呢？
    多民族国家是多个民族共同建立的国家政治共同体，是各个民族共同的政治屋顶。多个民族共建和共处于一个国家政治共同体，以及多民族国家的建立和发展，都不是某种政治设计的结果，也不是突然出现在历史舞台上的。某些看似偶然的事件当中，都蕴涵着历史的必然性。(11)多民族国家的形成，以及多个民族共处于统一的国家政治中，是国家内或更大范围的长期政治发展和族际互动的结果，是长期的历史发展的产物。
    多民族国家稳定和巩固以后，多民族国家本身也就成为各个民族共同的政治屋顶，是国内各民族的利益保障。随着多民族国家的发展，国内各民族也在交往和交流中建立起紧密的联系，并逐步走向融合。当然，民族间的矛盾和冲突，也是族际交往的常见形式。在各个民族相互联系的基础上，国家的统一、发展和强大，能够使各个民族的利益在国家整体利益发展的基础上得到发展。每一个民族都能够从国家的统一和发展中受益。
    所有的多民族国家都面临着族际政治整合的问题，但不同历史条件下的族际政治整合具有很大的区别，尤其是民族国家时代以前的族际政治整合与民族国家时代的族际政治整合。
    在民族国家时代，多民族国家族际政治整合的直接挑战来自于民族分裂主义。多民族国家的民族分裂是族际政治整合的对立面。而民族分裂主义者常常援引民族自决权理论为自己辩护，从民族自决权理论中寻找合理性。“民族分离主义者始终把民族自决权当成‘法宝’，坚持每个民族都有权建立自己的独立民族国家的权利。”(12)其实，这样的认识和做法，是对民族自决权的误解和滥用，抑或是用民族自决权的理论来掩饰极端民族主义的图谋。
    民族自决权理论本质上是主张民族的正当权益和反对民族压迫的思想。17～19世纪资产阶级民主革命时期中产生的民族自决权思想，主张每个民族都具有自主建立自己的民族国家的权利，在近代民族国家建立的过程中发挥了重要的作用。马克思恩格斯从无产阶级解放的立场出发肯定了民族自决权原则，在给国际工人协会总委员会的建议中提出了“必须运用民族自决权原则”的要求。不过，这里强调民族自决权是为了“通过在民主和社会主义基础上恢复波兰”，以“消除俄国佬在欧洲的影响”。(13)列宁从帝国主义时代世界上的民族已经划分为压迫民族和被压迫民族的判断出发，全面阐述了马克思主义的民族自决权理论，根据无产阶级革命的实际提出了民族自决的具体要求。列宁指出：“所谓民族自决权，就是民族脱离异族集体的国家分离，就是组织独立的民族国家。”(14)列宁还说过：民族自决权“即在政治上同压迫民族自由分离的权利。……这种要求并不先于分离、分散、成立小国家的要求，它只是反对一切民族压迫的彻底表现。”(15)这些论述表明，民族自决权原则并不能为多民族国家的民族分裂主义提供任何理论的和道义的支持。
    第二次世界大战以来国际关系中的民族自决权原则，也不支持多民族国家中的民族分裂主义。联合国大会1952年12月通过的《关于人民和民族自决权的决议》把人民自决和民族自决并列，其所指民族并非多民族国家内的文化民族；联合国大会1960年12月通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》强调：民族自决权是指“被外国奴役和殖民统治下的被压迫民族自由决定自己命运、摆脱殖民统治、建立独立民族国家的权利”；联合国大会1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》重申了民族自决权，不过所指的是“所有人民都有自决权”。此后，联合国文件中对民族自决权的提法逐步统一为“人民自决权”。联合国大会1960年12月通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》还指出：任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的统一和破坏其领土完整的企图都是违背联合国宪章的。1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》则明确强调：“实现民族自决权不得被解释为授权或鼓励采取任何行动去全面或局部地解散或侵犯主权和独立国家领土完整或政治统治。”
    把民族自决权原则引申到多民族国家并不顾是否存在民族压迫而一味地主张民族自决，把民族自决绝对化，在多民族国家中以民族自决为借口搞民族分裂，实际是把个别民族的利益凌驾于其他民族和国家的利益之上，并把民族自决权原则推向了极端民族主义。如果这种观点成立的话，多民族国家的主体民族是否也可以驱除其他民族而建立自己的民族国家呢？在多民族国家内，每个民族的利益都不是绝对的和无限的，对自己民族利益的追求都不应该损害其他民族的利益和国家的整体利益，而应该在国家整体利益增长的基础上获得自己的民族利益。
    三、族际政治整合的价值取向及其选择
    多民族国家的族际政治整合的目标是维系国家政治共同体的统一，采取的具体行动却是多种多样的，不同历史条件下的族际政治整合行动有很大的差别。但是，族际政治整合中所蕴涵的价值取向却具有稳定性。它作为族际政治整合的价值底蕴，决定着族际政治整合的基本走向。因此，讨论族际政治整合问题必须涉及价值取向的问题，也只有从价值取向上讨论问题，才能抓住问题的根本。
    族际政治整合在价值取向上的选择，受到了时代特征的根本制约。如果从民族国家的角度来看，民族国家时代族际政治整合的取向就与前民族国家时代的族际政治整合取向、后民族国家时代的族际政治整合取向存在根本性的差别。那么，我们今天应该站在什么样的历史基点上来讨论族际政治整合的价值取向问题呢？
    目前一些学者在处理民族问题的理论和政策问题上对民族国家的原则、价值和政策展开了尖锐的批判，显现出某种超越民族国家时代的思维。国外也有学者认为：民族国家“现在已经过时，正在被人们废弃，并且将被废止”。(16)但目前的世界却未超越民族国家时代。西欧的民族国家是建立得最早也是最为成熟的。今天欧洲的形势已经具有某些探寻超越民族国家的新的政治形式的条件，欧洲也已经开始了构建新的政治共同体的尝试。但从世界范围来看，这只是局部的情形。绝大多数的民族国家还不成熟，在民族国家建设的征途上还有很长的路要走。“到目前为止，民族国家仍然是惟一得到国际承认的政治组织结构。”(17)世界仍然处于民族国家时代，民族国家仍然是基本的国家形态和世界体系的基本单元。超越民族国家时代的设想，最终只能是空谈。
    西方国家是最早建立民族国家，也是最早开始民族国家时代族际政治整合实践的。西方国家的族际政治整合基本上是按照民族国家的同质化要求进行，其基本的价值取向就是同质性。美国是这方面的典型。“自英属北美殖民地建立以来，特别是自美国建国以来，同化与融合一直是这片土地上民族过程的主导性方面。这既是社会、经济规律使然，也是政府的政策使然。从政府的政策来看，既有强迫同化的一面，也有自然同化的一面。”(18)经过长期的同化和融合，“可以肯定地说，一种统一的评议和统一的法律体系，一个高度整合的、无处不在的经济体系，一套反映‘生活方式’的价值观念和道德标准，早已被各个族裔的大多数美国人所接受”。(19)通过长期的以“求同”为基本取向的族际政治整合，美国成为“民族熔炉”，建立了同质的社会身份和文化，从而为多民族国家的统一和稳定奠定了坚实的基础。
    诚然，美国的族际政治整合中充斥着对少数族群的歧视和迫害，甚至是像对印第安人那样的杀戮，这都是卑鄙和残暴的。这样的行为，已经为今天的人们所不齿。但是，它却在美国的建立和发展中发挥了重要的作用，为美国民族国家的统一和稳定创造了条件。在历史上和现实中，对族际政治整合的道德评价和政治评价往往不一致。某些举措在道德评价中乏善可陈，在政治上却十分奏效。中国历史上“慑之以兵，怀之以德”(20)和“顺者以德服，逆者以兵临”(21)的恩威并用的族际政治整合手段，为今天的人们广为诟病，却在多民族国家的形成和巩固的过程中发挥了重要的作用。
    20世纪中后期，西方国家的族际政治整合进行了某些调整。加拿大、美国和澳大利亚等国不同程度地采取了“多元文化主义”政策。但这并不意味着西方国家已经放弃了族际政治整合中的“求同”取向，“多元文化”政策只是对“求同”政策的补充。“美国政府现阶段的民族政策，仍然是民族同化为根本原则的，只不过多了一点自然同化，少了一点强迫同化。它在最近几十年里给予美国各族体的，只不过是公民权利的行使而已。”(22)
    近年来，随着族际政治视野的逐步形成，中国学者从族际政治整合角度对族际关系和民族问题的关注和研究日渐增多，出现突破意识形态的论争而从更加宏大视野中探讨民族问题解决方式的研究趋势。在这样的背景下，一些从人类历史发展的角度思考族际关系的见解逐渐浮出水面。其中，“公民化”和“文化化”的观点很具代表性，并与西方国家“求同”的倾向基本一致。“公民化”观点有多种表述，比较典型的表述是：“在多民族国家中，应淡化民族意识和观念，强化公民意识和观念；应淡化民族权利，强化公民权利。因为实现了公民权利平等，也就实现了民族权利平等。”(23)“文化化”的观点，充分注意到了民族国家产生以后与民族国家结合在一起的民族与在民族国家产生以前就存在并在民族国家条件下继续存在和发展的传统民族之间的区别，以及两种不同意义的民族概念混用造成的混乱，主张以“族群”概念来指称后一类民族，“强化作为政治实体的‘民族’(Nation)和国家，并把族群逐步地引导到主要代表不同文化群体的角色之中，把族群关系用‘文化多元主义’的思路来引导。同时在作为政治实体的民族—国家的层面，强调所有公民在政治及宪法规定的所有权利和义务方面的平等，包括维持和发展自己独特文化（包括语言文字、宗教信仰、生活习俗等）的权利”，要“把少数民族问题逐步去政治化”，通过这样的方式最终实现“政治一体，文化多元”。(24)
    这两种观点发表后，引起了广泛的关注和反应，也引来了一些学者的批判。“民主论”者的批判，不仅激烈而且充满情绪。这种观点的论者强调多民族国家各民族文化的差异性以及少数民族集体权利的正当性，指出“仅在文化领域承认文化多样性和少数民族群体认同，但对少数民族群体政治地位和权益缺乏制度性安排”做法的缺陷。不仅批判“公民化”和“文化化”，“否定从法律制度上承认少数民族的权利与地位，否定制定和贯彻少数民族权利保护政策”的倾向；也批判“传统公民民主”，认为“普选、公决、民意调查以及政党政治和比例代表制等，往往以功利主义的多数票原则为基础，没有包含少数人权利保障的机制，占据人口多数的民族很容易通过无限制的多数票原则，掌握国家的政权权力，对少数民族施行暴政，从而引起社会的分裂”。他们主张：“在承认构成国家的所有民族都是国家权力主体、拥有平等政治权利的前提下，针对多民族存在的情况进行特殊的政治设计”，“提供专门的制度渠道保证少数民族进入政治舞台”，实现“对建立在‘功利主义’多数原则基础上的传统民主手段的改造和超越”。(25)
    “民主化”蕴涵的极端化倾向也引起了警觉。一些学者对其进行了批判，从而提出了族际政治整合中的和谐理念。“和谐论”者指出：族际政治民主取向中的一个内容是“承认‘差异’”并“在差异基础上对话”的取向以及相应的制度建设，并不能带来族际政治整合。“这种以‘差异’为规定性的文化权利，实际上宣布的是自己不同于别人的差异或特征。在一个多民族聚居并有多种语言的国家中，在强烈的民族认同感驱使下的民族认异又容易成为‘不能容忍和灭绝其他人群的借口。许多人还利用差异作为暴力政治斗争的借口’。当代不少国家的右翼组织，为了在选举中获得，往往以保护本民族的利益和文化为名，鼓动民族成员，排斥其他民族成员，由此导致了大规模的民族冲突。”相反，“既承认了多元也承认了统一的代表性；既有整体，也有局部的存在”的“和谐理论是一个更具有全局性，更有助于族际政治整合的理念”。(26)
    这些争论归结起来，就是如何看待“求同”与“存异”的问题。前面两种观点，虽然也肯定了“存异”的必要性，但最终强调“同”，要以“求同”的方式来实现族际政治整合。两种观点间的差别在于，前者要以同质化的公民权利实现“求同”目标，后者则要通过对少数民族的“去政治化”实现“求同”目标。而后两种观点，虽然也要“求同”，但却肯定和强调“差异”的客观存在和意义，进而要通过“民主化”或“和谐”的方式实现族际政治整合。两种观点的差别在于，前者要通过“族际关系民主化”来协调各个民族之间的关系，后者则要通过促进“和谐”的方式达成族际关系协调的目标。
    对于多民族国家协调民族关系的各种探索都是有意义的，各种观点也有自己内在的逻辑，但从族际政治整合的角度来看，即从强化和巩固多民族国家政治共同体统一性的角度来看，强调“同”或“求同”的取向是更有价值的。强调“同”以及以各种“求同”的具体政策来促进多民族国家的同质化，就能够为多民族国家各民族的统一和融合奠定坚实的基础。而且，民族这种人类群体形式本身是人类一定发展阶段的产物，它在人类发展的一定阶段形成，并将随着人类交往的进一步扩大和人类自身的进一步成熟而最终消亡。“求同”的取向，是与人类发展的这一规律相吻合的。如果强化“异”，或者将解决问题的方式建立在巩固和强化“差异”的基础上，势必将“差异”固定化、永久化，甚至有意无意地扩大“差异”。而当“异”大于“同”或盛于“同”的时候，多民族国家政治共同体受到的挑战就会增多并被强化。
    强化和巩固“差异”的观点一再强调，只要国家将非主体民族的地位和权利提升到与主体民族一致的地位，并对非主体民族给予照顾和关怀，使它们得到较大和较好的发展空间，非主体民族就会对国家充满感激并增强对国家的认同。但是，这种观点忽视了另外一种可能性，即非主体民族在得到较大发展以后，与主体民族和国家博弈的力量随之增强，会提出更大或更高的权益要求。如果非主体民族提出更多和更高的政治权利要求而与主体民族和国家博弈的时候，多民族国家的族际政治整合就会面临更大的挑战。在民族主义思潮于全球范围内不断挑起争端以及国外势力常常把利用多民族国家的民族问题作为国际争夺和较量的重要手段的情况下，这种挑战是经常发生的。“苏联和南斯拉夫国家在宪法上都给予了民族地方以极大的自治权力，甚至采用西方的‘民主制度’实现族际政治民主，然而实践效果却出乎意料。”(27)历史的经验一再表明：强化“差异”的取向蕴涵着相当大的政治风险，常常导致事与愿违的结果。
    强调“差异”的观点援引西方的“多元文化主义”，似乎西方国家在族际政治整合中已经抛弃了同化主义并全面转向了“多元文化主义”，甚至认为当今西方国家的族际政治整合都是通过强化“差异”的方式实现的。其实，西方国家实行“多元文化主义”的历史并不是很长，即使是采取了“多元文化主义”，也没有放弃同化主义，仅将“多元文化主义”作为补充，并将“多元”限制在文化层面上，而不是扩大到社会和政治领域。在族际政治整合的基本取向上，西方国家采取的是“以同为主，同中存异”的取向。
    从历史和现实的情况来看，在族际政治整合的价值取向上，强化“同”的取向是比较可取的。强调“同”或“求同”的取向，并不否定“差异”，而是以同为主，承认差异，但不去强化差异。具体来说，它要以“求同”作为多民族国家族际政治整合的基本考虑，作为制度设置和政策制定的基础和出发点，但同时也承认差异，以制度和政策维护作为差异之体现的非主体民族的权利，但不刻意强化差异，更不扩大差异，反对把差异固定化、永久化。关于这种取向，“求同存异”的表述就很恰当。在这里，“求同”是出发点和目标，“存异”是对现存差异的承认和尊重；“异”要存之，但不去扩大和强化，最终要发展到全面的“同”。
    四、族际政治整合的实现机制和过程
    族际政治整合的取向以及目标都要通过具体的族际政治整合实践来加以实现。而族际政治整合的实现，必须要涉及三个基本的问题：一是谁来整合，即族际政治整合的主体；二是如何整合，即族际政治整合的实现方式；三是整合的展开，即族际政治整合是怎样一个过程。推进和加强族际政治整合的任务，也必须具体落实到这些问题的解决上。而要解决这几个方面的问题，就必须明确族际政治整合的机制。
    族际政治整合的根本是协调多民族国家内的族际政治关系。从理论上说，多民族国家内的族际政治关系涉及多个方面，主要的是主体民族与非主体民族的关系、非主体民族之间的关系以及主体民族与国家的关系、非主体民族与国家的关系等几个方面。但是，主体民族与国家的关系比较稳定，一般不会对多民族国家的族际政治整合造成根本性的影响。相反，矛盾和冲突一般发生于非主体民族与主体民族，以及非主体民族与国家的关系当中，其中的矛盾和冲突往往从根本上影响着多民族国家的族际政治整合。因此，族际政治整合的关键，是协调非主体民族与主体民族、非主体民族与国家的关系。
    族际政治整合的根本目标是多民族国家政治共同体的统一和稳定，而具体表现是族际政治关系得到有效的协调，国族的整体性得到有效提高，不存在民族分裂主义运动。而要做到这些，首先，必须确定各个民族（主要是非主体民族）在国家中（特别是政治生活中）的地位，为各个民族的权利确立制度基础；其次，必须协调好各民族之间的利益关系，妥善处理现实中各种民族矛盾；再次，协调非主体民族的民族认同与国家认同之间的关系，在各个民族中维持一定水平的国家认同。(28)第一个方面，涉及的是国家制度问题，第二个方面涉及的是国家政策问题，第三个方面涉及的是政治社会化的机制问题。因此，多民族国家的族际政治整合是一个涉及多个方面的系统工程，并非某个组织和机构能够成就的。凡是能够在国家制度的构建、公共政策的制定和执行以及政治社会化中发挥作用的组织和机构，都能在族际政治整合中发挥作用，都能成为族际政治整合的主体。其中，政府（尤其是中央政府）、政党、各种公共组织、宗教组织都是族际政治整合的重要主体。此外，对族际关系具有深刻影响的重要政治事件也能在族际政治整合中发挥重要的作用。
    族际政治整合的各个主体具体地解决族际关系中的矛盾和冲突，协调族际关系的方式和手段，构成了族际政治整合的机制。族际政治整合的机制会因各个国家的情况不同和历史时代的不同而有所不同，但概括起来，族际政治整合的机制主要是以下几个方面：
    1.制度机制。这是通过国家制度的设计和构建而促进族际政治整合的方式及过程。国家的制度，是国家运行的基本框架，也是处理族际关系，实现族际政治整合的最有效方式。多民族国家主要通过联邦制以及在单一制国家结构形式下实现民族自治或民族区域自治的方式来实现非主体民族对政治权利的要求，达成族际政治整合的目的。
    通过一定的制度设计和构建来实现族际政治整合的目标，根本上说是要通过一定的制度安排来确定各个民族在国家政权权力结构中的地位，是一种族际间的政治权力分配方式。而族际间政治权力分配的实施，也可能与国家结构的形式安排有出入。前苏联是典型的联邦制国家，规定了各个加盟共和国都有退盟权，但实际上并没有任何一个加盟共和国采取退出联盟的行动。苏联共产党通过党政不分的体制而实现的党对国家权力的全面控制，将联盟由形式上的联邦制变成了实质上的单一制。
    2.政策机制。这是通过政策的制定和实施而促进族际政治整合的方式及过程。多民族国家的民族政策一般是指国家的少数民族政策。各种民族政策，都会对族际政治关系产生调节作用，是调节族际关系的手段，因而也就成为族际政治整合的重要机制。但是，逐项考察民族政策的族际政治整合价值或作用，不仅不现实而且会遇到许多难以解释的吊诡问题。而从民族政策价值取向的角度进行研究，不仅具有可操作性，而且能够有效地揭示民族政策与族际政治整合之间的联系。
    民族政策的价值取向是一个国家或执政党长期实施的民族政策中所体现的基本价值偏好，基本上是三种：一是取向于国家，即民族政策建立在国家的整体和长远利益基础上，从国家利益的角度来协调族际关系；二是取向于主体民族，即民族政策以主体民族的利益为出发点，致力于构建和维持有利于主体民族的民族关系；三是取向于少数民族，即民族政策以少数民族的利益为出发点，通过提升少数民族的地位和帮助少数民族发展的方式来调整民族关系。(29)不同取向的民族政策，会在实践中将民族关系导入不同的方向。
    3.政党机制。这是通过政党功能的发挥和政党的具体活动而促进族际政治整合的方式及过程。在相当长一段历史时间内，政党成为阶级利益的代表和激烈阶级斗争的工具。在一些多民族国家，政党还演变为民族的政党，或民族主义政党。(30)但是，多民族国家的政党都必须面对复杂的民族关系和族际政治整合的重大现实问题，并在族际政治整合中发挥重要的作用。
    多民族国家的政党在族际政治整合中的作用突出地表现在两个方面：一是利益表达和利益综合。多民族国家的民族政党或民族主义政党，常常是表达民族利益的重要渠道。政党在利益综合中的作用也几乎在所有存在政党的国家都有突出的表现。因为“政党是当代社会的专业化利益综合结构”。(31)不论是利益表达还是利益综合，政党都在族际政治关系中发挥着重要的影响；二是政治社会化。在多民族国家，政党通过自己的意识形态、政策和选举、宣传、政治动员以及发动政治行动等方式，影响着人们对族际关系的关注、形成意见倾向、凸显民族问题等方面，从而影响族际政治整合。
    4.意识形态机制。这是通过意识形态功能的发挥而促进族际政治整合的方式及过程。意识形态是一套由国家或政党倡导的系统化并具有广泛影响的思想观点，涉及社会政治生活中的根本性问题，一般都经过了系统的论证，并经由大众传播系统和宣传系统而广泛传播。因此，意识形态往往构成社会主导性的解释系统或政党的基本理论，并且由于广泛传播而对整个社会的认识和集体行动产生着深刻的影响。在多民族国家，不论是国家的意识形态还是政党的意识形态，都会涉及族际关系，并对族际关系和族际政治整合产生深刻的影响。
    在多民族国家中，以统与和为基本价值取向的意识形态能够引导各个民族倾向于国家的统一和各个民族之间的团结，促进多民族国家的统一和稳定。强调民族间的区分和各个民族自身利益的意识形态，则会削弱多民族国家的合法性，不利于族际政治整合。民族主义的意识形态，尤其是少数民族的民族主义，则会对多民族国家的族际政治整合构成直接的威胁。
    5.民族工作机制。这是通过开展民族事务方面的工作而促进族际政治整合的方式及过程。民族工作表现在两个层面：一是成立专门处理民族事务的机构；二是开展具体地处理民族事务方面的工作。多民族国家为了有效应对复杂的民族事件，往往设立专门的机构来处理民族事务，开展民族工作。当代中国的民族事务机构是最为典型的。当代欧美一些国家为了处理好国内民族问题，也在政府中设立相应机构。“英国为满足苏格兰、威尔士地区民族主义的要求，设立苏格兰、威尔士地方议会，负责地方事务；北欧应萨米人要求成立了萨米议会管理萨米人内部的一些事务；加拿大给予以法裔居民为主的魁北克省自治地位；比利时为解决弗拉芒人与瓦隆人的冲突而实现的语言自治和联邦体制；等等。”(32)设立了处理民族事务的专门机构，就有具体的处理民族事务的工作。中国共产党的民族工作也最为典型。党在取得执政地位以后，不仅高度重视民族工作，而且把民族工作制度化了，使其成为党的一项重要工作。
    6.国民教育机制。这是通过国民教育而推进族际政治整合的方式及过程。国民教育是一种公共教育，是国家为本国国民（或公民）举办的学校教育。在民族国家构建和发展的过程中，国民教育逐渐成为民族国家制度体系的重要组成部分。为了培养有利于国家建立和发展的人才，提升国民的素质，国家要确定国民教育的基本模式、教学的内容和教育的基本方式，同时还要通过国民教育传播国家倡导的核心价值和意识形态，充分发挥学校教育在政治社会化中的作用。因此，现代国民教育，也是一种同质化教育。教育和教学过程中采用的语言和某些具体内容会有差异，但教育的基本要求和基本内容是一致的。
    国民教育是一种普遍性教育，一个国家内不同区域的国民教育都按统一的教育制度进行。在实施义务教育的国家，所有国民都要受教育。因此，多民族国家内国民教育的效果，尤其是国民教育的政治社会化功能发挥，都会对由各个民族成员组成的国民造成深刻的影响，从而直接或间接地影响到各个民族对国家的认同，进而影响到族际政治整合。
    族际政治整合具体展开为一个过程。对于任何一个多民族国家来说，族际政治整合都是一个长期的过程。作为过程，族际政治整合具有三个特点：一是长期持续性。对于任何一个多民族国家来说，族际政治整合都是一个长期的过程，不可能一蹴而就，不能一次性地解决所有的矛盾和问题，一时的成功并不代表永远的成功；旧有的矛盾解决了，新的矛盾还会产生。因此，族际政治整合要持续地进行；二是不同时期的族际政治整合各有特点。族际政治整合既要解决族际关系的基本问题，更要解决族际关系中的矛盾和冲突。而不同的历史条件下，族际关系中的矛盾和冲突有很大的差异，并被打上所处时代的烙印。相应的，族际政治整合在解决各个时代凸显的问题时所采取的方式也有所不同，有的问题可以通过制度构建的方式解决，有的问题则需要通过化解一个个具体矛盾的方式解决；三是容易出现反复。族际政治整合的关键是协调各民族之间的关系，但各个民族都处于发展的过程中，对权益的要求也会随之变化。前苏联的族际政治整合在相当长时间内是相当成功的，但后来还是在形势变化后出现了新的问题并导致了国家的解体。因此，族际政治整合不可能一劳永逸，出现反复也不足为奇。
    注释：
    ①［英］埃里克•霍布斯鲍姆：《民族与民族主义》，李金梅译，上海：上海人民出版社，2000年，第10页。
    ②［美］菲利克斯•格罗斯：《公民与国家——民族、部族和族属身份》，王建娥等译，北京：新华出版社，2003年，第192页。
    ③王钟翰：《中国民族史》，北京：中国社会科学出版社，1994年，第22页。
    ④陈建樾：《种族与殖民——西方族际政治观念的一个思想史考察》，《民族研究》2008年第1期。
    ⑤［美］阿里夫•德里克：《殖民主义再思索：全球化、后殖民主义与民族》，胡玉昆译，《中国学术》2004年第2期。
    ⑥李安山：《非洲民族主义研究》，北京：中国国际广播出版社，2004年，第224页。
    ⑦这里的民族是国家民族，即国族，区别于作为历史文化共同体的传统民族。关于两种民族的区分和特点，可参阅周平《论民族的两种基本类型》，《云南行政学院学报》2010年第1期。
    ⑧关于民族国家的性质和特点，可参阅周平《对民族国家的再认识》，《政治学研究》2009年第4期。
    ⑨邓正来：《布莱克维尔政治学百科全书》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第604页。
    ⑩［美］杰克•普拉诺等：《政治学分析辞典》，胡杰译，北京：中国社会科学出版社，1986年，第114页。
    (11)非洲的一些多民族国家的范围以及国内民族的构成，是帝国主义的殖民统治造成的，换句话说，是从外部强加给非洲人民的。但是，从整个世界历史发展的角度来看，这种看似偶然性的事件背后，也蕴涵着历史的必然性，或者说，这是世界历史发展的必然。
    (12)陈联璧：《民族自决权新议》，《民族研究》2001年第6期。
    (13)《马克思恩格斯全集》第19卷，北京：人民出版社，1963年，第164页。
    (14)《列宁论民族问题》上册，北京：民族出版社，1987年，第312页。
    (15)《列宁论民族问题》下册，北京：民族出版社，1987年，第503页。
    (16)［美］莱斯利•里普森：《政治学的重大问题》，刘晓等译，北京：华夏出版社，2001年，第290页。
    (17)［英］安东尼•D•史密斯：《全球化时代的民族与民族主义》，龚维斌等译，北京：中央编译出版社，2002年，第122页。
    (18)宁骚：《民族与国家——民族关系与民族政策的国际比较》，北京：北京大学出版社，1995年，第560页。
    (19)宁骚：《民族与国家——民族关系与民族政策的国际比较》，北京：北京大学出版社，1995年，第561页。
    (20)《清太宗文皇帝实录》卷9，台北：华文书局，1964年。
    (21)《清太祖武皇帝实录》卷1，台北：华文书局，1964年。
    (22)宁骚：《民族与国家——民族关系与民族政策的国际比较》，北京：北京大学出版社，1995年，第563页。
    (23)陈联壁：《民族自决权新议》，中国社会科学院国际合作局网站：考察研究／政治。该文也发表于《民族研究》2001年第6期，但这段话被删除了。
    (24)马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。
    (25)王建娥：《族际政治民主化：多民族国家建设和谐社会的重要课题》，《民族研究》2006年第5期。
    (26)常土訚：《和谐理念与族际政治整合》，《政治学研究》2009年第4期。
    (27)常土訚：《和谐理念与族际政治整合》，《政治学研究》2009年第4期。
    (28)参阅周平《论中国的国家认同建设》，《学术探索》2009年第6期。
    (29)参阅周平《民族政策的价值取向及我国民族政策价值取向的调整》，《云南学术探索》2002年第6期。
    (30)关于民族政党或民族主义政党，可参阅周平《民族政治学》，北京：高等教育出版社，2003年；《民族政治学》第2版，北京：高等教育出版社，2007年，第7章“民族政治组织”。
    (31)［美］加布里埃尔•A•阿尔蒙德，小G•宾厄姆•鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖译，上海：上海译文出版社，1987年，第242页。
    (32)王建娥：《族际政治民主化：多民族国家建设和谐社会的重要课题》，《民族研究》2006年第5期。
    来源：《思想战线》

    栏目编辑：焦艳