黄伟

【内容摘要】民族区域自治制度下的民族自治地方政府设置模式，是一种独特的中央与地方的行政权力划分方式，适应了解决中国民族问题的需要。将民族自治地方各级政府与我国其他地方各级政府的行政权力相比较，特别是将五大自治区政府与其行政层级相近或者相似的“较大的市”政府、经济特区政府、特别行政区政府的行政权力相比较，有利于进一步揭示民族自治地方政府行政权力的内涵和实质。民族自治地方政府除了可以享有宪法和法律赋予一般地方政府的行政权力外，还与民族自治地方的人民代表大会共同作为自治机关行使自治权。这使得民族自治地方政府的行政权力不仅不同于一般的地方政府，而且不同于“较大的市”政府、经济特区政府、特别行政区政府这些原本也是特殊的行政权力配置。

【关 键 词】民族区域自治制度；民族自治地方政府；地方政府；行政权力

【作者简介】黄伟，中央民族大学管理学院副教授。

    根据历史传统和现实情况的不同，世界上各个国家选择不尽相同的地方政府模式。地方政府模式指依据国家权力的纵向划分方式所形成的地方政府地位、组织结构、职权划分及其实际运作的类型或形态。它是国家结构形式的外在表现之一，其内容包括地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与民众之间的关系，其中占主导地位的是中央与地方行政权力的配置。①我国从历史和现实出发，采取多样性的地方政府模式，维护了一个大国的统一和稳定。这些模式包括一般地方政府模式、“较大的市”②模式、经济特区模式、特别行政区模式、民族区域自治模式，它们共同构成了具有中国特色的地方政府模式。党的十七大指出，要坚定不移地发展包括民族区域自治制度在内的社会主义民主政治，保证民族自治地方依法行使自治权。比较民族自治地方政府与其他地方政府行政权力，有利于更深刻地揭示民族区域自治模式的本质，从而为民族自治地方政府建设，为民族区域自治制度的完善作出贡献。按照《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)的规定，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。在我国目前的地方政府设置之中，除了自治州政府没有相对应的政府层级外，其余都有对应。本文首先将民族自治地方各级政府与一般地方各级政府的行政权力相比较，然后从可比性出发，重点将五大自治区政府与其行政层级相近或者相似的“较大的市”政府、经济特区政府、特别行政区政府的行政权力进行比较，力求比较客观地揭示民族自治地方政府与其他地方政府行政权力的异同。
    一、民族自治地方政府与一般地方政府行政权力的比较
    所谓地方政府，通常系指在一个国家内部较小的区域内设置的机构，在联邦国家仅指州(省、地区)以下的县、市、镇政府。③我国的地方政府一般特指地方行政机关，是设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。我国对一般地方政府行政权力的法律规定主要见之于《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)以及《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等。根据《宪法》的规定，我国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，县、自治县分为乡、民族乡、镇，直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。此外，还特别规定国家在必要时设立特别行政区。《宪法》还在第三章第五节《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府》中，对地方政府的设立、行政体制、权限等作了原则规定。这些规定充分表明，我国的行政体制实行的是条块结合的复合型领导体制。即地方各级人民政府既是地方各级人民代表大会的执行机关，又是地方各级国家行政机关；既对本级人大及其常委会负责，又对上一级国家行政机关负责；地方政府的各工作部门既受本级人民政府统一领导，又依照法律或者行政法规的规定受上级政府主管部门的业务指导或者领导。④
    依据《宪法》的规定，《组织法》对各级地方政府的人员构成、任期、职权、行政首长负责制等作了规定。其中，第59条至第61条对地方各级人民政府的职权作了规定。县级以上各级地方人民政府的主要职能是：(1)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；(2)领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作；(3)执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作；(4)依法任免和奖惩国家行政机关工作人员；(5)保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利；(6)监督所属各部门和下级人民政府的工作；(7)办理上级国家行政机关交办的其他事项。
    民族自治地方政府是我国地方行政权力配置的一种特殊类型，很显然其行政权力要大于国家对一般地方政府行政权力的配置。这具有宪法和法律的依据。《中华人民共和国宪法》第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”⑤《组织法》第3条也规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关除行使本法规定的职权外，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。”⑥按照我国《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的政府除了可以享有宪法和法律给予一般地方政府的权力外，还依法享有自治权。《民族区域自治法》第19条和第20条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。这实际表明，除了立法自治权由民族自治地方的人民代表大会行使外，民族自治地方政府可以享有其他一切自治权。
    根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方享有的自治权主要包括：(1)民族自治地方的人事管理自治权。民族自治地方依照法律规定，自主地采取各种措施，从当地民族中大量培养和充分使用各级干部、各种专业人才和技术工人，自主地依法按照适当照顾的政策，采取特殊措施，优待和鼓励各种专业人员参加本地方各项建设事业。《民族区域自治法》第22条和第23条对此予以明确规定。(2)民族自治地方的经济贸易管理自治权。这是民族自治地方依法享有并行使的在国家经济宏观调控下，自主地管理本民族、本地区地方性经济建设和贸易的一种特定权利。《宪法》第118条规定：民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。《民族区域自治法》在“总则”第6条第2款中，强调了自治机关在地方性经济建设管理中的自治程度和自治原则。(3)民族自治地方的财政税收管理自治权。民族自治地方依据宪法、民族区域自治法以及其他法律法规的规定，结合当地经济发展的实际情况和少数民族经济文化的特点制定、落实有关财政的自治单行条例或者有关法律的变通及补充规定，统筹财政收入，支配财政资金，自主地管理本地财政事务。我国《宪法》第117条规定：民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。《民族区域自治法》第32条规定：民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分；民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。(4)民族自治地方的自然资源开发利用和环境保护管理自治权。《民族区域自治法》第27条规定：民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。第28条规定：民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。第45条规定：民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展等。(5)民族自治地方的科教文卫管理自治权。《民族区域自治法》第39条对自治机关自主地发展本地方科学技术自治权进行了规定；第36条对自治机关自主地决定本地方的教育规划自治权进行了规定；第38条和第42条对自治机关自主发展民族文化事业自治权进行了规定；第41条对自治机关自主地发展体育事业进行了规定；第40条对自治机关自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划自治权进行了规定。(6)民族自治地方的社会管理自治权。民族自治地方社会管理自治权的内容广泛，主要包括自治机关组织地方公安部队的自治权、管理流动人口的自治权、计划生育自治权、保障少数民族风俗习惯和宗教信仰自由自治权等。《民族区域自治法》第10条、第11条、第24条、第43条、第44条等分别对此予以规定。⑦
    综上所述，民族自治地方自治权实际是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的权力。⑧这使得民族自治地方的各级人民政府较之同层级的一般地方的人民政府具有了更大的、更灵活的行政管理权限。这集中体现在行政管理权的对外和对内两个方面。对外表现为报经上级国家机关批准，可以变通执行或者停止执行其决议、决定、命令、指示；对内是自主地管理本民族、本地区内部事务。从根本上来说，民族自治地方人民政府比之同层级的一般地方人民政府在行政权力上具有更大的自主性。
    二、自治区政府与“较大的市”政府行政权力的比较
    2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)。该法第63条第4款规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”⑨由此可见，《立法法》将经济特区所在地的市归入了较大的市的范畴。本文认为，经济特区属于一种行政权力特殊配备的形式，需要将其作为一种单独的地方政府模式单列出来加以比较。因此本文“较大的市”专指省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。我国现有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。⑩除台湾省外，共有27个省级人民政府所在地的城市。国务院也先后4次批准19个城市为“较大的市”(其中重庆于1997年3月升格为直辖市)：1984年10月批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个市；1988年3月批准宁波市；1992年7月批准淄博、邯郸、本溪市；1993年4月批准苏州、徐州市。
    通过《立法法》的规定，“较大的市”成为一个法律概念。这个概念并不等同所谓的计划单列市和副省级市，而是将其囊括于中，现在的副省级市是由计划单列市转化而来。1983年2月，中共中央和国务院批准重庆实行计划单列，以后又陆续批准广州、深圳、沈阳、南京、武汉、哈尔滨、西安、大连、青岛、厦门、宁波、成都实行计划单列，一共批准了14个计划单列市。计划单列市保留省辖市的行政地位，继续接受省级行政机构的领导。1994年5月，经中央机构编制委员会第6次会议通过，并经中共中央、国务院领导人同意，决定将原来的14个计划单列市和杭州、济南2市正式确定为副省级市，同时取消部分城市的计划单列体制。将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位及作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾。副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。1995年2月，中央机构编制委员会印发了《关于副省级市若干问题的意见》的通知，对有关问题予以进一步明确。由此可见，无论是14个计划单列市还是16个副省级市都包括在《立法法》所界定的“较大的市”之中。《立法法》明确规定：“较大的市”的人大及其常委会根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省(区)的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，报省(自治区)人大常委会批准后施行；其政府可以根据法律、法规和地方性法规制定规章。这实际表明，“较大的市”与其他城市的最大区别在于享有地方立法权，可以制定一些适应地方经济发展的规范性文件，规范市场经济秩序，以此调节经济发展过程中的矛盾，提高政府的工作效率。
    依据《立法法》，5个民族自治区政府所在地的城市，即乌鲁木齐、呼和浩特、银川、拉萨、南宁被列入了“较大的市”。从可比性出发，本文是将自治区政府与除这5个城市之外的“较大的市”政府权力相比较。这种比较可以分为两个层次：一是与“较大的市”中的计划单列市和副省级市的比较。二是与除计划单列市、副省级市外的其他“较大的市”相比较。如前所述，副省级市由计划单列市演变而来。新中国成立后，对省辖大城市的计划单列在20世纪50年代中、60年代初曾实行过两次，实行不久就取消了。20世纪80年代实行的计划单列与前两次有很大的不同。前两次只是5项主要经济计划单列，这次是经济、社会、科技发展计划全部实行单列；前两次市政府的权力没有改变，这次则赋予计划单列市政府以省一级的经济管理权力，同时把不同隶属关系的企业原则上都下放给计划单列市管理；前两次未包括财政计划单列，市的财政收支仍由省财政决定，这次财政计划也实行单列，市财政收入采取三级或两级分成体制，市财政收支主要由中央财政决定；前两次除个别情况外，市政府及其下属机构均不能参加全国召开的省一级负责人会议，这次计划单列市政府及其下属机构获得了参加全国性会议的权利；同时，中央及中央各部门发给省的有关经济工作方面的文件也发给了市；一些计划单列市同时扩大了行政区划，并实行市领导县的体制。1995年中央编制委员会《关于副省级市若干问题的意见》指出：广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波共16个副省级市仍为省辖市，由所在省的省委、省政府领导；这些市的机构改革方案仍由所在省审批，同时抄报中编委备案；16市的经济管理权限按有关规定执行等。
    由此可见，计划单列市以及后来的副省级市主要是赋予了这些城市政府以省一级的经济财政管理权力，而不及于其他权力。至于除计划单列市和副省级市以外的其他“较大的市”，其设立的核心是赋予地方立法权，当地政府具有制定规章的权力，其政府权力明显小于计划单列市和副省级市。如前所述，五大自治区政府不仅具有一般省级政府在经济财政管理上的权力，而且按照宪法和法律的规定还享有在经济财政管理上更大的自主权，这显然是包括计划单列市和副省级市在内的“较大的市”所无法比拟的。至于“较大的市”所享有的地方立法权，自治区政府与之相比毫不逊色。自治区政府可以在其立法权范围内制定政府规章，自治区的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。此外，包括自治区政府在内的自治机关享有广泛的自治权，譬如人事管理自治权、自然资源开发利用和环境保护管理自治权、科教文卫管理自治权、社会管理自治权等，这是包括计划单列市和副省级市在内的“较大的市”所无法享有的。
    三、自治区政府与经济特区政府行政权力的比较
    我国的经济特区是指在行使国家主权的前提下，允许外国公司、个人以及华侨和港澳同胞进行投资活动而实行特殊的经济政策和特殊的经济管理体制的地区。1981年11月，全国人大常委会通过《关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》。1988年4月，七届全国人大一次会议通过《关于建立海南经济特区的决议》。1992年7月，全国人大常委会通过《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。1994年3月，八届全国人大二次会议通过《关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》。1996年3月，八届全国人大四次会议通过《关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》。值得指出的是，在《立法法》制定之前，尽管有以上诸多授权立法决定和决议存在，却始终没有专门的关于经济特区授权立法的法律规定。《立法法》的产生使经济特区授权立法获得了专门的法律规定。该法第65条专门规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”(11)第81条第2款又规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”(12)
    经济特区人民政府的立法权表现在形式和内容两个方面。在形式上，经济特区政府有权制定在经济特区实施的行政规章。这里的规章是指根据1992年、1994年和1996年全国人大常委会或全国人大通过的授权决定，深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府有权制定的在各自经济特区实施的规章。广东、福建、海南三省人民政府如同其他省份人民政府一样，也有宪法和法律所确定的规章制定权，但是它们制定的规章属于一般地方立法的法的渊源范畴，不属于经济特区的法的渊源范畴。《立法法》实施后，经济特区所在地的市的人民政府获得了法律明确规定的制定地方政府规章的权力。这样上述关于经济特区所在地的市的人民政府可以制定规章的单项授权便与《立法法》的规定统一起来。一旦这些授权撤销，经济特区所在地的市的人民政府制定规章的权力也就属于一般地方的立法权力范畴。在内容上，经济特区政府的立法权表现在如下几个方面：一是为了贯彻执行与本经济特区有关的法律、行政法规和上级地方权力机关及其常设机关制定的地方性法规而制定规章；二是为贯彻执行同级权力机关及其常设机关制定的经济特区法规而制定规章；三是根据经济特区权力机关或其常设机关的授权来制定规章，以调整本来应当由授权主体通过制定法规的方式而调整的事项，待条件成熟后再由授权主体制定为法规；四是为行使应当由经济特区人民政府行使的职权、履行其职责和解决特殊问题而制定规章。
    特别值得比较的是，自治区政府与经济特区政府都具有一定的立法权，但是这种立法权是有区别的：(1)立法权的来源不同。在《立法法》颁布以前，经济特区政府的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定。自治区政府的立法权来源于《宪法》、《组织法》和《民族区域自治法》的规定。(2)立法的效力等级和调整范围不同。由于经济特区政府立法权与自治区政府立法权的来源不同，经济特区政府立法的效力等级和调整范围也不同于自治区政府立法。经济特区政府立法的范围以不超出授权主体的授权范围为限，但可以或应当超出受权机关的职权范围；而自治区政府立法所调整的范围，是以宪法、法律所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。(3)经济特区政府立法带有明显的先行性、兼容性、突破性和补充性。(13)“先行性”是指在国家相关法律法规尚未制定的情况下，经济特区本着实践第一的态度，敢试敢闯，确保经济和民主法制建设走在全国前列。“突破性”是指经济特区在立法过程中勇于开拓创新，推出一项又一项“全国第一”的立法试验。“兼容性”是指经济特区在立法过程中大胆探索，突出立法观念、思想、认识、理论的指导作用和解放思想的重要性，注重借鉴国内先进的法律构想、世界优秀的法律文化、发达国家和地区立法的成功经验，适当超前立法，率先予以规范。“补充性”意即经济特区各项法规在改革开放深入的过程中不断修订，及时完善，使法规体系与经济特区实际更加紧密的结合。(4)在立法程序和任务方面，经济特区政府立法带有经常的特殊性、不确定性，在时间和空间(事项)等方面受到种种明确的限制；而自治区政府立法的任务和程序是常规的、确定的。
    除了予以经济特区一定的立法权外，国家对经济特区制定了一系列优惠政策，主要内容是：(1)中央赋予经济特区较大的经济管理权限。在批准外贸企业方面有更多的灵活性，数量也比其他地区多得多，其对投资项目的批准权限相当于省一级。(2)按照市场经济的要求，赋予特区企业充分的经营自主权，对特区企业实行优惠的税率。(3)特区企业用进口材料生产的出口产品一律免征关税、增值税，用国产原材料生产的出口产品，除国家明确规定的少数产品外，也全部免征。(4)特区内行政机关、事业单位、企业经批准进口用于特区建设和生产用的机器设备、零件、部件、原材料、燃料、货运车辆以及旅游、饮食业营业用的餐料，自用的数量合理的办公用品、交通工具，均免征关税和增值税。(5)投资者可按协议规定取得一定期限的土地使用权，也可通过招标和拍卖方式取得土地使用权等。随着改革开放的深入和经济的不断发展，国家对经济特区的优惠政策进行了多次调整。分析上述优惠政策不难发现，国家给予经济特区的只不过是一些经济管理上的特权，集中体现在投资审批、税收优惠、土地政策等方面，只有极少部分涉及社会管理，譬如入境签证的一定权限。诚然，在经济管理权限的某些方面，自治区政府还比不上经济特区政府，这也是经济特区的特色所在。但是如前文所述，自治区政府所享有的自治权不仅体现在经济管理上，还广泛地表现在社会、文化等各个方面，这是经济特区政府所无法享有的。
    四、自治区政府与特别行政区政府行政权力的比较
    香港特别行政区政府的行政权力主要源于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)的规定。《香港基本法》第16条规定：“香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。”(14)该法第43条、第59条、第60条规定：香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，香港特别行政区政府是香港特别行政区机关。这表明，香港特别行政区政府的权力是由行政长官和特别行政区政府(内设政务司、财政司、律政司和各局、处、署)来行使。《香港基本法》第62条规定香港特别行政区政府行使6项职权：(1)制定并执行政策；(2)管理各项行政事务；(3)办理基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；(4)编制并提出财政预算、决算；(5)拟定并提出法案、议案、附属法规；(6)委派官员列席立法会并代表政府发言。这充分表明，在行政管理方面，香港特别行政区政府享有高度的自治权，政府行政权力广及财政金融、工商贸易、交通航运、土地和自然资源、教育科技、文化体育、社会治安、宗教、劳工和社会服务等领域。尤为突出的是：香港特别行政区政府财政独立，财政收入不上交，中央不在香港征税；特别行政区政府自行决定货币金融政策，港币是法定货币，发行权属于特别行政区政府；特别行政区政府关税独立等。《香港基本法》同时明确规定：香港特别行政区行政长官既是香港特别行政区的首长，也是香港特别行政区政府的首长。这说明行政长官具有双重法律地位，一方面他领导并代表特别行政区对中央人民政府和特别行政区负责，另一方面他作为政府首长对立法会负责。(15)行政长官的特殊法律地位决定行政长官拥有特殊职权。行政长官的职权充分显现了行政长官具有双重身份的特殊法律地位，体现了行政主导的特点。
    澳门特别行政区政府的行政权力主要来源于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)。《澳门基本法》第16条规定：“澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务。”(16)该法第45条、第61条、第62条规定：澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，澳门特别行政区政府是澳门特别行政区机关。同香港特别行政区一样，澳门特别行政区也是行政主导体制，政府的权力是由行政长官和特别行政区政府(内设司、局，司、处)来行使。《澳门基本法》第64条规定澳门特别行政区政府行使6项职权，与香港特别行政区政府类似。在行政管理方面，澳门特别行政区政府享有高度的自治权，主要体现在经济、文化和社会事务以及对外事务上。澳门特别行政区政府保持财政独立，财政收入不上交中央人民政府，自行支配；税收独立，中央不在澳门征税；自行制定货币金融政策，澳门元是法定货币，发行权属于澳门特别行政区政府；保持自由港地位，除法律规定外不征收关税，关税独立等。《澳门基本法》第50条规定澳门特别行政区行政长官行使多项职权，这些职权涉及执行中央政府命令、执行法律、行政决策和管理、人事任免等各个方面。
    比较自治区政府与香港、澳门特别行政区政府行政权力，二者有明显的区别：(1)自治区政府享有的自治权与特别行政区高度自治权的性质不同。民族区域自治是党和政府为了解决我国的民族问题而确立的一种政治制度，是民族自治与区域自治的结合。而设立特别行政区是为了解决历史遗留的统一问题，港、澳基本法都明确规定香港、澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变，授予特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。(2)自治区政府首长与行政主导体制下的特别行政区行政长官权力不同。特别行政区的政治体制是行政主导、司法独立、行政与立法互相制衡互相配合，这是保证港、澳地区长期稳定繁荣的基本条件。行政长官的职权与自治区主席、各省省长、直辖市市长的职权相比较，前者的职权范围广泛，譬如拥有签署立法会通过的法案，公布法律，依照法定程序任免各级法院法官，赦免或减轻刑事罪犯等职权，而此类职权只有国家元首才拥有。但是港、澳基本法却将此类职权赋予了行政长官，可见行政长官享有的权利是自治区主席、各省省长和直辖市市长无法享有的。(3)自治区政府与特别行政区政府在经济管理上的权力不同。港、澳基本法都规定保留原有的经济制度不变。譬如：实行私有制经济，保护私人和法人财产；保持特别行政区财政独立，财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税；特别行政区政府享有货币发行权；不实行外汇管制；保持自由港和单独关税区地位；人员和资金进出自由；保持香港的国际金融中心地位，继续开放外汇、黄金、证券、期货等市场；澳门自行决定旅游娱乐业的政策等。尽管自治区政府享有广泛的经济管理的自治权，但由于具体的情况不同，政府的权限也不同。(4)与香港特别行政区政府不同，自治区政府不管理检察机构。按照《香港基本法》的规定，其检察权由香港政府的律政司行使，香港类似检察长职位的律政司属于行政系统。这一点与澳门特别行政区也不同。《澳门基本法》第四章第四节《司法机关》以单独条款对检察院的职能作出规定，而《香港基本法》只在第四章第二节《行政机关》中简单地对律政司作了规定。澳门的检察院和香港的律政司都是检察机构，名称不同而职能相似。但是澳门的检察院属于司法机关，具有相对独立性；香港的律政司则属行政部门，受香港特别行政区政府领导。这种差异是由历史原因造成的。自治区的法院和检察院不是自治机关，不受自治区政府的领导，而是按照宪法和法律的规定独立行使司法权。
    五、结论
    我国现行地方政府模式的确立和发展与众不同。每一类模式都是对中国所面临问题的判断和解答，部分或整体地揭示了中央与地方关系中存在的问题和解决的方式。从纵向考察，我国现行地方政府模式不完全与政权确立同步，也不是一次性完成。它的确立和发展是继承和超越的过程，随着时间的推移而不断增添新的内容。它的确立主要可以分为三个阶段：第一阶段是随着统一的中央政权的建立，继承历史，选择一般地方政府模式，同时超越单纯的集权单一制，给予民族地区自治权，为集权单一制增添了新的地方政府模式——民族区域自治模式。第二阶段是为了改革开放和发展经济，建立经济特区和确立“较大的市”。第三阶段是实行“一国两制”，超越一国一制的传统纯粹模式，建立特别行政区复合模式，从而使地方政府模式具有了复合的色彩。(17)未来可能还有更新的模式。这每一类模式都有不同特点，反映了不同的价值取向、政治理念以及治国安邦的谋略。它们是出于不同的策略目标、借助于环境的变化，通过适时调整而选择和设置的。譬如在国家的创立时期，用民族区域自治模式达到国家整合的目的；在国家的发展时期，设立经济特区和确定“较大的市”来加速经济发展；另外，根据国情，允许港澳不同制度的存在和发展，维护国家的稳定和统一。
    从横向考察，民族区域自治模式是解决民族问题的需要；经济特区模式和“较大的市”模式主要是为了发展经济，是出于对经济发展道路的不同探索；特别行政区模式是解决一个国家存在两种政治制度的需要。(1)为了解决中国的民族问题，国家实行民族区域自治，赋予民族自治地方政府特殊的行政管理权力。对少数民族聚居区进行特殊的行政权力配置在我国自古至今一直存在着，并且随着形势的变化而不断发展。民族区域自治模式是新中国处理民族问题的制度创新，它起源于建国前的长期探索和反复的思考。民族区域自治模式放弃了过去曾经设想的联邦制建国方案和民族自决的口号，吸收马克思、恩格斯的地方自治单一制和列宁的民族自治联邦制的优点。民族区域自治模式是特别的地方自治制和民族自治制的统一，是经济因素与政治因素的结合。(2)为了建设改革开放窗口的需要，我国自20世纪80年代初相继建立了深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个经济特区，通过中央的一系列优惠政策，享受一些较为特殊的经济管理权限。这些特殊的权限使经济特区享有较大的经济管理自主权，为经济特区经济社会各项事业的迅速发展创造了条件。(3)为了增强大城市的经济发展自主权，1983年以来，国家先后对14个省辖大(中)城市实行“计划单列”，进而又决定将原来的14个计划单列市和杭州、济南2市正式确定为副省级市，最后在《立法法》中确立“较大的市”的法律概念。(4)为了实现祖国的统一，1982年修改的宪法明确提出了国家在必要的时候设立特别行政区。根据《香港基本法》和《澳门基本法》的规定，香港、澳门两个特别行政区成立后，实行港人治港、澳人治澳、高度自治的方针，建立不同于内地政治制度的享有高度自治权的地方政府。
    民族区域自治模式、经济特区模式、“较大的市”模式和特别行政区模式分别是为了解决中国的民族问题、改革开放问题、经济发展上的放权让利问题以及国家统一问题。这些问题的性质和特征是不一样的，解决问题的思路和方法也不同。民族问题所面临的是多民族国家的团结和进步问题，具有长期性和复杂性。改革开放需要建立面向世界的桥头堡和试验区，在这种情况下经济特区应运而生，被赋予经济上的特权。为了给予一些大城市更大的经济发展自主权，国家确立了“较大的市”，对这些地方在经济发展上放权让利。国家统一所要解决的是在一个中国的前提下，不同社会制度的地方如何统一的问题。正是由于解决的问题不同，决定了行政权力配置方式的不同，产生了不同的地方政府模式。因此，民族自治地方政府的行政权力不仅不同于一般的地方政府，而且与“较大的市”政府、经济特区政府、特别行政区政府这些原本也是特殊的行政权力配置也不相同。
    有效的行政管理是导引现代经济社会持续有序发展的主要力量。有效的行政管理需要根据具体的国情合理地配置行政管理权力。在当代中国，一般地方政府模式、“较大的市”模式、经济特区模式、特别行政区模式、民族区域自治模式共同构成了具有中国特色的地方政府模式。这些行政权力的配置模式具有发展的适应性、内容的兼容性、功能的多样性，面对世界政治民主化和经济一体化的浪潮，实现了多样性模式共存共荣的多元和谐发展。在新的历史时期，树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，需要进一步认识和把握民族自治地方政府行政权力的内涵和实质，加快民族自治地方法治政府建设，为此需要着力推动三个方面的工作：一是从理论上进一步廓清民族自治地方政府与其他地方政府在行政权力上的异同，防止在理论认识上的“一刀切”，避免简单地将民族自治地方政府行政权力等同于其他地方政府行政权力；二是国家继续落实和完善支持民族自治地方依法行使自治权的各项措施和保障，重点加强民族区域自治法配套行政法规和部门规章的建设，为民族自治地方政府依法行政创造良好的法治环境；三是民族自治地方政府切实担负起宪法和法律赋予的各项职责，大力加强法治政府建设，会同民族自治地方的人民代表大会依法充分行使自治权，促进民族自治地方经济社会又好又快发展，使民族区域自治制度长葆生机和活力。
    注释：
    ①参见魏红英：《宪政架构下的中国地方政府模式分析》，《华中师范大学学报》2005年第3期。
    ②此处指省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市，下文对此有所界定和阐释。
    ③参见韩大元主编：《宪法学》，高等教育出版社2006年版，第449页。
    ④参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年第2版，第421—422页。
    ⑤《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国常用法律大全》，法律出版社2006年版，第13页。
    ⑥《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，《中华人民共和国常用法律大全》，第41页。
    ⑦参见吴宗金主编：《中国民族区域自治法学》，法律出版社2004年版，第68—73页。
    ⑧参见宋才发等：《中国民族法学体系通论》，中央民族大学出版社2005年版，第177页。
    ⑨《中华人民共和国立法法》，《中华人民共和国常用法律大全》，第56页。
    ⑩参见中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册(2004)》，中国地图出版社2004年版，第1页。
    (11)《中华人民共和国立法法》，《中华人民共和国常用法律大全》，第57页。
    (12)《中华人民共和国立法法》，《中华人民共和国常用法律大全》，第58页。
    (13)参见杨龙芳：《论深圳经济特区地方立法创新的历史、特色与前景》，《深圳大学学报》2004年第3期。
    (14)《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，《中华人民共和国常用法律大全》，第89页。
    (15)参见朱国斌：《中国宪法与政治制度》，法律出版社2006年版，第220页。
    (16)《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，《中华人民共和国常用法律大全》，第103页。
    (17)参见朱国斌：《中国宪法与政治制度》，第136页。
    （来源：《民族研究》）

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