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把人的融合与城镇的紧凑结合起来，体现了新型城镇化对提高城镇化质量和效率的要求，体现了新一届中央领导集体对转变城镇发展方式的要求，符合民族地区的发展规律，是民族地区城镇化的主导方向。 自2012年中央经济工作会议提出新型城镇化的概念以来，新型城镇化就成为学术界与决策界的讨论热点。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，进一步明确了走中国特色新型城镇化道路的明确目标；其后召开的中央城镇化工作会议，十分清晰地界定了新型城镇化的主导方向。近期，党中央、国务院颁布了新型城镇化规划，意味着在国家层面推进新型城镇化已经箭在弦上。由于新型城镇化强调因地制宜、分类指导，民族地区新型城镇化之路如何走，理所当然成为社会各界关注的重大政策问题之一。笔者以为，按集约紧凑、平等融合的模式推进新型城镇化，既符合民族地区的区情，也符合国家新型城镇化的政策要求。 新型城镇化是对传统城镇化的拨乱反正 应该说，党中央关于新型城镇化的发展定位描述十分清晰。除了新闻媒体解读到的诸如要“让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁”之类的愿景外，中央关于新型城镇化的重大战略事实上有着极其丰富的内容。首先，强调新型城镇化是转移人口和实现公民身份平等的城镇化。在传统城镇化模式下，农民进入城镇处于自由放任状态，新型城镇化就是要使转移到城镇的农民工及其家属能够在城镇落户，实现农业转移人口的市民化；其次，强调城镇土地的集约利用。传统城镇化导致许多空城出现，城镇建成区扩张速度远远超过人口增长速度。而新型城镇化则强调城镇土地的集约利用，要“严控增量，盘活存量，优化结构，提高效率”。粗放低效利用城镇土地和城镇空间的现象，不符合中央的政策要求。再次，新型城镇化强调建设生态文明。城镇是供人居住的，在满足居住要求的同时，应该创造宜居服务于人的生态环境。因而，中央城镇化工作会议明确指出，要科学设置开发强度，划定生态红线，坚持“绿色发展、循环发展、低碳发展”。笔者看来，党中央关于新型城镇化的一系列文件，整体贯穿了以人为本、执政为民的服务意识，体现了对广大人民根本利益的尊重。“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”、“慎砍树、不填湖、少拆房”、“把城市放在大自然中，把青山绿水保留给城市居民”，都得到广大城乡居民的拥护。 坚持新型城镇化的方向，是新一届中央领导集体从实现中华民族伟大复兴角度提出的重大战略决策。首先，新型城镇化意味着对传统城镇化的拨乱反正。传统城镇化以高房价、高空置、高冲突、高浪费等为代表，是一个市场扭曲、利益失衡、环境恶化、社会不安的发展形态。在传统城镇化模式下，城镇建成区人口密度偏低，土地粗放利用，严重浪费耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，加大了地方政府债务性风险，多年以来缺乏约束的传统城镇化给中国经济社会发展造成的负面影响和麻烦，将在今后数十年中充分显露出来。新型城镇化的提出，既表明传统城镇化之路再难以走下去，也是对传统城镇化模式的根本性否定。第二，新型城镇化体现了政策应有的社会正义。传统城镇化意味着在一个各方操作下的投机市场背景下，政商利益共同体低价从农民手里获得土地资源，高价从城镇居民手中获得超高利润，存在着双层剥夺城乡居民利益的倾向。在不断投机炒作下，中国城镇居民消费能力严重透支、整个社会严重不安和实业资源严重流失，成为中国经济不平衡、不协调、不可持续性发展的典型代表。中国经济发展不怕出现麻烦，就怕制造出麻烦和意识到麻烦而长时期不纠正麻烦。新型城镇化促使农民工融入城镇，同时对掠取人民利益引发资源与环境矛盾的不公正现象加以纠正。第三，新型城镇化还原了城镇的基本职能。在新型城镇化背景下，要求住房还原成基本的居住功能而不是投机功能；要求提高产业园区单位土地的产出效率，进而提高各类产业园区的集聚度，大幅度提高园区土地利用率。新型城镇化更多注意将人口转移到城镇，增强城镇的集聚效应，强化城镇内部的产业分工，更有效地发挥城市群的作用，大幅度释放内需潜力，带动经济的可持续发展。 顺便需要指出的是，在中国传统城镇化下，个别学者从为富人服务的角度，曲解现代社会政府与市场的关系，极力鼓吹自由放任不受任何干预与管制的市场经济，反对包括累进房产税和限购在内一切形式的政府干预政策，成为中国空城化进程的理论助产士。在国家实施新型城镇化战略时，理论上的正本清源工作也需要同步进行。 民族地区具有推进新型城镇化的巨大潜力 改革开放以来，民族地区经济社会发展速度较快，一个突出的指标是城镇化比率稳定提高。尤其，西部大开发以来，民族地区的城镇化速度明显加快。但是，与全国平均水平相比，民族地区的城镇化水平还存在一定差距。2013年，在5个民族自治区中，除了内蒙古的城镇化率为58.7%，高于全国城镇化率平均值53.7%以外，新疆的城镇化率只有44.5%，广西的城镇化率不到45%，宁夏的城镇化率为52%左右，西藏的城镇化率还不到25%，都低于全国平均水平。因而，民族地区的城镇化水平总体而言低于全国平均水平。与此同时，一些民族地区传统城镇化问题凸显，以鄂尔多斯为代表的城镇建设问题就引起了国内外的关注。 总体来看，民族地区推进新型城镇化有着巨大的空间。首先，城镇化水平低意味着推进新型城镇化的空间大，对传统城镇化的纠错幅度小。沿海一些省份城镇化率普遍偏高。比如，2013年江苏、浙江的城镇化率都在64%以上，广东省的城镇化率更是接近68%，意味着这些沿海省份的城镇发展结构基本成型和相对稳定，大幅度提升的空间有限。由于认识到我国各区域之间城镇化提升空间的差别，国家的新型城镇化规划指出，未来中西部向城镇转移人口1亿人，显示出城镇化的潜力在中西部尤其是民族地区。另一方面，城镇建设一旦铺展开，会形成大规模的投资沉淀，极难更改和恢复原貌。可见，城镇化水平较低，意味着传统城镇化的规模和范围相对较小，改弦更张的成本相对较低，更有可能推进新型城镇化。 其次，民族地区的区情要求实施新型城镇化。我国民族地区大多数是经济不发达地区，地方财政收入规模较小，城镇建设需要庞大的公共基础设施建设等方面投入，采取新型城镇化模式可以造成公共服务投入的极大节约。比如，在同等条件下，采取新型城镇化模式意味着在同样面积范围内居住更多的人口。这样，通勤距离不会过于遥远，城市基础设施的建设成本不至于因居住空间拉长而升高，公交能源消耗和废弃排放会相对减少，水、电、气等管道铺设不致造成更大的浪费，医院、学校等设施也可以更好地发挥服务功能。一个比较突出的现象是，我国的城市水管普遍存在着严重渗漏，如果采取放任自流的传统城镇化模式，则意味着城镇建设中水管铺设面积过大，大量的水资源通过渗漏而流失，而采取集约管理的新型城镇化模式，则意味着水资源的自动节约。另外，南方的民族地区多为丘陵山地，采取新型城镇化模式还意味着在容纳同样人口的条件下，相对较少的填平削高地势投入，会极大地减少城镇建设成本。 再次，民族地区有着集约节俭发展的历史传统。我国少数民族大多生存在生活环境相对艰苦的环境中，养成了敢于面对各种艰难的生活习惯，也传承了节俭节约的历史传统。新型城镇化排斥奢侈化浪费型的城镇建设方式，提倡各具特色、保护传承历史文明的目标，与民族地区的历史传统与现代习惯相一致。 采取集约高效的新型城镇化模式，意味着我国民族地区的城镇居民在享受到同等城镇文明成果的同时，支付相对较低的建设成本；意味着资源节约型、环境友好型城镇更多在民族地区出现，也意味着民族地区城乡一体化水平有了更大提高。 推动民族地区新型城镇化需要双管齐下 世界各国在推进城镇化过程中采取的模式截然不同，甚至大相径庭。美国因人口密度偏低，而采取无序蔓延的城镇化发展模式，导致其城镇空间分布相对松散，消耗的能源相对较多。而欧洲的城镇化布局相对集约，这与欧洲国家普遍面积较小而人口相对较多有一定关系。欧共体1990年提出紧凑型城市的概念，认为其是“一种解决居住和环境问题的途径”，其基本特征是在城镇化方面注重在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口，更多地采取公共交通模式，偏好于节约城市建设用地，土地的配置效率相对较高。 在经过多年的反思后，美国社会意识到无序蔓延型城镇建设的模式不具可持续性。因此，开始对传统的城镇化模式进行拨乱反正，并导致新城市主义的兴起。上世纪末，美国的城市规划界提出“精明增长”的概念，呼吁采取新的城镇化道路。所谓精明增长的城镇化具有以下特征：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，空间紧凑，发挥混合用地功能；采取填充式开发对市区内公用设施配套齐全的空闲地加以有效利用，也采取再开发形式对已利用土地进行更有效地开发，以改变城市蔓延造成的低密度用地格局；鼓励居民乘坐公共交通工具和步行出行，保护开放空间和创造舒适的环境，采取与精明增长配套的相关政策，形成包括鼓励、限制和保护措施的政策体系，实现经济、环境和社会的协调发展。由此可见，采取紧凑式发展已经成为世界城镇化的基本潮流。 中国是一个人多地少的发展中国家，人均土地数量少是一个基本国情，城镇化模式本应采取欧洲模式，以较少土地容纳相对较多的人口，实现可持续性的城镇化。但是，包括民族地区在内的各地在进入21世纪以后，却采取了自由放任的管理模式，出现了类似于美国式的居民区过度扩张、工业区蔓延和对投机型房地产缺乏有效约束的趋势，导致不少城镇出现空城特征的低质量城镇化现象。提出新型城镇化的概念，就是要实现从美国式的城镇化模式向欧洲模式的转变，也就是说，回归全世界城镇化的基本潮流。为此，必须围绕新型城镇化建设方向，采取必要的配套性政策措施。比如，在累进性房产税短期还难以出台前，可以继续实施限购政策。尽管限购政策是管制性措施，但是，基于其限制有房者屯房而不限制无房者购房，出发点是为了保护土地资源和限制具有无效率和高耗能住房消耗和投资沉淀行为，作为房产税出台前暂时性和接力性的政策工具，其合理性应予充分肯定。要知道，在缺乏政策工具可用的情况下，空城化运动还在分分秒秒地进行。民族地区城镇化水平相对较低，纠错成本相应较低，完全有可能在实现城镇化模式转变中领先一步。采取紧凑式的城镇化模式，就是要对建设用地盲目扩张的城镇化模式进行根本性修正，“严控增量、盘活存量”，积极贯彻落实国家的相关调控性措施，同时约束不合理的建设需求，切实提高土地的利用效率。 与城镇的紧凑型建设对照的是，就是要实现城镇的融合式发展。首先，就是要推进进城农民的身份转化。在这一方面，沿海地区已经实行了多年的积分入户制度，可在民族地区城镇化过程中加以借鉴。只有打破身份上的歧视性政策，为在城市谋生的所有人提供无差别的公共服务与社会保障，才能实现人的身份平等和公平竞争，体现对公民基本权利的尊重和民众利益的维护，也会更加有效地激发市场活力和尊重人的平等权利。其次，是按照国家相关规定推动集体经营性建设用地入市，改变城镇政府单方面垄断土地经营的行为，维护农民的土地收益权。 把人的融合与城镇的紧凑结合起来，体现了新型城镇化对提高城镇化质量和效率的要求，体现了新一届中央领导集体对转变城镇发展方式的要求，符合民族地区的发展规律，是民族地区城镇化的主导方向。当然，与此相关的工作需要一系列政策加以支撑。比如，更加重视按照中央的政策要求加强新型城镇化的规划，加强民族地区城镇的实体经济发展，更好地承接产业转移和促进产城融合，创造更多的就业机会，吸引更多劳动力从农村转移到城镇。这就需要大力发展民族地区特色优势产业、服务业、中小企业和民营经济，多方面活跃市场，促进城市经济的健康发展。 (责任编辑：admin) |