何晓芳

【内容摘要】辽宁作为国家老工业基地、东部沿海省份，在“五化”发展进程中，民族问题呈现出新情况、新特点。本文对辽宁民族问题作了基本分析，认为少数民族地区经济社会发展相对滞后、差距拉大：基础设施建设滞后、大量劳动力就业难和科技人员数量少的矛盾日益突出；民族问题格局发生重大变化，城市民族问题凸显；城市少数民族流动人口问题成为民族关系的敏感点；发展繁荣少数民族文化任务更加紧迫，面临如何更好发挥作用体制创新的挑战；维护民族团结抓稳定，加强民族宗教抵御渗透的任务更加艰巨。针对上述问题，本文提出了相应的对策思考。

【关键词】“五化”背景；民族问题；基本分析；对策思考

【作者简介】何晓芳，辽宁省民族研究所。

中图分类号：D633.1文献标识码：A文章编号：1006-365X(2010)01-0001-06

    辽宁是一个多民族的省份，全省有51个少数民族成分，其中满族人口最多，占全省少数民族总人口的80％，蒙古族、回族、朝鲜族、锡伯族人口都在十万人以上。全省少数民族人口670万，占全省总人口的16.02％。全省有8个民族自治县，2个享受民族自治县待遇的民族聚居县，77个民族乡(镇)。
    随着国际化、市场化、城市化、工业化、信息化日益发展和深化，辽宁的民族问题呈现出新情况、新变化，民族工作任务日益繁重。多年来，辽宁民族工作紧紧围绕贯彻落实十七大精神这条主线，扎实开展深入学习实践科学发展观活动，坚持用科学发展观武装头脑、指导实践、推动工作。牢牢把握“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题，密切结合辽宁省民族问题实际，积极迎接挑战，推动了民族工作新发展，创建了民族团结、和谐、进步、发展繁荣的大好局面。
    一、“五化”背景下辽宁民族问题的基本分析
    辽宁既是东部沿海重工业较发达的省份，也是老工业基地重新振兴的省份。由于这一基本省情所决定，“五化”背景下辽宁民族问题的基本特点是：一方面在辽宁老工业基地全面振兴中少数民族地区经济和社会获得了快速发展，而另一方面却由于少数民族地区基础差、底子薄，相对于省内发达地区的差距逐步加大；一方面少数民族地区城镇人口数量快速增加，而另一方面却由于城镇建设基础薄弱，第二、三产业不发展，形成现代化城镇建设要求与少数民族地区经济社会落后的突出矛盾；一方面城市少数民族流动人口增加，给城市建设增添了新鲜活力，增进了各族人民相互交往和了解，而另一方面却由于文化背景差异、服务管理问题等原因，使摩擦和纠纷增多，城市民族问题凸显；一方面“五化”发展给繁荣发展少数民族文化事业，保护少数民族历史文化遗产带来重要机遇，成为发挥民族文化优势和特色的有利契机，而另一方面又使民族文化面临前所未有的生存困难，加强体制机制改革创新的挑战；一方面以大、中城市为中心，科技信息和对外开放成就斐然，发挥了对周围少数民族县区辐射带动作用，而另一方面却增加了民族宗教抵御渗透、抓维护稳定的复杂性和艰巨性。上述“五化”背景下辽宁民族问题的基本特点着重表现出以下几个方面问题：
    (一)少数民族地区经济社会发展相对滞后、差距拉大，加快显著发展的任务更加艰巨
    辽宁省在新中国建立之初，就已经成为我国的重工业基地，为全国社会主义经济建设作出了重要贡献。但辽宁老工业基地是在计划经济体制下建立起来的，城乡二元化结构极其突出。一方面是拥有现代化建设的中部、东部城市群体，另一方面却是封闭落后的少数民族地区。尽管在各种政策扶持下，改革开放三十年来，少数民族地区有了长足发展，但至今这种相对省内发达地区发展滞后的状况仍没有改变，并进一步拉大了与省内发达地区的差距。2008年统计，辽宁省8个自治县国内生产总值556.4亿元，占全省总量13455亿元的4.14％，在全省44个县排名靠后；财政一般收入23.9亿元，占全省1356亿元的1.72％；农民人均收入5348元，低于全省5576元平均水平228元，特别是民族自治地方的财政收入问题仍然比较严峻。
    我省民族地方长期以来始终处于财政收入过低状态，被称“吃饭财政”。相当长的一个时期内，我省民族自治县和聚居县的财政收入增长速度呈逐渐下降趋势，2002年比2001年下降4个百分点。近几年来在国家和省大力扶持下，有了快速增长，8个民族自治县约计年均增长六个百分点。但2008年以来伴随国际金融危机扩散和蔓延，经济增速下滑，又重呈下降趋势。而且各民族县财政赤字居高不下。例如，2008年阜新蒙古族自治县财政赤字已近2亿元，累积赤字达三千余万元。当前各自治县保增长的压力越来越大。
    (二)少数民族地区城镇化进程加快，但基础设施建设滞后、大量劳动力就业难和科技人员数量少的矛盾日益突出
    从整个辽宁省来看，县域面积占全省土地面积的89.2％，而县域人口仅占全省总人口的55.6％。其中民族自治县和聚居县的城镇人口均已达到50％，在全国居于前位，新宾满族自治县被列为全国小城镇建设重点县。但由于经济发展较缓慢，城镇化基础设施建设差距较大。当前集中反映在交通道路建设上。一是平均发展水平仍然低于国家标准。国家标准是，每100平方公里应有34公里路，其中60％为黑色路面，而我省民族自治县平均水平为50％，仍相差9.5％。二是村村通油路工程任务仍然艰巨。到2008年，仍有部分行政村没有达到通油路要求。三是客运能力仍然不高，尽管民族自治县内行政村通客车率已经达到96.4％，并且除清源、喀左两县外，其余的自治县超过全省平均水平，但其客运量与经济发展要求的差距却大于全省的平均水平。四是桥涵建设仍有很大缺口。平均每一个自治县有应该修建而尚未修建的主要桥梁涵洞，少则几处，有的可达近千处。还有上百处应当进行改建、翻建的桥梁涵洞。例如岫岩满族自治县，每平方公里密度仅为35％，远远低于全省79.6％的平均水平。总之，少数民族地区基础设施建设滞后，成为县域经济“五化”进程发展的重要制约因素。
    就业难，已成为我省少数民族地区城镇化过程中一大难题。我省民族自治县主要分布在抚顺、鞍山、本溪、阜新等地，国家建设的重工业企业和资源开采型企业都集中在这里。上个世纪五六十年代，少数民族地区人均耕地占有量较富裕，尤其是阜新地区人均可达十几亩。近十几年来，随着人口增长，城镇化建设发展，人均耕地面积越来越少，已经不足1亩。加快城镇化建设，促进劳动力到工业企业就业成为少数民族地区加快发展的重要出路。但由于受国有大中型企业面临困境，资源开采枯竭影响，急剧增加的城镇人口与劳动力就业形成突出矛盾，其中少数民族问题更突出一些。据阜新市相关部门统计，下岗与待就业人员中少数民族比例偏高。
    科技人员极其缺乏，缺少智力支撑，这也是我省少数民族地区“五化”进程发展的较突出问题。党政干部多，专业技术人员少；并且在专业技术人员中从事信息技术、农业、企业生产第一线的则更少，这在我省少数民族地区是一个普遍现象。例如，目前，新宾满族自治县里，党政专业的干部占干部总数的76％，技术专业干部占干部总数的23％，有专业职称的干部总计25人，仅占干部总数的7.3％。宽甸满族自治县，全县人才总量11540人，每万人拥有人才量267人，比全省570人的平均水平少303人。而且布局结构不合理，具有专业技术职称的共计8750人，文教行业占85％以上，分布在一二产业的工程技术人员仅有20％；还有，全县具有专业技术职称的专业技术人员，有高级职称的仅100人，中级职称的400人，初级职称的300人。再例如阜新蒙古族自治县，2003年，全县64万农村人口中，初中、小学、文盲人口共计为58.7万人，占农业人口的90.3％。在科技人员方面，共有专业技术人员12164人，其中从事工程及农业技术的专业技术人员共有1547人，仅占专业技术人员总数的12.7％，其余87.3％的专业技术人员皆为从事文教及机关行政管理工作人员。另外，具有高级职称人员的比例偏低。全县73万余人口中，具有正高级职称的专业技术人员只有14人，占全县专业技术人员总数的0.115％，具有副高级职称的占10.6％，具有中级职称的占47.47％，初级职称的占39.3％。2008年，上述状况并没有得到根本改善。
    (三)民族问题格局发生重大变化，城市民族问题凸显
    城市民族问题凸显来自五个方面原因：
    一是城市少数民族流动人口不断增加，摩擦和纠纷增多，管理难度加大(以下有专门论述)。
    二是城市拆迁改造过程中有的基层政府或开发商对涉及少数民族聚居区房屋安置时，没有充分考虑到少数民族习俗和宗教信仰，处理不当或补偿不合理，引起少数民族群众不满和上访的事件时有发生。还有关于回族墓地迁移方面也存在一定问题。
    三是清真食品生产经营管理问题，随着对外开放而增加了国际性因素。目前，我省从事清真食品生产经营的企业和个人成分复杂，出口产品和外销产品增多，管理难度加大。近年来，沈阳、大连、铁岭等市从事清真食品生产经营的股份制企业、民营企业增多，有的已形成一定规模，许多企业的产品不但在本地销售，而且大量销往市外、省外、甚至还有的出口到中东等阿拉伯地区。同时，国外有清真饮食习惯的人员到这些城市参观考察、经商、求学的也越来越多。因而，清真食品生产经营管理问题的国际性因素日益增加。
    四是随着我省对外交往的不断扩大和深入，国外的人权思想、宗教理念等也会随着外国人的进入而带入城市，这不仅使民族工作对象和内容变得越来越复杂，也使城市管理难度加大，使城市民族关系协调工作也越来越受到多方因素的影响。
    五是民族问题日益受到社会广泛关注，伴随信息化发展使涉及民族关系事件传播速度快，波及范围广，民族工作社会化的压力越来越大。城市是广播影视作品、公开出版物等收视最高和读者最集中的地方，也是现代通讯信息的汇集点，任何涉及民族关系事件都将迅速传播和扩散，引发突发性群体事件的可能性增强。一类是宣传报道和文艺作品中违背民族政策伤害少数民族群众感情的事件。2000年以来，以播放电视连续剧《大宅门》为发端的多部影视作品和以《四字成语分类写作词典》为代表的某些公开出版物中不断出现有伤害少数民族群众感情的内容,引起少数民族群众强烈不满。其中，以侮辱蒙医、蒙药工作者的内容更具代表性。另一类是涉及民族关系事件发生后，通过信息传播，反响迅速。去年西藏的“3•14”事件，今年刚发生不久的“新疆7•5暴力犯罪事件”，都受到我省社会上广泛关注，使民委，尤其是基层民委宣传党的民族政策，维护民族团结和稳定大局的任务更繁重。
    (四)城市少数民族流动人口问题成为民族关系的敏感点
    辽宁省有5个世居少数民族，分别是满、蒙、朝、回、锡伯，人口数量较多，2000年第五次人口普查时，5个世居少数民族人口占全省少数民族人口总数的98.8％，而其他少数民族共有46个民族成分，仅有14000人，占少数民族人口总数的1.2％。其中，西北边疆的少数民族寥寥无几。但随着辽宁“五化”进程不断发展，城市人口流动速度加快，不仅5个世居少数民族人口从农村大量涌向城市，而且，许多西北边疆的少数民族流动人口也不断增加，在街头烧烤店中已经随处可见。由于少数民族流动人口中有相当一部分人员民族特点较显著，使普遍存在的城市服务管理问题“民族化”，主要体现在四个方面：第一个是保障朝鲜族流动人口子女实现双语教学问题。如果朝鲜族流动人口进入已有的朝鲜族社区，这一问题就不突出，同时还为已有社区增加了新的朝鲜族生源，如沈阳市西塔和市郊的浑河站街道等地都是如此。但进入新开辟的社区，如大连经济开发区，朝鲜族流动人口的双语教学即成为老大难问题。朝鲜族对此呼声很强烈，但由于多种原因，解决设立朝鲜族学校或者朝鲜族班很有困难。这样，部分流动人口的民族语言教育得不到保障。第二个是保障有清真饮食习惯和满足有伊斯兰宗教信仰的少数民族流动人口权益问题。这个问题主要体现在西北地区以维吾尔族为主要的少数民族流动人口身上。“清真不清”问题是辽宁省长期致力于解决的难题，而有清真饮食习惯的少数民族流动人口进入辽宁，更增加了解决这一问题的迫切性；同时，原有的清真寺年久失修或场地狭窄，而有伊斯兰宗教信仰的少数民族流动人口增长，增加了解决活动场所的必要性。第三个是城市治安与管理问题。少数民族流动人口的法制观念应当提高，遵守流入城市各种管理规定。突出体现在西北边疆地区来辽宁务工经商的少数民族流动人口上。他们由于语言不通，流动频繁，导致纠纷、摩擦和冲突事件不断上升，其中占道经营最为突出。第四个是就业问题。辽宁老工业基地改造中就业问题原本就十分突出，城市流动人口加入，使这个问题更加严峻。例如沈阳市，经过努力，本市的下岗失业人员至2005年时减少到25万，比2000年减少了35万，然而，却增加了32万流动人口。在流动人口大军中，有一定数量的少数民族。少数民族流动人口在就业方面有特殊困难。因为大多数来自于贫困的边疆地区，普遍文化水平低于其他流动人口，加之语言文化等方面障碍，使少数民族流动人口的就业范围大多局限于烤串等街头小贩行业内，收入微薄。总之，城市少数民族流动人口虽然数量少，但极易形成涉及民族方面的群体性突发事件，影响稳定。
    (五)发展繁荣少数民族文化任务更加紧迫，面临如何更好发挥作用体制创新的挑战
    辽宁省是一个重工业文化较发达的省份，“五化”背景下，辽宁省发展繁荣少数民族文化面临三个重要问题：一是少数民族传统文化在现代化浪潮冲击下，正迅速消失。大致分为两大类，一类是少数民族传统的物质文化，包括民族服饰、建筑、生产生活工具等等，另一类是少数民族传统的精神文化，包括文学艺术创作及手工艺制作技术，还有图书古籍等等。这些文化遗产损毁、流失、失传等现象比较突出。二是少数民族聚居社区内文化基础设施条件相对落后，公共文化服务体系比较薄弱，文化机构不够健全，人才相对缺乏，文化产品和服务供给能力不强。尤其是适应少数民族需要的民族特色文化设施缺乏。三是尽管各民族自治县充分开展少数民族风情旅游业，为本地区经济发展增加了经济效益，但是少数民族和少数民族地区文化产业尚未形成规模，市场化体制仍没建立健全。尤其是在少数民族人口占有一定比重的大中城市、城镇里，少数民族文化特色没有充分彰显。
    2009年中央召开了少数民族文化工作会议，提出必须从贯彻落实科学发展观、巩固民族团结、兴起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣的高度来深刻认识繁荣发展少数民族文化事业的特殊重要性和紧迫性，要求把繁荣发展少数民族文化事业作为一项重大的战略任务，采取更加切实、更加有效的政策措施，着力加以推进。目前，我省加快少数民族地区经济社会发展任务艰巨的情况下，贯彻落实好中央文化工作会议精神，使民族工作任务更加繁重。
    (六)维护民族团结抓稳定，加强民族宗教抵御渗透的任务很重
    辽宁省地理位置特殊，从国际上看毗邻朝鲜半岛，近代至现代史上重大国际性事件都处在前沿，著名的有清末中日甲午海战和新中国建立初期的抗美援朝。当前国际朝核问题突出。从国内看，辽西走廊是东北地区进入山海关的咽喉要地，屏蔽首都，有重要的军事战略意义和政治意义。因而，境外敌对势力利用民族宗教问题对我省进行干扰破坏，从事渗透活动，从来就没有停止过。尤其是每遇有重大政治事件发生，渗透活动随之加剧。“六•四”事件、取缔打击“法轮功”邪教组织等都有渗透活动参与其中。境外敌对势力利用宗教从事违法犯罪活动时有发生，打着宗教旗号的邪教活动屡禁不止。渗透的手段和方法随着“五化”进程发展日益隐蔽，并向现代化发展，渗透的对象也向青少年发展。近几年来是政治敏感时段比较集中的年份：新中国成立60周年，西藏实行民主改革50年，取缔打击“法轮功”邪教组织10年，“六•四”20周年。尤其是西藏发生“3•14”事件，新疆发生“7•5”事件，都成为西方敌对势力加剧渗透活动，制造事端的契机，加剧了民族宗教抵御渗透、保持稳定的复杂性。
    二、对策思考
    面对“五化”形势下辽宁民族问题出现的新情况、新问题，积极对策的首要思考是要把握大局，研判形势，加强对少数民族和民族地区经济社会发展重大问题的战略性研究，加强民族宗教政策的应用性研究，加强解决突出矛盾和问题的对策性研究，进而才能提高应对水平，为加快少数民族地区经济社会发展，振兴辽宁老工业基地，维护稳定提供新思维、新思路、新视角、新方法。从民族工作的角度出发，有如下思考：
    (一)牢牢把握两个共同的主题，加大对民族地区的扶持力度，促进民族地区经济社会加快发展
    “各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”事关全局、事关长远、事关根本。两个共同主题是我们正确处理民族问题、实现科学发展、可持续发展、和谐发展的重要保证。不仅体现了我们党对新时期对民族工作的要求，反映了广大少数民族群众的根本愿望，更是我们服务大局的客观需要。因而，加快民族地区又好又快发展，始终是社会主义时期解决民族问题的核心，民族问题归根到底要靠发展来解决。根据这一思想认识，辽宁省多年来已经出台一系列扶持民族地区加快发展的政策措施，主要有：少数民族农民“千村万户电脑致富示范行动”、“少数民族妇女增收致富行动”、“少数民族社会主义新农村建设示范行动”、“少数民族农民万人科技培训工程”、“少数民族科普惠农兴村行动”等，共投入资金1180万元，实施重点项目61个，扶持电脑示范户350个，有效地促进了民族地区新农村建设。辽宁省还认真贯彻落实国家兴边富民行动，扎扎实实落实《兴边富民行动“十一五”规划》，安排兴边富民行动资金900万元，重点扶持特色种植业、修建边境村路桥梁、整治河道、自来水改造等47个中小型项目、结合学习实践科学发展观主题实践活动，深入边境地区满族自治县，分别与边境民族干部、企业家和普通农民座谈，共谋边境民族地区发展大计。确定了11个企业为兴边富民行动重点龙头企业，形成了“公司＋基地＋农户＋市场”的发展模式。
    (二)突出加强民族法制建设，以贯彻落实民族政策法规推动民族关系和谐发展
    加强民族法制建设，保障少数民族平等权利，这是推动民族关系和谐发展的重要任务。辽宁省近几年来在加强民族法制建设方面取得了显著成绩。先后出台了《辽宁省散居少数民族权益保障条例》和《辽宁省清真食品生产经营管理规定》、《辽宁省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》等法规，使辽宁省的民族法制建设不断完善。不但有力地保障了少数民族合法权益，而且《办法》针对制约民族自治地方发展和多年企盼解决的问题，在基础设施建设、财政、税收、资源补偿、文化教育等方面给予民族自治地方特殊倾斜和重点照顾，充分体现了党和政府努力解决少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使改革成果惠及少数民族群众。使自治县从中得到了实惠，仅喀左、阜新两个蒙古族自治县成立50周年，即先后帮助两个自治县落实了项目资金额均达到了4000万以上。省政府还专门安排1000万元资金用于支持两个自治县社会事业发展。展示了民族法制建设带来的丰富成果。
    (三)关怀少数民族流动人口，做好城市民族工作
    少数民族流动人口大量进入城市，使城市民族工作任务加重。这是“五化”背景下产生的新情况、新问题，因此要进行深入理论研究和政策研究，进行准确的科学定位，形成清晰明确的城市民族工作思路，将城市民族工作摆上各级政府工作日程。提高对新形势下城市民族工作重要性的认识，改变观念，积极探索开展城市民族工作的新思路和新途径，积极进行工作方式方法创新。要联合社区及基层组织，加强对城市少数民族流动人口的管理。管理上要实行人性化管理，即将这些少数民族看作为城市的新鲜活力，尊重他们的民主平等权利，尊重他们的风俗习惯，保障他们的合法权益。同时，要增加民族工作部门的服务意识，把管理建立在服务的基础之上，使少数民族群众将民族工作者当作亲人，民族工作部门当作自己的家。克服和解决管理服务手段缺乏与实际需要不相称的矛盾。
    要大力开展民族工作社会化的探索和尝试，一是民族工作进社区要有新突破。随着城市流动人口增加，民族工作的重心逐渐下移，这是城市民族工作的特点。下移的趋势主要表现在临时人口增加，从事个体的人员增加，没有固定收入的人员增加，这样，带来了诸多不稳定因素。因而，城市中的民族矛盾和摩擦也大多数发生在基层，增加了基层民族工作部门的工作任务。从这一角度出发，城市基层民族工作部门的地位日益重要。积极探索民族工作进社区的路子，并注意树立基层社区先进典型，打好社区民族工作这一基础，通过不断努力，现在已经涌现了一批先进典型社区，对少数民族流动人口管理到位，手段方法先进、科学、规范。例如在回族人口较集中的社区内，在基层民族工作部门的协调下，社区积极主动地为少数民族住户提供生活各种相关服务，有的还专门建立了外来少数民族服务中心。这些工作都有力地维护了基层民族团结，建立平安社区。
    (四)大力开展民族文化建设，推动社会主义民族文化大繁荣大发展
    少数民族及少数民族地区有着丰富的文化资源，随着经济发展，少数民族对挖掘、弘扬本民族优秀传统文化的需求日益迫切。他们对目前民族文化发展的程度与经济物质增长的反差要求比较强烈，这反映了经济是基础，文化是民族发展的重要内容的客观规律。辽宁省紧紧抓住少数民族经济物质发展同时，做好文化发展工作。成功举办了辽宁省第七届少数民族文艺调演，大力讴歌改革开放三十年来辽宁省文化发展历程，挖掘、推出和打造少数民族原生态节目和少数民族非物质文化遗产项目。辽宁省目前已经挖掘整理少数民族非物质文化遗产国家级和省级的共有四十余项，古籍图书整理近百余项，使少数民族的优秀文化遗产得到展示。辽宁省开阔视野，将发展少数民族的文化事业以关注民生、发展民生为主题，全力推进“星光计划”二期工程。围绕“抓基层、打基础、上台阶”工作目标，动真情、办实事、讲实效，投入175万元，切实帮助少数民族和民族地区解决社会事业发展中的特殊困难和问题。协调省财政厅、省教育厅、省文化厅、省体育局，加强分类指导，整体推进，取得了阶段性成果。今后的工作方向和目标是，要大力加强民族文化工作，努力使民族文化工作成为民族工作的特色和优势，加大对民族地区公益性文化基础设施投入，改善民族地区文化基础设施条件，加强少数民族文化队伍建设，为繁荣少数民族文化提供人才保障，最终实现少数民族社会主义文化大繁荣大发展的目标。
    来源：《满族研究》

    栏目编辑：焦艳