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摘要：菲律宾南海政策的利益驱动特征表现在两个方面：一是基于安全和经济利益，在没有任何合法依据的情况下宣称对南海部分岛礁及海域拥有主权和管辖权；二是利益因素一直是影响其南海政策的主要因素。正是因为菲律宾南海政策具有利益驱动的鲜明特征，所以它更容易在国际环境相对有利的条件下，受国内军方和能源利益集团的推动，从而表现出激进化的特征。2011年以来，菲律宾激进化的南海政策恶化了中菲关系，加剧了中国与东盟国家在南海问题上的对立，给中国周边环境带来了不利影响。菲律宾激进的南海政策既考验着中国南海维权的底线，也考验着中国经营周边战略环境的智慧。中国的战略应对不但要着眼于南海问题的具体事务，而且要有更长远､更清晰的战略研判。 关键词：菲律宾；南海政策；利益驱动 菲律宾是南海争端当事国之一，与中国在南海争端中的矛盾相对突出。[1]随着近年来菲美关系的加强，菲律宾南海政策日趋强硬。尽管2011年9月中菲两国发表的联合声明宣称就解决南海争端达成某些共识，然而这些共识却没有改变菲律宾作为美国 “重返”亚洲重要合作伙伴，挑动南海问题继续升温的基本政策。面向未来，菲律宾南海政策会在既有的道路上走多远?能够多大程度上影响南海地区形势的发展?对这些问题的研究已经成为观察南海问题､理解中菲关系的一个重要课题。 菲律宾南海政策的利益驱动因素 安全利益､经济利益和国内政治派别的斗争是影响菲律宾南海政策的主要因素，也是推动菲律宾南海政策逐渐从简单趋向复杂的三个动力。二战时期，日军占领南沙群岛，并以之为据点侵略了包括菲律宾在内的东南亚国家。[2]菲律宾从此对南沙部分岛礁的战略安全价值有了深刻的认识。1946年7月23日，刚刚独立的菲律宾政府即表示，出于国家安全的考虑，菲律宾拟将位于巴拉望 (Palawan)岛以西200海里处的南沙群岛 “纳入国防范围”。[3]1950年，菲律宾总统基季里诺 (Quirino)宣称，如果南沙群岛落入敌国手中，将威胁菲律宾的国家安全。菲律宾是距南沙群岛最近的国家，理应将其纳入版图。[4] 经济利益是菲律宾谋取南海权益的直接动力。1956年，托马斯•克洛马(Tomas Cloma)“发现”南沙群岛，宣称已与新西兰等国就磷矿销售达成协议，数十吨的磷矿已经集中待运至新西兰等国的公开消息记载了菲律宾谋取南海经济利益的第一次行动。[5]1969年，联合国暨远东经济委员会发布勘探报告，公布了南海地区蕴藏着丰富的石油､天然气资源的调查结果。[6]20世纪70年代初，第一次世界石油危机爆发，海岛和海底矿藏资源蕴含的巨大经济利益成为菲律宾政府决心争夺南沙及附近海域权益的新动力。1976年6月14日，菲律宾政府正式公布与瑞典公司共同钻探南沙群岛礼乐滩 (Reed Tablemount)的计划，[7]以实际行动加入了南海油气开发的行列。其后，菲律宾又陆续与多家西方跨国石油公司签署并实施了联合开发南沙群岛附近海域油气资源的计划。期间，中菲两国虽然在1988年就南海争端达成 “搁置争议､共同开发”的共识，[8]但是菲律宾并没有改变单方面开采南海油气资源的政策方向。2005年，中､菲､越签署了 《三方联合海洋地震工作协议》，探讨在南沙群岛附近共同开发石油和天然气等资源的可能性。然而，由于菲律宾国内的法律障碍以及国内反对政治势力的阻挠，加之越南的消极态度，导致该协议在中方完成前两阶段工作之后便不了了之。 由于南海争端涉及菲律宾的安全利益与经济利益，因此一直是其国内政治势力彼此较量的重要议题之一。 “美济礁事件”后，菲美两国建立了双边军事演习机制，签订了 《部队互访协定》，菲美军事合作关系渐趋紧密。[9]进入21世纪后，菲律宾国内政治派别就是否回归与美国密切的政治､军事关系，以及如何处理与中国的南海争端等问题的争论日趋激烈。阿罗约执政时期，菲律宾政府在南海争端方面基本执行了 “不刺激中国”的政策。但是，这一时期菲律宾国内各政治派别在南沙议题上的对立却日益严重。因此，尽管阿罗约执政时期被认为是中菲关系最好的时期，然而，反对党还是成功推动菲律宾参､众两院通过了修订后的菲律宾 “领海基线法案”，将南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲律宾的权利范围。 2010年，美国正式将菲律宾纳入其 “全球合作伙伴计划”，承诺向菲律宾提供军备支持和军事安全保障。美国的承诺缓解了菲律宾以往谋取南海经济利益的安全顾虑。在美国的支持与阿基诺三世的亲美外交政策相互影响下，形成了菲律宾应对南海问题的相对有利的国际环境，也造成了菲律宾日益激进的南海政策特征。 菲律宾南海权益主张的依据及其缺陷 利益驱动是菲律宾南海政策的基础。[10]然而，实现南海利益必须首先获得南沙部分岛礁的主权与相应的海域管辖权。为此，菲律宾先后采取了多种措施以强化其以 “地理接近､事关国家安全”， “发现､先占无主之地”，以及 《联合国海洋法公约》为由而提出的南海权益主张。 1946年，菲律宾基于安全理由首次提出占领南沙群岛的要求。[11]1947年，菲律宾副总统兼外长加西亚 (Carlos P.Garcia)再次基于安全理由要求国际社会把日本战时占领的 “新南部岛屿”交给菲律宾。[11]1951年 《旧金山合约》签署后，菲律宾声称，根据该条约有关日本放弃南沙､西沙群岛所有权的规定，[12]南海有关岛屿已经处于盟军 “托管”之下，菲律宾政府及其国民应有权进入这一开放的海域，[13]并以此为由单方面将南沙群岛列入 “国防范围”。[14] 菲律宾对南沙群岛的 “发现”主要基于1956年的 “克洛马事件”。[15]1974年12月，克洛马把 “自由地”的所有权 “转让”给菲律宾政府。[16]同年，菲律宾政府宣称已经在一些岛屿上驻防，[17]并以 “无主领地”为名 “有效占领”了这些岛屿。[18]1978年6 月11日，菲律宾总统马科斯 (Ferdinank E.marcos)发布第1596号总统令，将从克洛马手中接管的岛屿重新命名为“卡拉延群岛”(也译作 “卡拉雅安群岛”)，置于巴拉望市政局管辖之下，正式纳入菲律宾领土范围内。[19]1987年12月1日，菲律宾外交部发表 《菲律宾认为卡拉延群岛不是世人所称的斯普拉特利群岛这一地理实体的组成部分》的文件，该文件明确指出：“菲律宾对卡拉延群岛的领土要求以菲律宾商人兼教育家托马斯•克洛马1956年对该群岛的发现，以及领土主权转让为依据。”[20] 1974年，第三届第四次联合国海洋法会议在委内瑞拉召开，沿海国可拥有12海里领海及200海里经济海域的提案得到多数国家代表认同，并被列入海洋法公约草案，这为菲律宾巩固其南海权益主张增加了新的 “依据”。1979年，菲律宾颁布第1599号总统令，宣布围绕菲律宾群岛建立200海里专属经济区。[21]1982年和1984年，菲律宾政府先后签署并批准了 《联合国海洋法公约》。从此，《联合国海洋法公约》有关200海里专属经济区和大陆架的规定一直被菲律宾视为其南沙权益主张的国际法 “依据”。2009年3月10日，菲律宾通过并签署了新的 “领海基线法案”，[22]确立了新的将南沙群岛部分岛礁纳入管辖的制度。 尽管菲律宾自20世纪中叶以来一直通过国内法等形式不断修缮其南海权益主张的依据，然而，由于菲律宾主张的南海权益与其各种利益考虑直接相关，而不是基于历史和国际法的事实，因此，这些所谓的 “依据”均有严重违背历史和国际法原则的缺陷。 首先，菲律宾以地理接近和国家安全为由对南海部分岛礁及其周边海域提出权利主张的做法本身就违反了国际法原则。[23]1928年4月4日，海牙国际法庭仲裁法院裁定帕尔马斯岛 (Pamas Island)领土属于荷兰，[24]驳回美国关于地理连续性主张的仲裁案例表明， “地质构造､地形情况､位置远近等地理因素是不能作为确定领土主权依据的。”[25]其次，克洛马 “发现”南沙群岛本身就是对中国海领主权的侵犯，而且当时即遭到了中国政府的反对，因此根本不能作为菲律宾南海主权来源的依据。二战后中国从日本手中收回南海诸岛后，于1947年正式公布了显示主权的南海11条断续国界线图和相关岛屿名称。中华人民共和国成立后，不仅再度将南海诸岛纳入行政版图，而且对南海诸岛及附近海域进行了多次科考，实施了有效的行政管辖。这些事实表明，南海诸岛从来就不是 “无主之地”，也从未处于盟军 “托管”之下。[26]根据 《联合国海洋法公约》的有关规定，“一国根据 《联合国海洋法公约》主张其专属经济区和大陆架权利时，不能侵犯别国的领土主权和海洋权益，更不能以专属经济区和大陆架权利来侵占别国的领土”，[27]因此，菲律宾根本无权对中国南海主权范围内的岛礁和海域提出主权要求。 《美西条约》是菲律宾领土范围的主要法律依据。然而，美国和西班牙为菲律宾划定的边界范围并不包括南沙群岛。[28]此外，菲律宾1955年向联合国国际法委员会提交的有关领海范围的声明，并未出现与南沙群岛有关的内容。[29]1961年菲律宾第一次公布的 “领海基线法案” (即第3046号法案)和1968年修订的 “领海基线法案”(即第5446号法案)也均未将南沙群岛包括在内。因此，2009年菲律宾 “领海基线法案”违反了国际法 “禁止反言”原则，理应是一个无效法案。 菲律宾南海政策的激进化 菲律宾一直将中国视为阻碍其实现南海利益的最大威胁。2010年6月，亲美且对南海问题态度强硬的阿基诺三世当选菲律宾总统。其后，菲律宾南海政策在主权争端､资源开发､地区安全合作､推动争端解决机制的国际化等方面均呈现出明显的针对中国的激进化特征。 菲美关系是阿基诺三世执政以来对外政策的基础。美国也视菲律宾为东南亚地区的重要盟友。[30]2010年，美国开始加强与菲律宾的关系。这一年，美国不但向菲律宾提供了高达1.4亿多美元的直接经济与军事援助和4.34亿美元的援助合同，[31]还多次派遣智库成员和政府要员访问菲律宾。不仅如此，美国还公开表达向菲律宾提供新式军备以加强保卫岛屿主权的能力，[32]以及通过 《部队互访协定》军事援助菲律宾和加强美菲双边军事合作等意愿。[33]作为对美国的回应，菲律宾不仅参与了多个由美国主导的南海地区军事演习，而且在东盟地区论坛､东亚峰会及美国—东盟领导人会议上积极配合美国介入南海地区事务的政策，将南海争端推向激化。 2011年，美国将菲律宾纳入其 “全球合作伙伴计划”的系列政策正式开始实施。该计划涵盖经济､安全等多个领域，并且将美菲之间已有的各种合作机制纳入新的､更为系统化的合作框架。该合作计划的实施极大地助长了菲律宾南海政策的激进化。2011年2月，菲律宾前驻美大使德尔•罗萨里奥就任菲律宾外长，并高调宣布美国是菲律宾唯一的战略伙伴。[34]同年6月7日，菲律宾国防部长加斯明对外宣称，支持美国在南海部署军事力量，并强调这将有助于保护该地区弱小国家的权利。[35]6月14日，菲律宾与美国､印尼､马来西亚､新加坡､泰国和文莱等国在马六甲､西里伯斯海 (Celebes Sea)和苏禄海 (Sulu Sea)等海域举行了为期10天的军事演习。6月28日，美菲两国又在巴拉望岛附近海域举行了为期11天的军事演习。 随着美菲军事安全关系的加强，自2011年起，菲律宾对南海争端的态度日趋强硬。不仅一贯谨慎的菲律宾外交部在其网站上刊登了 “菲律宾南海权益范围是根据 《联合国海洋法公约》划定的专属经济区､大陆架范围，这些范围内的岛礁 (包括礼乐滩)不是南海争端的一部分”等声明，[36]而且菲律宾总统办公室更是直接实施了命名 “西菲律宾海”的行动。[37]菲律宾总统阿基诺三世甚至在其国情咨文中宣称要 “凭借武力手段保护菲律宾 ‘海上领土’，并准备将有关问题提交联合国裁决”。[38] 随着菲律宾政府态度的急剧转变，其南海石油开发政策也趋于强硬。2011年初，菲律宾授予英国石油与矿业公司在中菲南海争议海域勘探油气资源为期两年的合约，显示出其开发南海油气资源的决心。同年3月2日，为了协助英国公司 “作业”，菲律宾两架空军战斗机与中国巡逻船展开对峙。[39]6月30日，菲律宾能源部再以15块油气田区块为标的，启动第四轮国际能源合同招标。[40]7月，菲律宾外长公开表示：“菲律宾将继续在南海 ‘主权海域’开展石油勘探活动。”[41] 为了支持对南海主权的争夺和资源开发，菲律宾军备建设政策也发生了大幅度的变化。2011年，菲律宾不仅向美国购买了 “汉密尔顿”级军舰，增加了在南沙区域的海空巡逻，购置了防空雷达系统，在南沙所占岛礁派驻了更多军队，[42]而且还制定了改造南沙机场的计划，[43]以及增加50亿比索 (约合1.18亿美元)以增强保护南海 “领土”军力的计划。[44] 随着军力的增加，2012年菲律宾南海政策开始呈现出从激进化趋向极端化的特征，其典型例证主要有黄岩岛对峙事件和 “南海行为准则”问题。针对黄岩岛的对峙问题，菲律宾不仅没有理性地接受中国和平解决的建议，而且采取了单方面将黄岩岛争议提交仲裁､发动全球菲侨举行抗议活动等针锋相对的措施，挑衅中国对南海争端政策的底线。在 “南海行为准则”方面，菲律宾则提出了相对于越南､印度尼西亚等国更为具体而苛刻的争端解决原则，并拟将东盟及有关国际争端解决机制作为维护其南海利益的机制保证。[45]菲律宾对黄岩岛事件的政策激化了中菲南海矛盾，而它所积极推动的东盟在“南海行为准则”上一致对华的政策则会进一步恶化南海地区形势。 推动菲律宾南海政策激进化的原因 菲律宾对南海的权益诉求由来已久，但2009年以前却从未有过在南海问题上持续 “加码”的做法。菲律宾南海政策的大幅度转向既有深刻的国内原因，也有国际原因。从国内角度分析，军方利益集团和能源利益集团的利益需求是推动菲律宾南海政策转向的重要原因。 军方的利益是菲律宾政府在南海问题上采取激进行动的首要推动力。由于军队在菲律宾国内政治局势中扮演着重要角色，赢得军方的支持早已成为菲律宾国内各政治派别竞争和巩固执政地位的关键。 2010年，阿基诺三世在竞选总统期间曾向军方承诺，如若当选，军费开支将提高至菲律宾GDP总量的2%。[46]阿基诺三世当选后，多次向参议院提出增加军事开支要求。南海争端矛盾的激化为阿基诺三世兑现其竞选时的政治承诺提供了合理的理由。这也是为什么菲律宾国防部长加斯明在南海问题上抱怨菲律宾没有力量在海疆抵御外国势力，只能通过外交途径抗议的言论被普遍认为是军方以增强海上力量为由，要求政府增加军费支出，扩大和巩固军方利益的原因所在。[47] 能源利益集团是影响菲律宾南海政策的另一关键力量。2011年中东地区局势的动荡给世界带来了新的油气恐慌，也给菲律宾能源利益集团带来了商机和挑战。在新的形势下，菲律宾石油公司多番对油气产品涨价，而菲律宾能源部则宣布增加石油储量以应对油气短缺的恐慌。随着世界油气市场的波动，南海油气资源对菲律宾的诱惑进一步增加。对于菲律宾能源利益集团在南海地区扩张利益的动机和举措，菲律宾有关专家评论指出， “汉密尔顿”级巡逻舰的购买主要是为了保护菲律宾在巴拉望和苏禄海海域的海上油气开发项目。[48] 随着能源利益集团和军方利益集团在南海争端中日渐联合，菲律宾政府在南海的 “维权”行动增多､加强也就再正常不过了。 从国际角度考察，中国经济的快速发展和海上战略影响力的增强被渲染为中国即将在南海采取强硬措施的基础。[49]国际舆论的这一论调对菲律宾有不小影响。2008年世界金融危机后，中国日渐成长为新兴经济体的代表，而菲律宾等大部分东南亚国家的经济发展则相对缓慢。宣称南海关乎国家利益的美国与日益自信的中国是否会在地区内进行大国博弈?[50] 中国作为一个区域大国是否会把非国际公认的规则付诸于南海争端的解决?中国是否有可能展现灵活的立场，与其他国家一道在合作或非军事的框架下寻找争端解决方案?菲律宾将如何应对中国在南海问题上的强硬举措和不断增加的力量投放?[51] 这一系列问题均成为菲律宾应对南海问题及与中国相关的外交问题时不得不做出准确抉择的难题。 正如菲律宾学者约瑟夫•杉杜兰 (Joseph Santolan)所说：“没有美国政府的支持，阿基诺三世政府是不会如此主动寻求挑衅中国南海主权要求的。”[52]2011年，菲律宾南海政策的急剧转变与美国的支持与鼓励是分不开的。2011年6月23日，美国国务卿希拉里•克林顿接见菲律宾外长后强调，美国 “决定以提供适当物资和装备的方式支持菲律宾的国防以兑现承诺”。[53]6月27日，美国参议院通过决议，谴责中国在南海地区示强，表示支持美国军队在南海地区采取一切连续性行动，甚至直接军事介入中国与菲律宾等国纷争与摩擦。[54]这些外交鼓励与美国在军备建设等方面给予的支持为菲律宾处理南海问题提供了清晰的政策抉择方向。 2011年7月，菲律宾向美国提交了一笔武器购置清单。同月，菲律宾外事研究中心､国防学院与越南外交学院联合筹备并召开了第一届南海问题国际研讨会，表达了菲律宾与越南在南海问题上合作应对中国的意向。[55]在国内军方､能源利益集团的推动和美国政府的鼓励下，菲律宾南海政策迅速走上激进化的轨道。 菲律宾南海政策对中国的影响 菲律宾南海政策是美国加强亚太主导权的一个战略环节。由于美国的亚太战略主要针对中国，因此菲律宾南海政策的激进化趋势对中国的影响也非常深远。在菲律宾南海政策影响下，中菲关系､中国与东盟的关系､中国周边战略环境都将受到一系列考验。 2011年以来，菲律宾南海激进化政策对中菲关系的负面影响越来越严重。2011年4月，一向言行谨慎的菲律宾外交部以抗议2009年5月中国对南海有关岛屿及其附近海域的主权声明为由向联合国提交照会，将中菲南海矛盾扩大化。[56]同年8月5日，菲律宾外长罗萨里奥在马里拉大学 “南沙争端：远景与政策反应”论坛上宣称：“中国以 ‘九段线’拥有整个 ‘西菲律宾海’的主张是南沙争端的关键，是通过国际法原则和平解决争端的根本性障碍。”[57]针对菲律宾南海政策的挑衅，中国向联合国提交照会，针对菲律宾南海主权主张做出回应。该照会明确指出：“菲律宾声索南海部分岛礁及其周边海域的依据缺乏可靠性，不符合国际海洋法及其他国际法的有关规定，在本质上是对中国领土的侵犯。”[58]这是菲律宾基于各种利益考虑进犯中国南海主权几十年以来，中国首次使用 “侵犯”一词来描述菲律宾在南海地区的行为。中国对菲律宾南海政策与行为所用词语的变化表明，中菲关系在南海问题上已经进入比较严重的对立状态。 2011年，菲律宾总统阿基诺三世与外长罗萨里奥对东盟国家进行 “穿梭外交”，在协调东盟南海政策立场､一致对华等方面做了大量工作。菲律宾的这些外交努力深刻地影响了东盟对南海问题的总体政策走向。同年3月，阿基诺三世出访印尼和新加坡时提出了 “东盟成员国联合开发南海石油资源”的建议。[59]4月，罗萨里奥访问越南，与越南达成了两国在南海问题上开展合作､加强双边安全与防务合作､推动达成 “南海行为准则”等共识。5月，阿基诺总统呼应越南在东盟峰会上的要求，再次强调 “南海行为准则”的重要性。5月底，阿基诺总统访问泰国和文莱，试图说服文莱联合对中国施压，以签署 “南海行为准则”。[60]6月13~17日，《联合国海洋法公约》第21次会议在纽约召开。在此次会议期间，菲律宾､越南､印尼､马来西亚､泰国､老挝和新加坡就南海问题的解决达成一致，强调要一致努力利用 《联合国海洋法公约》来实现以 “和平方式”解决南海领土纠纷问题。[61]6月17日，菲律宾外长罗萨里奥在马尼拉会见东盟其他九个成员的大使，寻求东盟内部就南沙与南海问题达成一致立场。[62] 在菲律宾的努力下，激进且针对中国的南海政策逐渐为东盟国家所默认和接受。东盟作为一个整体与中国在南海问题上谈判逐渐成为一个基本共识。2011年7月，《南海各方行为宣言》落实指针在中国与东盟之间达成一致。然而，这并不是一次各方共同解决南海矛盾的外交成果，而是一次以东盟为整体､以 《联合国海洋法公约》为准则迫使中国接受南海问题纳入东盟解决机制的外交预演。2012年3~4月间，菲律宾､越南､印度和印尼等国学者和智库人员先后抛出若干 “南海行为准则”版本。其中，按照东盟国家的南海主张首先确定 “争议区”､ “非争议区”，设立东盟南海争端协调机构等规则设计表现出明显的东盟一致与共同对华的特征。[63] 除了加强东盟协调，菲律宾还积极与日本开展合作，进一步扩大对中国周边环境的压力范围。2011年9月21日，菲律宾与日本外交官以 “海洋安全”为名举行了会谈，共同讨论了南海领土纠纷。会谈中，菲律宾官员建议菲日两国共同设立一个 “永久工作小组”，定期讨论南海纠纷解决方案和亚洲其他海事问题。[64]其后，菲律宾总统阿基诺三世访日，并与日本首相野田佳彦讨论了南海问题及海上安全保障等问题。[65]会后，双方发表联合声明表示，航行自由､畅通无阻的商业活动与依据有关国际法和平解决争端等是两国及地区利益的重要内容，也是构成两国共同 “捍卫”南海的政策基础。[66]2012年4月，日美就驻日美军整编问题举行新一轮会谈，双方就共同使用太平洋海域美军基地问题达成一致。按照会谈内容，日本自卫队获得了使用菲律宾巴拉望岛美军基地的权利。由于巴拉望岛美军基地邻近中菲南海争端岛礁，因此这一决策无疑将进一步增加南海问题的复杂性。考虑到越南与印度在南海问题上的相互呼应，菲律宾与日本南海合作日益密切的态势无疑将对中国周边环境造成更多不利的影响。 中国应对南海问题的战略与对策思考 自成为南海争端当事国以来，菲律宾就一直试图按照自己的利益需求扩大和巩固其在南海地区的权益。理论上讲，作为一个与中国毗邻的东南亚国家，如果没有特殊的国际背景，菲律宾并不可能与中国为敌。因为与中国彻底决裂并不符合菲律宾以利益为根本点的南海政策。美国 “重返”亚洲和高调介入南海地区事务增加了菲律宾南海政策的筹码。然而，菲律宾南海政策在制衡中国在亚太地区整体战略影响力的能力方面是有限的。菲律宾激进化的南海政策只是美国实现其亚太战略调整的一个棋子，美国也不可能寄希望于菲律宾一个国家应对中国崛起，因而，美国对菲律宾的支持､鼓励和投入也必然是有限的。当美菲两国在南海问题上与中国的对立接近美国利用其进行美中博弈的极限时，美国对菲律宾的支持也将不再继续升级，而菲律宾南海政策也将因失去继续上升的动力而重归理性，转而寻求尝试更多和平､合作解决南海争端的途径。 基于菲律宾南海政策的这一特征，中国的应对之策也应在中短期应对和长期战略方面有所区别。从战略层面来考察，美国 “重返”亚洲，高调介入南海地区事务是当前南海问题复杂化和中菲南海矛盾激化的根源。因此，从战略层面考虑，中国应对南海问题的战略起点不是如何应对与菲律宾南海争端具体而复杂的状况，而是从中美战略博弈的高度审视如何经营周边战略环境。鉴此，应该对菲律宾在中国未来地区大国战略状态下有一个更加清晰的战略定位，在此基础上，制定针对菲律宾南海激进政策的战略规划和具体对策。 从中菲关系的角度，中国有必要反思以下几个问题：为什么美国介入南海争端的政策能够如此快速地瓦解中国多年来苦心经营的睦邻关系?为什么中国—东盟自贸区的建设没有或多或少地改善双方在地区安全方面的关系为什么南海争端矛盾激化时中国总是不得不面对二难选择的窘境：要么维持与邻为善的一贯政策，在菲律宾咄咄逼人的南海政策面前退让；要么不得不采取针锋相对的政策，落入美国和周边国家证明 “中国威胁”的圈套。中国要反思对菲律宾缺乏结构性牵引力的平面化的经贸关系的缺陷，更要致力于自身制度建设，形成对周边国家的制度吸引力，努力通过文化建设创造出文化向心力等软实力。 菲律宾在黄岩岛问题上的激进政策和它所推动的 “南海行为准则”是当前中菲南海矛盾的焦点。黄岩岛对峙问题本质上考验的是美国对菲律宾南海激进政策支持力度的上限和中国南海维权的底线。如果失去美国的支持，菲律宾南海政策激进化的趋势必将迅速扭转。因此，中国应对黄岩岛对峙的政策重点有两个方面，即在加强中美协调的同时，坚持南海维权的政策底线当美国明确了解中国的底线超过了美国对菲律宾政策支持力度的上限时，不但此次对峙将迎刃而解，菲律宾南海政策的激进趋势也将随之改变。 当前，菲律宾学者推出的 “南海行为准则”的公开版本中有关划分 “争议区”､“非争议区”，以及建立以东盟为主的争端仲裁解决机制的建议对中国南海主权的影响最大。中国应预先与东盟国家在制定 “南海行为准则”方面加强交流，也可以主动建立一个 “南海行为准则”多方磋商机制，以提前发现问题，妥善解决争议。 参考文献：[1] Rory Medcalf and Raoul Heinrichs，“Crisis and Confidence：Major Powers and Maritime Security in Indo-Pacific Asia”，Lowy Institute for International Policy，June 2011，p.22. [2]Fr.Joaquin G.Bernas S.J.，“The Spratlys”，Philippine Daily Inquirer，July 25，2011.http：//opinion.inquirer.net/8585/the-spratlys [3]张明亮：《超越僵局：中国在南海的选择》，香港社会科学出版社2011年版，第190页。 [4]转引自Chi-Kin Lo，China’s Policy towards Territorial Disputes：The Case of the SouthChina Sea Islands，London：Routledge，1989，p.27. [5]萧曦清：《南沙风云———南沙群岛问题的研判与分析》，台北：台湾学生书局2010年版，第198~199页。 [6]ECAFE，Committee for Coordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in AsiaOffshore Areas，CCOP Technical Bulletin，Vol.2，1969，p.2. [7]张明亮：《超越僵局：中国在南海的选择》，第199页。 [8]邓小平：《邓小平自述》，解放军出版社2004年版，第213~214页。 [9]Nigel Holloway，“Jolt from the Blue：U.S.Prodded to Firm up its Policy on Spratlys”，FarEastern Economic Review，Aug.3，1995，pp.22-23. [10]菲律宾今天的领土疆界主要是由其殖民宗主国美国与西班牙在1989年 《巴黎和约》和1900《关于菲律宾外部岛屿割让条约》中划定的。这两个条约对菲律宾本土与外岛的范围划定均不涉及目前其所声索的南沙､西沙任何群岛所处的地理区域。 [11]萧曦清：《中菲外交关系史》，台北：正中书局1995年版，第768页。 [12]Foreign Service Institute，The Philippines and the South China Sea Islands，Manila：Foreign Service Institute，1993，p.11. [13]Fr.Joaquin G.Bernas S.J.，“The Spratlys”. [14]吴士存：《南沙争端的起源与发展》，中国经济出版社2010年版，第136页。 [15]张明亮：《超越僵局：中国在南海的选择》，第190页。 [16]1956年，菲律宾人托马斯•克洛马带领航校学员考察南沙群岛，声称 “发现”并 “占有”了南沙群岛中面积达64976平方海里的 “群岛､沙洲､沙堤､珊瑚礁和渔场”，并将其命名为 “自由地”。参见Foreign Service Institute，The Philippines and the South China Sea Islands，p.11. [17]李金明：《南海波涛：东南亚国家与南海问题》，江西高校出版社2005年版，第51页。 [18]Estralla D.Solidum，“Philippine External Relations with Southeast Asia”，in Aileen San Pab-lo-Baviera and Lydia N.Yu-Jose，eds.，Philippine External Relations：A Centennial Vista，Manila：Foreign Service Institute，1998，p.130. [19]Foreign Service Institute，The Philippines and the South China Sea Islands，p.12. [20]Ibid. [21]《菲律宾外交部公布对南沙群岛立场的文件》，转引自张明亮： 《超越僵局：中国在南海的选择》，第192页。 [22]Foreign Service Institute，The Philippines and the South China Sea Islands，p.12. [23]即An Act to Define the Baselines of the Territorial Sea of the Philippines，菲律宾国内也称第9522号法案。该法案是1961年第3046号法案和1968年5446号法案的修正案。换句话说，该法案是菲律宾 “领海基线法案”的第三次修正案。值得注意的是，第3046号和第5446号法案均未将南沙群岛包括在菲律宾权益范围内。 [24]参见Chi-Kin Lo，China’s Policy towards Territorial Disputes：The Case of South ChinaSea Islands，p.27. [25]帕尔马斯岛又称 “棉加斯岛”(Miangas Island)，位于菲律宾棉兰老岛和印度尼西亚拉努萨岛之间。美国曾以地理邻近为由提出对该岛的权益主张。 [26]吴士存：《南沙争端的起源与发展》，中国经济出版社2010年版，第137~138页。 [27]1947年4月的 《关于托管前日本委任统治岛屿的规定》中并未出现托管南沙群岛的内容。 [28]吴士存：《南沙争端的起源与发展》，第138页。 [29]美西战争后，美国和西班牙先后签订了《巴黎条约》和 《华盛顿补充条约》，划定了菲律宾的边界，而南沙群岛均在这 两个条约划定的边界之外。参见William M.Malloy，ed.，Treaties，Conventions，International Acts，Protocols and Agreements between the United States of America andother Powers 1776-1909，Washington：U.S.Government Printing Office，1910，pp.1609-1695. [30]吴士存：《南沙争端的起源与发展》，第138~139页。 [31]与近年来美国历次防务评估报告的表述类似，2010年美国四年防务评估报告依旧将菲律宾视为东亚 地 区 的 战 略 盟 友。 参 见Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，Feb.2010，pp.59-60. [32]Thomas Lum，“The Republic of Philippines and U.S.Interests”，Congressional ResearchService，Jan.3，2011，p.9. [33]Marivicmalinao，“Against China’s Expansion in South China Sea—US Impelled to Strengthened Philippines Defense”，Aug.10， 2010.http：//www.allvoices.com/contributed-news/6484702 [34]“Manila Warms to China，Cools on US”，Asia Times，Nov.17，2010.http：//www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/LK17Ae01.html [35]“Del.Rosario Defines 3Pillars of Foreign Policy”，March 3，2011.http：//www.manilamaildc.net/2011/03/03/del-rosario-defines-3-pillars-of-foreign-policy/ [36]“US Presence in South China Sea Sought to Protect Rights”.http：//www.gulf-times.com/site/topics/article.asp?cu_no=2&item_no=439662&version=1&template_id=45&parent_id=25 [37]Albert F.Del Rosario，“A Rules-Based Regime in the South China Sea”，June 7，2011.http：//www.philstar.com/nation/article.aspx?publicationsubcategoryid=63&articleid=693767 [38]自此以后，菲律宾官方提到南中国海的时候，均使用 “西菲律宾海”一词。本文以引号标注，仅为说明事情发展的过程，而不代表笔者对这一称谓的个人倾向。 [39]“State of the Nation Address of His Excellency President Benigno S.Aquino III ”，July 25，2011.http：//www.congress.gov.ph/press/details.php?pressid=5293 [40]Joseph Santolan，“Tensions Escalate over the South China Sea”，May 3，2011.http：//www.wsws.org/articles/2011/may2011/phil-m03.shtml [41]“Philippines to Ramp Up Oil Exploration ”，Agence France-Presse，Apr.4，2011. [42]“Philippines to Test South China Sea Agreement with Oil Exploration Push”.http：//www.philippinetalks.com/philippines-to-test-south-china-sea-agreement-with-push-for-oil/ [43]Manny Mogato and John Mair， “PHL：South China Sea Code doesn’t Solve Sovereignty”，Reuters，Sep.16，2011.http：//www.gmanetwork.com/news/story/232593/news/nation/phl-south-china-sea-code-doesn-t-solve-sovereignty [44]《菲律宾加强南沙群岛军力》。http：//www.seasas.cn/content.aspx?id=1442600010591[]“Philippines Ups Spending to Guard South China Sea”，Agence France-Presse，Sep.7，2011.http：//www.dollar-rate.org/2011/09/philippines-ups-military-spending-to.html [45]菲律宾提出的 “南海行为准则”草案在东盟国家多次涉南海闭门会中讨论过。本文采纳的有关主张为笔者国外调研整理的信息。 [46]Institute for Defence Studies & Analyses，Asian Defence Yearbook 2010，Malaysia：AsianDefence Journal，p.86. [47]《阿基诺告诉中国防长：若南沙主权争端恶化可能引发军备竞赛》，载 [新加坡] 《联合早报》2011年5月25日。http：//www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages4/cnpol110525.shtml [48]自衛隊がﾌｨﾘ ﾋﾟ ﾝ 基 地 使 用 日 米 が 検 討 開 始､ﾊﾟ ﾗ ﾜ ﾝ 島 有 力。http：//sankei.jp.msn.com/politics/news/120424/plc12042408000008-n1.htm [49]Liselotte Odgaard，“The South China Sea：ASEAN’s Security Concerns about China”，Security Dialogue，Vol.34，No.1，March 2003，p.22. [50]“A US Role in the South China Sea”，The Washington Post，June 27，2011.http：//www.washingtonpost.com/opinions/a-us-role-in-the-south-china-sea/2011/06/23/AGfs1bmH_story.html [51]来自笔者对菲律宾外事研究中心南海问题资深研究员Edwin.F.Estrada的调研。 [52]Joseph Santolan，“Tensions Escalate over the South China Sea”. [53]Hillary Rodham Clinton，“Remarks with Philippines Foreign Secretary Albert del Rosario after Their Meeting”，Treaty Room，Washington，DC，June 23，2011.http：//www.state.gov/secretary/rm/2011/06/166868.htm. [54]“U.S.Senate Unanimously‘Deplores’China’s Use of Force in South China Sea”，June 27，2011.http：//webb.senate.gov/newsroom/pressreleases/06-27-2011.cfm [55]2011年7月，笔者作为嘉宾应邀参加了此次会议。 [56]Joseph Santolan，“Tensions Escalate over the South China Sea”. [57]Public Information Service Unit，“Secretary Del Rosario Says China’s 9-Dash Line is‘Crux ofThe Problem’in WPS，Proposes‘Preventive Diplomacy’Solutions”，August 5，2011.http：//dfa.gov.ph/main/index.php/newsroom/dfa-releases/3533-secretary-del-rosario-says-chinas-9-dash-line-is-crux-of-the-problem-in-wps-proposes-qpreventive-diplomacy-solutions [58]2011年4月14日，中国政府向联合国提交了一份普通照会，首次提出 “菲律宾侵犯并占领中国的领土”的观点。参见Joseph Santolan，“Tensions Escalate over the South China Sea”. [59]Amita O.Legaspi，“President Aquino Arrives in Jakarta for ASEAN Summit”，GMA News，May 7，2011.http：//www.gmanetwork.com/news/story/219910/news/nation/president-aquino-ar-rives-in-jakarta-for-asean-summit [60]“Aquino，Bolkjah President Tackle Energy，South China Sea Issue in Talks”，June 2，2011.http：//www.newsflash.org/2004/02/hl/hl110844.htm [61]Pia Lee-Brago(The Philippine Star)，“6 ASEAN Countries Join Call for Peaceful Resolution”，Jun 19，2011.http：//www.philstar.com/Article.aspx?articleId=697660&publicationSubCategoryId=63 [62]Public Information Service Unit，“PHL Seeks Solidarity with ASEAN on West Phl Sea”，June 17，2011.http：//dfa.gov.ph/main/index.php/newsroom/dfa-releases/3216-phl-seeks-solidari-ty-with-asean-on-west-phl-sea [63]相关信息来自笔者于2012年对东南亚国家的多次调研。 [64]《日本与菲律宾外交官讨论南海领土纠纷解决方案》，载 [新加坡]《联合早报》2011年9月21日。http：//www.zaobao.com/special/china/southchinasea/pages/southchinasea110921.shtml [65]《日菲首脑27日会谈 阿基诺将访问地震灾区》，[日本]共同社2011年9月21日。http：//china.kyodonews.jp/news/2011/09/16740.html [66] Kantei，“Japan-Philippines Joint Statement on the Comprehensive Promotion of the‘StrategicPartnership’between Neighboring Countries Connected by Special Bonds of Friendship”，Sep.27，2011.http：//www.kantei.go.jp/foreign/noda/diplomatic/201109/27philippines_e.html (责任编辑：admin) |