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摘要：蒙藏事务局是民国时期中央政府对蒙藏地方行使主权、加强对蒙藏地区管理而设置的专门机构。本文依据民国史料和相关文献记载，对蒙藏事务局官制草案颁布实施的始末作了详尽介绍。草案中折射出民国时期中央政府治理蒙藏方略的基本思想，它的颁布实施对民国政府加强在蒙藏地区的施政产生了积极的影响。 关键词：民国时期；蒙藏事务局；官制草案 中华民国初年（1912），沙俄、英国、日本等帝国主义势力在蒙、藏、新等地宣扬民族自决、自治口号，企图将蒙藏等地从中国分裂出去，边疆民族地区危机四伏，“蒙藏待治甚急”。为了加强蒙藏地区管理，避免丧失蒙藏地方主权，民国中央政府、参议院议诀设立蒙藏事务局，并且加紧制订蒙藏事务局官制草案，后经国务会议审议、参议院通过，颁布了《蒙藏事务局官制》，明确直隶于国务总理。蒙藏事务局官制草案是民国伊始稳定边疆民族地区社会秩序最有影响力的一部草案，为抵御帝国主义侵略、维护国家主权和领土完整发挥了重要作用。 一、蒙藏事务局官制草案颁布始末 1911年，“辛亥革命”爆发，推翻了清朝统治，埋葬了帝制政统，创建了中华民国。1912年1月1日，孙中山在南京正式就任中华民国临时大总统，并提出中华民国临时政府建国方略:“国家之本，在于人民，合汉、满、回、藏诸地为一国，则合汉、满、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。武昌首义，十数行省先后‘独立’。所谓‘独立’，对于清廷为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏意亦同此。行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。”?譹?訛然而，就在政权更替之时，英国、沙俄等帝国主义乘机侵略我国，西藏、蒙古等边疆地区出现了极其严重的民族危机。 当反对清王朝封建统治的革命烈火燃到西藏，西藏驻军揭竿而起，响应辛亥壮举，但由于实权在握的驻藏陆军统领钟颖不能严束军队，维持秩序，反而纵兵作乱，激怒民众，遭到了藏人围攻，清朝驻藏官兵被迫撤出西藏，取道印度回国，驻藏办事大臣系统土崩瓦解。与此同时，十三世达赖喇嘛阿旺·罗桑图丹嘉措由印度回返拉萨。在英帝国主义操纵下西藏亲英分子宣称“西藏独立”，并驱逐汉人，造成“壬子事变”，并指使十三世达赖喇嘛在噶厦中设置司伦，总掌西藏地方事务。1913～1914年，英国政府又一手操纵召开了旨在控制、侵略西藏，分裂我国领土的西姆拉会议，在会上提出了划分“内外藏”的荒谬草案。民国政府立即指示参加会议的代表陈贻范拒绝在有损中国主权的《西姆拉条约》上签字，使英帝国主义的阴谋未能得逞。 自清末以来，内、外蒙古问题一直是我国北部边疆的主要问题。1911年，沙皇俄国借中国“辛亥革命”爆发之机，趁火打劫，策动外蒙古王公闹“独立”，建立“大蒙古国”。孙中山经过慎重思考，致电蒙古王公，明确表示:“欲合全国人民，无分汉满蒙回藏，相与共享人类之自由……俄人野心勃勃，乘机待发，蒙古情形，尤为艰险。”“祈将区区之意，通告蒙古同胞，戮力一心，共图大计。”?譺?訛由于沙俄直接插手外蒙古政务，派兵进驻库伦，公开干涉我国内政，哲布尊丹巴呼图克图乘机组织地方政府，与民国中央分庭抗礼。民国初期政局不稳，兵力有限，无力进兵外蒙古驻防，只得饬电告其首领，劝其取消独立，服从中央。1912年3月， 鉴于英俄蠢蠢欲动，蒙藏地方不稳，袁世凯继任中华民国临时大总统，首先给哲布尊丹巴呼图克图写信一再坚持：“外蒙古同为中华民族，数百年来俨如一家，现时局阽危，边事日棘，万无可分之理。”但哲布尊丹巴一意孤行，置之不理，在几经复杂曲折的政治变乱后，外蒙古最终走向独立的道路。 在外蒙“独立”的影响下，内蒙少数王公企图依附库伦当局，“新派”亲王贡桑诺尔布等人一度组织“蒙古王公联合会”，拒绝共和，甚至谋求“独立”。考虑到当时的实际情况，为防止内蒙重蹈外蒙覆辙，民国北京政府的对策是先稳住内蒙，极意优待效顺之王公喇嘛，发布劝谕蒙藏文告，支持蒙藏同胞成立政治改良会，表示“原来疾苦之事，应俟查明，次第革除” 。《劝谕蒙藏令》指出:“现在政体改建共和，五大民族，均归平等……务使蒙藏人民，一切公权私权，均与内地平等，以昭大同而享幸福。”?譻?訛《劝谕蒙藏令》明确地反映出民国北京政府构建汉满蒙回藏五族共和政府之决心。1912年4月，袁世凯就蒙藏回疆的地位问题发布命令:“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝制时代，再有藩属名称。此后， 蒙、藏、回疆等处，自应统筹规划，以谋内政统一而冀民国之大同。”再次表明民国北京政府依照平等共和要旨、决心改变传统藩属统治方式、实现内政划一的政治主张。1912年8月，民国政府正式颁布《蒙古待遇条例》，规定蒙古与内地一律不以藩属待遇，蒙古王公原有之世爵、封号、特权一律照旧，俸饷从优支给。由于民国政府强调汉满蒙回藏五族共和，并制定了优待蒙古王公的条例，因此包括贡桑诺尔布在内的许多内蒙王公才转而支持共和。 鉴于民国初期政局不稳、内忧外患， 民国中央政府、参议院议诀设立蒙藏事务局，并且加紧制订蒙藏事务局官制草案，改变前清理藩院例官制，不设专部，视蒙、藏、回疆与内地各省平等，各地一切政治俱属内务行政范围。即原理藩院事务，即归并内务部接管，其隶于各部之事，仍归划各部管理。为稳定当时复杂的社会局势产生较大动荡，袁世凯以民国北京政府最高统治者身份督促参议院加紧制订既满足中央政府，又切合蒙藏地方实际的“蒙藏事务局官制草案”，据此，民国中央政府成立内务部，将蒙藏事务归属于内务部，特设边务局，由一员次长专门负责，下设蒙藏事务处，以前清规化城副都统文哲辉任总办，由于事务繁重，内务部拟加设次长一人，但在参议院议决时不获批准，决定另设蒙藏事务局。?譼?訛不久，由袁世凯私底下亲自督促制订的蒙藏事务局官制草案正式颁布，并于1912年6月经国务会议审议，参议院正式通过蒙藏事务局官制，改蒙藏事务处为蒙藏事务局，下设蒙务、藏务两科，规定蒙藏事务局直隶于国务总理，管理蒙藏事务，令姚锡光为副总裁，暂署总裁。9月，命贡桑诺尔布为总裁。10月，命荣勋为副总裁。 二、蒙藏事务局官制草案的内容 蒙藏事务局官制草案共有14条。第一条明确蒙藏事务局的地位与作用；第二条制订蒙藏事务局官制；第三条至第十条详细介绍蒙藏事务局置职员；第十一条至第十三条简要说明蒙藏事务局附属机构；第十四条规定蒙藏事务局官制草案自公布日起施行。梳理蒙藏事务局官制草案，内容复杂，大致包括蒙藏事务局的地位与作用、官制、职员等内容。 （一）地位与作用 蒙藏事务局官制草案第二条明文规定：“蒙藏事务局直隶于国务总理，掌管理蒙藏一切例政，并规划蒙藏设治事宜。”由此可见，民国中央政府极其重视蒙藏地方等边疆民族地区事务，作为民国政府重要的专门机构，蒙藏事务局全面负责蒙藏一切例政。一方面说明蒙藏地方作为中国北部和西南边疆的重要门户，对于国家统一和主权完整的重要性可想而知。另一方面，凡是涉及蒙藏地方事务，均由该局办理或转呈国务总理定夺，说明蒙藏地方事务由于帝国主义势力渗透而异常复杂，加上地方政治、宗教势力的双重影响，必须有一专门机构全面掌控局势。根据蒙藏事务局后来的活动也足以证明此点，如:先后任命钟颖和陆兴祺为驻藏办事长官，虽然由于帝国主义和西藏亲英分子等反动势力百般阻挠，未能成行，但显示了民国中央政府治理蒙藏地方的决心；建议袁世凯下令恢复中央对十三世达赖喇嘛的封号；编印发行《蒙文白话报》、《藏文白话报》和《回文白话报》，以宣传五族共和、共建民国的民主理念；在北平创办国立蒙藏学校，为蒙藏地方及其他边疆民族地区培养少数民族人才。蒙藏事务局从设立之日起就以服务边疆民族地区为己任，在蒙古、西藏、新疆等地区做了大量工作，为稳定边疆、维护统一和领土完整发挥了积极作用。 （二）官制 1912年，北洋政府依据国务会议6月审议的蒙藏事务局官制草案颁布了《蒙藏事务局官制》规定：蒙藏事务局设正、副总裁各一人，内设机关有总务处和民治科、边卫科、劝业科、封赍科和宗教科。总务处主管蒙藏事务局内的事务性事项。民治科主要负责蒙藏编户审丁、警务、教育、疆理、营缮、赋税仓储币制、旌表赈济慈善卫生、历书颁发、诉讼监狱等事项；边卫科主要负责边界卡伦、台站译递、外人游览及交涉、制兵戍防团练屯田各军队及购械买马军饷并一切军政事项；劝业科主要负责田产垦务林业畜牧渔猎、工业商务矿产、盐业碱业、邮电铁路航运以及其他一切实业事项；封赍科主要负责封爵袭替婚姻继嗣、贵族谱系、会盟、年班人员升降补放议叙议处及捐输奖叙俸、禄禀给盘费、宴赍抚恤以及关于王公等一切礼节事项；宗教科主要负责京外寺庙喇嘛扎付度牒印信升迁调补、寺庙及喇嘛册籍、喇嘛封赍及来京礼节、奖给寺庙匾额、京外寺庙喇嘛钱粮费用、呼毕勒罕转世掣瓶、喇嘛年班以及宗教教育等一切宗教事宜。 （三）职员 根据蒙藏事务局官制草案第三条至第十条的内容可知，蒙藏事务局直隶于国务总理，设局长1人，简任，综理局务，监督所属职员；副长1人，简任，辅助局长整理局务；秘书2人，荐任，承局长之命，掌理机要事务；参事4人，荐任，承局长之命，掌参议政务，拟订及审议法律，命令案事务；佥事12人，荐任，承局长之命，掌理本局事务；主事12人，委任，承长官之命，辅助佥事，分理事务；礼官4人，委任，承长官之命，掌例定礼节事宜；译员4人，委任，承长官之命，掌通译事宜。蒙藏事务局得商承国务总理，酌设顾问，作为名誉职。也得酌用雇员，为缮写文件及其他特别事项。除此以外，蒙藏事务局还附设蒙藏研究会，掌管研究、调查蒙藏一切事宜，其组织另定之。 三、蒙藏事务局颁布官制草案的原因 依据《中华民国史档案资料汇编》，北洋政府国务会议审议并颁布实施的蒙藏事务局官制草案，主要有以下五个方面的原因： （一）前清理藩院治理蒙藏弊端凸显，蒙藏地方事务机构调整被提上议程 1921年11月27日，袁世凯发布第五号训令，内容如下：“令国务院前清理藩部之设，意在柔远，而奉行不善，流弊百出，凡封降袭替以及年班请假等事，经手官吏，任意婪求，不遂其欲，则挑剔多方，延搁不办，往往请袭之案，积压至十余载，汇请之案。挑补仅一二人，甚且诪张为幻，至有改写假印冒妆等弊，所发傣饷、口粮，亦多亏短、克扣，致使蒙、回、藏等各部官民，积憾日深，怀诚莫达，甚非所以示大公也。民国成立，改设蒙藏事务局，力加整顿，书吏通事之名，久经裁废；袭荫封赠等费，并准阔免。”?譽?訛 （二）蒙藏地方一切例政与各省迥异，且规划设治，事属创行 民国北京政府的建立，虽然结束了南北对峙的局面，但同盟会领导下的南方各省同袁世凯控制的北方各省仍处于对抗状态，江西、广东和安徽等省完全掌握在革命党人手中；湖北、云南、贵州和广西等省，旧官僚完全掌握政权或在政治上占有绝对优势；浙江、福建、江苏、湖南和四川等省则是另一种情形。一方面，同盟会或居于实际掌权地位，或掌握大部分军队，或为政治上的中心力量；另一方面，立宪派在这些省份基础雄厚，力量相当，同革命党人的争夺十分激烈，在江苏、湖南，同盟会影响在继续扩大，而在浙江、福建、四川，同盟会力量则日渐削弱。而袁世凯不仅直接控制北洋军阀集团的发迹地直隶、河南和山东，还强行安排自己的亲信为各省都督，不遗余力地控制黑龙江、吉林、奉天；山西临近京畿重地，则成为北洋军阀集团极力争夺的省份；西北各省在袁世凯的胁迫下，被纳入北洋军阀集团的势力范围。可见，不但南北例政迥异，南方与北方内部各省的例政也不一样。由于帝国主义势力渗透，民国初年，中央政府对蒙藏地方的管理相对于南北其他各省较为薄弱，再加上蒙藏地方又是我国边疆少数民族地区，一切例政理应与各省迥异，而且蒙藏地方制度规划设治与清王朝的规划设治迥异，事属创行，理应设立专门机构管理蒙藏地方事务。 （三）蒙藏事务局与其他局情形不同，使命特殊，蒙藏地方应施特别法规，以便统筹 除审议蒙藏事务局官制草案以外，国务会议还审议了法制局官制修正草案、法典编纂会官制修正草案、印铸局官制修正草案、临时稽勋局官制修正草案。其中法制局和印铸局是袁世凯为自己的复辟帝制美梦所设立的政事堂的下属机构，尤为重视。法制局拟定法律命令案，设局长1人；法典编纂会掌编民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法，并上列附属法及其余各项法典，设会长1人，由法制局局长兼任；印铸局掌制造官用文书、勋章、徽章、印信、图记及其他品物，并刊行公报及职员录，法令全书事务，设局长1人；临时稽勋局掌稽查开国前各处倡义殉难者，稽查开国时为国尽瘁身亡者、关于各地方战事宜力著功者、于军事上建议策划或奔走运动成绩卓著者，稽查开国前后输资助公者，设局长1人；相对于这些国务院官方内部办事机构而言，蒙藏事务局是在边疆事务告急，民国政局不稳的情形下设立的掌蒙藏地方一切例政的专门机构，肩负抵御帝国主义侵略、渗透，遏止蒙藏地方分裂势力，加强民国政府对蒙藏地区的管理，维护边疆民族地区稳定和国家长治久安的特殊使命。按照中华民国的相关惯例，未行省制之地方，以特别法律规定之，内外蒙古、西藏、青海，因地方人民之公意，得划分为省、县两级，但未设省县以前，其行政制度，以特别法规规定之，以便统筹。 （四）蒙藏地方宗教、风俗、言语文字迥殊内地，每年年班等项礼节事宜，应有专职负责进行 蒙古人最初信奉萨满教，明清时期，藏传佛教格鲁派（黄教）传入并为蒙古人信仰，对蒙古的社会、政治、经济、文化产生了深远的影响，使之在长期的游牧生活条件下形成了崇尚、服饰、饮食、居室、婚俗、节日、祭祀、丧葬等独特的风俗习惯。藏族人最初信奉原始苯教，后来信奉藏传佛教。藏族风俗习惯内容丰富，多种多样。蒙藏地方的宗教、风俗均迥殊内地， 每年年班等项礼节事宜应接不暇，所以应设专职负责进行。蒙古族在13世纪创制了回鹘式蒙古文，元代又创制了八思巴蒙古文，明代卫拉特人创制了托忒文，清代回鹘式蒙古文开始规范化，成为近现代蒙古族主要使用文字，蒙语为蒙古族使用的语言。藏族使用的语言属汉藏语系藏缅语族藏语支，按地理划分为卫藏、康、安多三大方言区，西藏属于卫藏方言区。藏族使用的文字藏文属拼音文字，从左向右书写，藏语虽有三大方言，但藏文的使用规则全藏区基本一致。言语文字的差异，内地与蒙藏沟通，汉族与蒙藏族交流，均在交流使者的主持下进行。 （五）蒙藏地域辽阔，规划伊始，调查研究，事不可省 蒙古地区位于中国北部边疆，以蒙古族为主体，地域富饶辽阔，在长期的历史发展过程中形成蒙古民族聚居，又包括汉族及其他少数民族。自清末开垦以来，蒙古族聚居区已形成牧区、半农半牧区、农区三种不同的生产经营区域。西藏地区位于中国西南边疆，以藏族为主体，除昌都和那曲两个地区外，其余都是卫藏的范围。蒙藏地域辽阔，规划伊始，必涉及社会、政治、经济、军事、法律、历史、地理、宗教、文化等方方面面的调查研究事宜，以作为划一规定的参考，甚至是统治者高端决策的必然过程，事不可省。而蒙藏研究会的作用就在于能够使调查研究事宜便于著手，所设顾问，必是长期耕耘经营或总管熟谙蒙藏事务的社会人士，以收集思广益之效。 四、结论 蒙藏事务局是特殊时期国家内忧外患的政治产物。中华民国初年（1912），由于政权更迭，政局动荡，蒙藏地方形势混乱，英、俄等帝国主义垂涎已久，企图将其分裂出去。民国中央政府主动出击，“在地方制度未经划一规定以前，按历史向例办理蒙藏地方事务”，“以昭珍重” 。 1912年6月，北洋政府国务会议审议蒙藏事务局官制草案。7月24日，北洋政府颁布《蒙藏事务局官制》，成立蒙藏事务局，隶属于国务院，管理蒙藏地方事务，设正副总裁各1人，内设总务处和民治科、边卫科、劝业科、封赍科和宗教科。由于在本文第三部分已详细探讨蒙藏事务局官制草案及蒙藏事务局官制内容，在此不再一一赘述。但值得一提的是，北洋政府统治时期是蒙藏事务局的筹划产生有其历史必然性，既便于直接与帝国主义势力正面交锋，又加强了民国政府对蒙藏地区的治理，同时还维护了蒙藏的地方利益，可谓一举三得。 综上所述，蒙藏事务局官制草案是在封建王朝覆灭，开启民主共和与现代化新征程的时代大背景下，鉴于蒙藏地域辽阔，宗教风俗独特，一切例政与各省迥异等情况，为阻止帝国主义势力继续渗透，维护边疆稳定，国家统一而起草制订的民国时期最有影响的一部草案。该草案共有14条，除了明确蒙藏事务局的地位与作用外，还包括蒙藏事务局官制、置职员及附属机构等方面的内容。从1911年辛亥革命推翻清朝统治建立中华民国到1949年中华人民共和国成立的38年间，作为主管蒙藏地方事务的治边机构，蒙藏事务局先后经历了蒙藏事务处到蒙藏院，再到蒙藏委员会的变迁，不同的变迁阶段反映了民国中央政府治理蒙藏方略的基本思想及精彩纷呈的蒙藏事务局官制演变史。 注释：[1]孙中山：《临时大总统就职宣言书》（1912年1月1日），见中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》（第2辑）。 [2]《临时政府公报》，1912年1月29日、2月1日。 [3]《中国大事记》，《东方杂志》第8卷第11号，1912年5月。 [4]《中国大事记》，《东方杂志》第9卷第1号，1912年7月。 [5]《藏文白话报》第一号，中华民国二年一月出版。说明：本文所引蒙藏事务局官制草案选自中国第二历史档案馆保存的北洋政府司法部档案 《中华民国史档案资料汇编》第3辑。 (责任编辑：admin) |