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摘要：蒙古的盟旗制度起源于成吉思汗与蒙元时期的“忽必”“、爱马(克)”与“鄂托克”。清朝建立了蒙古盟旗制度，清末实行省治；北洋军阀建立特区；南京国民政府建省置县；新中国时，实行民族区域制度，使得盟旗制度发生根本变化。 关键词：盟旗制度；建省置县；民族区域制度 内蒙古自治区的行政建制是区(自治区)、盟(市)、旗(县)、乡镇，其他省市则是省、区(市)、县、乡镇。二者在内部的管理上重大区别在于内蒙古实行的是盟旗制度。内蒙古自治区，实行盟旗制度有着很长的历史渊源，本文试从透过盟旗制度的起源演变历史，以另一视野来理解蒙古民族的发展历史。 一、旗应起源于“忽必”“、爱马(克)”与“鄂托克” 旗在级别上相当于其他地区的县，今天来看，与县没有太大的区别，但在清、民国时期其职权远远超过县，这是因为旗是伴随着蒙古王公贵族特权产生与消长而产生发展的。 (一)旗源于成吉思汗时期的千户和“忽必”成吉思汗统一了蒙古帝国后建立了从中央到地方的一整套政权组织机构。其中，在地方设置方面，打乱原有的氏族或部落组织，按地域划分实行十进制军政管理体制，即什户、百户、千户和万户制，效用颇高。 成吉思汗还分封给诸王姻亲各有不同数量的千户为赏赐地即“分子”，蒙古语称为“忽必”，即领地。各位宗王的“忽必”所占有的千户较多，又称作“兀鲁思”(国家)，他们对“兀鲁思”的世袭占有具有相对的独立性，宗王就是“兀鲁思”之汗。他们领有本部的百姓和军队，有任命千户长的权力。千户长即是军事统帅，又是地方行政长官。“忽必”与千户大小不同，但都是一种军政合一的地方管理组织。所以从蒙古政权建立之初，蒙古贵族占有并管理忽必(领地)的特权就产生了。(二)元朝行省制度下的“爱马(克)”与“鄂托克”元朝建立后，建行省制度。其中岭北行省境内有一类特殊政区，与盟旗有关的，即贵戚、功臣和王的“爱马(克)”“爱马(克)”是指每个贵戚、功臣和王领有分属于他的一部分民事和牧地，而且诸王分民和封地仍然是世代承袭。所以“爱马(克)”是成吉思汗时期“忽必”的延续，没有本质区别。“爱马”下设的基层地方行政单位，是由千户、百户、十户(也称牌甲)十进制所组成，上下级之间有着严格的领属关系。由于按十进制的组织编户，因而不置州县。到达北元时期，许多北徙的官吏越来越掌握大量的军队和人民，这也像爱马克一样形成地域性组织，成为社会行政单位——“鄂托克”。这时爱马克的数量日益增多，成为蒙古社会最基本的社会组织，一个或若干个爱马克组成一个“鄂托克”，若干个“鄂托克”构成一个万户，也称“兀鲁思”。所以“爱马克”、“鄂托克”与“兀鲁思”是地方的不同级别的行政单位，并世袭占有。 二、清初与王公制度结合而设置盟旗 真正称为盟、旗则是在清朝，是满清在因俗而治的政策指导下，在蒙古原有社会制度、政权系统的基础上重新建立起军政合一的制度——盟旗王公制度，这时它成为清政府统治蒙古的政治工具。 满清在征服蒙古各部过程中，根据满洲八旗制度，在蒙古原有的“鄂托克”(小领地)的基础上建立旗，将“兀鲁思”(大领地)分为数旗。旗分为札萨克旗、总管旗、喇嘛旗三种。大多数旗，称为札萨克旗，由清廷从蒙古王公中任命，受中央监督。札萨克(旗长)“世袭罔替”、“总理旗务”、“世治其民”，是旗地的领主。总管旗由中央派遣的将军、都统、大臣直接统辖。清政府还在大寺庙的领地，建有七个喇嘛旗，自行管理领地行政、司法、税收事宜。旗既是军政合一的单位，又是清政府赐给旗内各级蒙古封建主的世袭领地。 为了牵制旗，旗上设盟，称“楚固拉干”，又称为“盟会”《理藩院则例》规定，每三年若干旗在清政府指定地点会盟，会盟之处就是盟的名称。每盟设正副盟长各一人，由理藩院于盟内各旗公举的王公、札萨克中选人奏请清帝任命，负责召集“会盟”，检阅各旗军事力量；会审民刑案件；将重要军政事务上报理藩院或有关地区的都统或将军裁决。有少数旗不设盟，直辖于将军、大臣。所以盟不是一级行政机构，只是一种对各旗札萨克监督的显著军事性的一级组织，充当旗与清政府的中间人。 三、盟旗制度在近代历史中的演变 (一)清末盟旗制度的变化 鸦片战争以后，蒙古危机连绵，地方督抚、将军主张废除盟旗王公制度，实行省县制。如姚锡光上奏认为，札撒克与郡县不相统一，不足捍御外辱，而改郡县就必须收回札撒克(旗长)人民和土地之权。这种思想逐渐被清政府认同、接受。于是开始改变盟旗制度。首先，减少蒙古统治的地区，于1907年东北建省时，将哲里木盟十旗分别划归奉天、吉林、黑龙江三省；呼伦贝尔和西布特哈地区也划归黑龙江省。 其次，开放蒙地，移民实边，在内蒙古东三盟增设府、厅、州、县等地方民治机构，有的还有管辖蒙地蒙民的权利。再次，光绪末年，积极准备在内蒙古分设热河、察哈尔、绥远三个行省，虽未成功，却为北洋军阀时期建特区做了准备。这样蒙古王公权力大弱，盟旗体制受到冲击。 (二)北洋军阀时期建立特别行政区外蒙趁辛亥革命而独立后，又以“泛蒙古主义”为号召分离内蒙古，这引起中央关注。袁世凯时期便采取措施以稳定内蒙并防止领土分裂:一方面，颁布了“蒙古优待条例”，用怀柔羁縻、封官进爵的办法笼络上层。另一方面，重划区域。 1914年7月，北洋政府决定在内蒙古实行都统制，先后设立绥远、察哈尔、热河三个特别行政区，由北洋政府直接控制，又颁布了《都统府官制》，设都统府为各区最高军政与民政机关。设一名长官即都统，兼管军政民政、经济与司法，由大总统委任。这实际上是实行“分而治之”，寓分割控制之意，加强了内蒙古与内地联系。 对于外蒙古，袁政府与沙俄在1913年和1915年先后签订“中俄声明”和“恰克图条约”，取消独立，实行自治。外蒙古的行政制度采取双轨制，中央一面派遣官吏主持全境政务，一面又以盟旗首领进行管理。1915年6月，中央特任陈录为督护使，充任库仑办事大臣，直隶于总统，监视外蒙古自治官府及其属吏之行为等。同时，盟为本地区最高级行政组织，设盟长，治理全盟事务，受中央派遣官员(办事大臣、佐理专员)和中央政府蒙藏院的双重监督。盟下设旗“，札萨克”(旗长)对旗内行政、军事、司法均有自主权。因此外蒙古各盟旗的自治性极强，远不能与清朝时的间接统治相比，而只能是对其监督，防止独立。俄国十月革命后外蒙古封建集团虽还政中央，但1921年外蒙古苏赫巴托领导革命成功，成立社会主义的蒙古人民共和国。 (三)南京国民政府时期建省置县 南京国民政府成立后，根据孙中山的《建国大纲》把内蒙古纳入国民党中央集权体制之内，建省置县。于1928年将热河、察哈尔、绥远以及甘边改为省，省政府各设委员5—7人，并暂先设民政、财政厅，以后设教育、建设厅及省政府组织法所规定各机构。从而改变了内蒙古无省建制的情况。 1929年，国民政府加紧推行县自治，公布了《修正县组织法》，由于内蒙各盟旗强烈反对，不得不暂准照旧。1931年，又根据蒙古特殊情形制定《蒙古盟部旗组织法》，规定“蒙古各盟及特别旗直隶于行政院”，“盟”在法律上取得了与“省”平级的地位，蒙旗的自治范围扩大，自治程度提高。但在管辖对象上采取“属人主义”，盟旗只管辖所属的蒙人，而其中的汉人仍归相应的省县管理，因此不仅旗县纠纷不断，且盟旗也很难行使自治权利。《组织法》因“九一八”事变在绝大多数盟旗都未得到贯彻。 1933年7月，内蒙古德王领头发起声势浩大的盟旗“自治”运动，国民政府被迫于1934年2月28日，召开第397次中央政治会议，通过《蒙古自治办法原则八项》。“八项原则”以放弃盟旗制度改革为代价，遂为德王请愿团所接受。国民政府紧接着决定设立蒙古地方自治政务委员会(简称“蒙政会”)。4月23日，蒙古地方自治政务委员会在百灵庙正式成立。因此盟旗制度虽受到省县制冲击，却基本保持原貌，相反还有了一定程度的自治，而国民政府的建省置县因自治运动大打折扣。 四、新中国时期的彻底变化 中国共产党自从成立就积极探索解决中国民族问题的正确道路，成功地制定和执行了民族政策——民族区域自治。1947年5月1日，成立内蒙古自治区政府，下设区级市和自治区的派出机关——盟，盟下设旗县，旗县下设乡镇。《民族区域自治法》规定“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人大与政府”，依法行使自治权利，上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。自治区及盟旗主要领导人由蒙古族公民担任，各级代表及主要领导层都与省区县一样，通过选举产生，有任期，而不具有以往的王公世袭和贵族身份。所以新中国的盟旗制度只是运用原有的名称、结构，而实质内容已有翻天覆地变化，它从维护蒙古王公贵族利益、维护封建统治需要转变为内蒙古各族人民共同利益而服务，是真正的蒙古族人民的自治，又维护了国家的团结、统一。 参考文献： [1]乌云毕力格，白拉都格其.蒙古史纲要[M].北京:民族出版社，2006. [2]志费尼.世界征服者史[M].呼和浩特:内蒙古人民出版社，1980. [3]林炯如.中华民国政治制度史[M].上海:华东师范大学出版社，2005. [4]朱汉国.南京国民政府纪实[M].合肥:安徽人民出版社，1993. (责任编辑：admin) |