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清朝历代统治者都十分重视运用法律手段调整中央与边疆少数民族地区的关系，以稳定边疆地区的封建统治秩序。除吸收历史上诸王朝的法制经验外，还因地制宜、因时制宜地制定了边疆地区的基本法规，其中最重要、最完善的是对蒙古地区的立法。清对蒙古地区的立法，经过了努尔哈赤、皇太极时期的探索阶段，顺治康熙雍正时期的发展阶段，以至乾隆嘉庆时期的系统化、制度化阶段。其标志是《蒙古律例》和《理藩院则例》的修订、编纂。 一、努尔哈赤和皇太极对蒙立法的探索 (一)努尔哈赤时期 随着漠南蒙古科尔沁、内喀尔喀等部落的归附，初步推行对蒙古族的立法，实行有犯自行议罪，定议后奏闻的办法[1](P435)，并继承改造了前代的一些制度，如选封蒙古王公子弟为“额附”(即附马)，规定蒙古王公定期进贡，据其功劳大小和效忠程度，给予封爵或赏赐等等。此时后金政权初创，有关蒙古地区的立法只是片断的、零散的或暂时的。 (二)皇太极时期 皇太极即位后，多次派大臣赴漠南蒙古颁布各种法令，把清(后金)政权的立法强制推行到蒙古地区。这时期颁布的“蒙古例”有: 天聪三年(1629年)正月，“颁敕谕於科尔沁、敖汉、奈曼、喀尔喀、喀喇沁五部落，令悉遵我朝制度”[1](P67)。 同年三月，皇太极遣国舅阿什达尔汉出使归顺的蒙古各部，向蒙古诸贝勒申定军令:“尔等既皆归顺，凡遇出师期约，宜各踊跃争赴，协力从心。”[1](P70) 同年五月，“定越界驻牧罚例。时奈曼、扎鲁特部落贝勒等越界驻牧，定议各罚马百、驼十”[2](P2701)。 天聪五年(1631年)四月，颁敕谕给漠南蒙古各部诸贝勒，“示以行军弥盗律令”[1](P121)。 天聪七年(1633年)十月，派阿什达尔汉等往漠南蒙古“宣布钦定法令”[1](P212)。 天聪八年(1634年)正月，皇太极向来盛京朝贺元旦的蒙古王公指出:“尔蒙古诸部落，向因法制未备，…”今与诸贝勒约定，“蒙古贝勒擅夺有夫之妇给配他人者，罚马五十匹，驼五只；凡奸拐有夫之妇投别贝勒者，男妇俱论死”等刑律七条[1](P221)。皇太极进一步强调:“不遵我国制度者，俱罪之。”[1](P221)这个法令在当时被称为“盛京定例”[3](P4182)①。 崇德元年(1636年)，皇太极下令设置了处理蒙古事务的专门机构——蒙古衙门，并派官员往漠南蒙古察哈尔、喀尔喀、科尔沁诸部“查户口、编牛录、会外藩、审罪犯、颁法律、禁奸盗”[1](P399)。 崇德三年(1638年)，蒙古衙门改称为理藩院，派官员阿什达尔汉及尼堪等人往科尔沁等部“察审各案”[1](P546)。这时理藩院行使职权尚无成文法规，只能听凭皇帝的旨令。 崇德八年(1643年)，理藩院将太宗时期颁发的“蒙古例”进行整理，形成正式法律，以《蒙古律书》的名称颁发[4](P327)。 从上述史料中可以看出，皇太极时期，对漠南蒙古地区的立法活动是十分频繁的。由此使陆续降附的漠南蒙古诸部由东而西逐渐接受满洲统治者法律制度的调整。为了保证持续不断的战争的胜利，多次颁发军令、军律，故此时对蒙立法，军律占有重要地位。为了适应统治区域的扩大，为了使漠南蒙古族成为其进取中原的倚重力量，在对蒙立法上，既注意法律的统一性，又在适用性上充分照顾蒙古民族的特殊性。如针对蒙古族笃信喇嘛教的习俗，注意保护蒙古地区的寺院和喇嘛。 努尔哈赤和皇太极对蒙立法的探索，为清代的民族立法奠定了基础。清入关之后的民族立法就是在清入关之前对蒙立法的基础上发展起来的。 二、顺治、康熙、雍正朝对蒙立法的发展 (一)顺治朝对蒙的立法 顺治元年(1644年)，清定都北京，确立了对全国的统治。这时，清廷与漠南蒙古诸部关系发展很快，赏赐、联姻频频进行，定期组织札萨克旗会盟，派理藩院官员监督管理。漠北喀尔喀蒙古与清的关系逐步改善，漠西厄鲁特等部与清廷保持着贡赐关系。顺治朝颁定的“蒙古例”有: 顺治八年(1651年)二月，定厄鲁特、喀尔喀贡使赏例[5](P434)。 同年三月，定外藩蒙古袭职例[5](P438)。 顺治九年(1652年)八月，定外藩蒙古婚娶礼制[5](P523)。 顺治十年(1653年)正月，定外藩蒙古亲王以下、公以上随从、服色之制[5](P563)。 同年同月，又定俸禄之制[5](P566)。 顺治十二年(1655年)六月，定赐恤外藩蒙古王公例。规定蒙古亲王去世，赐牛一头、羊八只、酒九瓶、纸一万张。郡王以下各有差[5](P722)。 顺治十五年(1658年)九月，议定理藩院大辟条例:“凡平人与蒙古王、贝勒福金通奸者，福金(即夫人)处死，奸夫凌迟处死，其兄弟处绞。凡发外藩蒙古贝子等冢者，截杀来降人众为首者，劫夺死罪人犯为首者，公行抢夺他人财物者，与逃人通谋给马遣行者，挟仇行害放火烧死人畜者，临阵败走者，故意杀人者，以上八项死罪人犯俱处斩。夫私杀其妻者，盗人口及驼马牛羊者，误伤人命择本旗人令其发誓，如不发誓应坐故杀偿命者，此三项死罪人犯均处绞。又，斗殴伤重于五十日之内死者，行殴之人处绞。”以上均“永著为例”[5](P932)。 从这些史料看出，顺治年间，清廷一方面接连对蒙古王公规定袭职、俸禄、服色、仪制等种种特权，满足蒙古王公的各种奢侈需求，继续实行甥舅之联，用姻亲巩固满蒙联盟，以此增强蒙古王公对中央的依赖性和向心力；另一方面制定严厉法规，以法制稳固蒙古地区的封建统治秩序。不过，顺治朝国家尚未完全统一，有关蒙古地区的专门立法还不多。 (二)康熙朝对蒙的立法 康熙时期，清朝对蒙古地区的立法逐步由漠南蒙古扩展到漠北蒙古以及漠西蒙古地区。在行政立法方面，对漠南蒙古的归化城土默特部、察哈尔部实行特殊政策，不设札萨克，由清廷直接任命官吏进行统辖，属总管旗制，被称为“内属蒙古”。漠南蒙古其余各部则称为“外藩蒙古”，属札萨克旗。同时，统一了漠北喀尔喀蒙古，完成了在喀尔喀蒙古编旗设盟(也属札萨克旗)的历史任务，确立了对喀尔喀蒙古的行政管辖权。对漠西厄鲁特蒙古，在征服了噶尔丹部众后，仿照内、外蒙古札萨克旗制，采取分编旗队、原地驻牧的方式管辖，对其首领封爵，继续与清廷保持称臣纳贡关系。在漠南蒙古实行的额附制度，逐步推行到漠北蒙古及漠西蒙古，强化了清廷与蒙古各部的政治联盟。随着对蒙古地区统治范围的扩大，促进了当时对蒙古地区立法的发展。 顺治十八年(1661年)八月，康熙帝即位后不久，清廷认为管理蒙古事物的理藩院责任重大，于是定理藩院等级与六部同。理藩院尚书照六部尚书例，入议政之列[4](P83)。此项立法提高了理藩院的地位。 康熙六年(1667年)九月，清廷经理藩院行文蒙古各部，将崇德年间所颁《律书》撤回，另将顺治朝以来增入的条例颁发[4](P327)。康熙二十四年(1685年)，清廷重新规定了蒙古杀人及偷盗牲畜条例[6](P6609)。 康熙二十五年(1686年)十一月，定凡蒙古人有擅杀内地民人者，不论几人俱斩，其妻子牲畜入官。窃盗民人牲畜者，为首二人俱绞，余鞭一百，罚三九牲畜。又，凡蒙古私入边游牧，虽不为盗，台吉罚三九牲畜，平人鞭五十[7](P2615)。 康熙二十三～二十九年(1684～1690年)，清廷修纂具有法典性质的《大清会典》，共162卷，其中“理藩院”四卷，将清太祖太宗以来对蒙古地区颁行的律例进行修改，汇编成77条，按理藩院下属录勋、宾客、柔远、理刑四个清吏司的职掌范围编排。每司下按问题性质分为若干条目，如录勋司分爵级、会集、丁册、驿递、防汛、严禁逃人、抚辑逃人等目；宾客司下分朝集、贡献、宴赉目；柔远司有喇嘛、朝贡、赏给目；理刑司分刑例、人命、盗贼、军法等目。以时间顺序排列，起于清初，止于康熙二十五年(1686年)[8](P1)②。 (三)雍正朝对蒙的立法 雍正时期对漠南蒙古的立法没有多大变化。对漠北喀尔喀蒙古主要是行政立法，如雍正十一年(1733年)设乌里雅苏台定边左副将军，辖治科布多、唐努乌梁海等地[9](P690)，以此加强清廷对喀尔喀蒙古的管辖。 对漠西厄鲁特蒙古的立法有较大发展。雍正元年(1723年)，平定青海和硕特蒙古贵族的叛乱后，雍正帝批准了年羹尧提出的经总理王大臣讨论过的“青海事宜十三条”[9](P330)。其内容主要包括:(1)规定青海各部落宜分别游牧居住，但照依内札萨克制，编为佐领，“以申约束”；(2)规定“青海各部落人等，分别功罪，以加赏罚”；(3)规定了朝贡制度和互市制度；(4)规定青海喇嘛寺的管理制度等。雍正帝还批准了年羹尧条奏的“禁约青海十二事”[9](P335)，该禁约主要是对前十三条的强调和补充。 雍正三年(1725年)，清廷设置“总理青海蒙古番子事务大臣”[9](P575)，简称西宁办事大臣。这是清廷派驻青海地区的最高行政长官，以加强对青海蒙古和其他少数民族的统辖。 上述条例的议定，西宁办事大臣的设置，是雍正时期对漠西蒙古立法的主要成果。这些立法为乾隆时期对蒙古各部立法的全面实现拓宽了道路。 三、乾隆、嘉庆朝对蒙立法逐步完备、定型 乾隆嘉庆朝对蒙立法逐步完备、定型，其标志是《蒙古律例》和《理藩院则例》的修订。 (一)乾隆朝颁行《蒙古律例》 清廷彻底平定了漠西蒙古准噶尔部的叛乱，土尔扈特部回返伊犁，得到安置。至此，蒙古各部都统一于清廷管辖之中，实现了清廷对蒙立法趋向系统化、制度化。 乾隆六年(1741年)，经理藩院大臣讨论的新修订的《蒙古律例》告竣[10](P1241)。经过多次增修，乾隆三十一年(1766年)，《蒙古律例》续纂出版，共12卷，189条。乾隆五十四年(1789年)又校订一次，仅添数条，为12卷，209条。主要内容是:第一卷，官衔24条；第二卷，户口差徭23条；第三卷，朝贡9条；第四卷，会盟行军13条；第五卷，边境卡哨17条；第六卷，盗贼35条；第七卷，人命10条；第八卷，首告5条；第九卷，捕亡20条；第十卷，杂犯18条；第十一卷，喇嘛事例6条；第十二卷，断狱29条[11](P1)。可见，《蒙古律例》内容丰富，体系严密，这是清对蒙立法趋于系统化、制度化的标志。它的内容基本为嘉庆年间编纂的《理藩院则例》所吸收。 (二)嘉庆朝制定《理藩院则例》 嘉庆帝即位时，清廷基本解决了蒙古问题。为了对以蒙古族为主的全国边疆地区少数民族进行有效统治，需要制定一部综合性法规，于是清廷参照满蒙习惯，吸收内地法律律条，按理藩院所属录勋司、柔远左司、柔远右司、宾客司、理刑司等司属的职掌范围，以时间先后为序，分门别类地编排出内府抄本《理藩院则例》。“约十万言，不分卷，以各司为经、职掌为纬，详述顺治初年至乾隆二十年(1755年)间蒙古各部的基本情况，以及清廷对各种事务的处理意见”[12](P66)。它的内容包括疆理、旗制、封爵、敕诰、设官、印信、军功、会盟、军律、比丁、婚姻、征收、捕逃、驿站、朝觐、班次、贡物、贡道、赏赉、行围、喇嘛、盗贼、人命、失火、犯奸、杂犯、审断等。它的一些内容比嘉庆以后的《理藩院则例》翔实，史料价值相当珍贵[8](P12)。不过，因乾隆二十一年本《理藩院则例》系稿案本，未刊行，加之嘉庆以后《理藩院则例?原奏》中又没有提到乾隆年间的《理藩院则例》之事，于是有些学者认为此内府抄本不是《理藩院则例》[13]。 嘉庆十六年(1811年)，理藩院认为内外蒙古事务较先增繁，乾隆五十四年(1789年)修纂的《蒙古律例》已不够用，于是照六部各衙门之例，正式开馆纂修《理藩院则例》[14](P28)。主要进行了两方面工作，一是“将旧例209条逐一校阅”，删除20条，其余189条“修改178条，修并2条”[14](P28)；二是利用理藩院所存档案资料“译妥汉文，逐件复核，增纂526条”。这样，新增纂的《理藩院则例》“通共713条”[14](P30)。嘉庆二十二年(1817年)刊行汉文本。次年，满蒙文本亦相继问世，每种都为67卷，分通例上、下2卷，总目上、下2卷，主文“旗分”等63卷。在体例上，打破理藩院所属各司职掌范围，按旗分、品秩、设官、俸禄、婚制、军制、驿站、司法、喇嘛事例等具体内容分别编排。这种体例基本成为以后续修的定式。这部《理藩院则例》是清廷对蒙立法成熟的标志，是清开国以来民族立法集大成的产物[15](P7)。 在今人编著的词典或论著中多次提到，《理藩院则例》在康熙朝已编就。《法学词典》:“《理藩院则例》编订于康熙二十六年(1687)。”[16](P823)《民族词典》:“《理藩院则例》汇编于康熙三十五年(1696)。”[17](P965)《蒙古族简史》中也谈到:“康熙三十五年，理藩院将清太宗以来陆续发布的一百二十五条有关蒙古的法令，汇编为《则例》，作为处断蒙古事务，调整、巩固蒙古封建主对清朝的臣属关系和蒙古社会内部的阶级关系，以及维护蒙古社会秩序的法律依据。”[18](P218)这些说法本于何种清代文献?书中没注明。因笔者阅读资料有限，一直未搞清这一问题，记此存疑，并就教于方家。 四、道光、光绪朝对《理藩院则例》续纂与底定 (一)道光朝对《理藩院则例》的续纂 道光朝两修《理藩院则例》。道光三～七年(1823～1827年)，理藩院开馆重修《则例》。这次续纂工作包括两方面:一是对嘉庆十六年以来的有关蒙古事宜，“悉心参考，缕析条分，详酌确定”，续纂续改；二是对旧有则例中与吏部、兵部、刑部有关的“处分条款”里的“语涉含混”，难于掌握各条，进行修改。经修并、增纂，修得条例1454条，于道光七年(1827年)以满蒙汉三种文字刊印600部[14](P37)。 道光十三～二十三年(1823～1843年)，理藩院再次开馆修纂《则例》。这次主要是将自道光五年以后有关蒙古事宜，“其有应率由旧章无可修改者，仍循其旧；宣删减归并者，酌加删减归并，详加确定。分为修改、修并及增纂、续纂各条名目以别新旧”[14](P39)。修改后的满蒙汉三体文字版片，到道光二十三年刊刻完成。其结构为，原奏一卷，官衔一卷，总目上、下二卷，通例上、下二卷，旗分等63门为63卷，满蒙汉三体，总计207卷[14](P43)。 (二)光绪朝《理藩院则例》的底定 光绪朝最后一次纂修《理藩院则例》。光绪十六年(1890年)，在道光本基础上，理藩院最后一次组织人员审定《理藩院则例》。这次是将道光二十一年(1841年)到光绪十六年(1890年)以前40年间的稿案进行分类编辑，修改、增纂、续纂130余条，增“捐输”一卷，其他分卷与道光本同，合计70卷。光绪十八年(1892年)，以满、蒙、汉三种文字同时刊刻颁行[14](P46)。 光绪三十四年(1908年)六月，理藩院更名为理藩部之后，又照光绪十八年本刊印200部。内容没作修改，只是把户部改度支部，兵部改陆军部，刑部改法部，工部改农工商部，理藩院改理藩部，《理藩院则例》也改名为《理藩部则例》[19](P1)。 这样，清廷正式编纂《理藩院则例》就有乾隆、嘉庆、道光、光绪年间所修满、蒙、汉三种文字的多种版本。仅汉文本《理藩院则例》就有乾隆二十一年内府抄本、嘉庆二十二年本、道光七年本、道光十七年本、光绪十八年本以及光绪三十四本等多种。其中，乾隆二十一年内府抄本属稿案本，未刊行，在中国第一历史档案馆有藏本，经中国社会科学院近代史所研究员赵云田先生点校整理，于1988年出版[8](P1)。嘉庆二十二年汉文本在北京中央民族大学图书馆有藏本，是吴文藻先生捐赠的刻本[20](P36)。道光、光绪朝汉文本在北京、内蒙古等地图书馆均有藏本，后人研究，大都以这些版本为据。 (三)《理藩院则例》的主要内容 光绪朝最后修定的《理藩院则例》内容丰富、条目清晰。总目上、下两卷，列全书总的纲目；通例上、下两卷，规范理藩院组织机构、官员“额缺”、各司属机关职掌、公文处理程序等；原奏一卷是理藩院尚书给皇帝的奏折，详述嘉庆、道光、光绪朝开馆纂修《则例》的经过；官衔一卷罗列原修、续修、现修则例的理藩院堂官名单及其职衔；旗分等64卷是全书中心所在，含以下内容: 1.确立蒙古地区的行政区划。在旗分中明确规定:“内札萨克6盟49旗，外札萨克4部落等处150旗。”旗的行政单位至今沿用。 2.确立了蒙古王公等的职官制度，包括各级官员的品秩、袭职、职守、设官、擢授、奖惩等一系列规定。 3.制定了蒙古地区的各种管理制度。有对蒙古王公的俸禄、廪饩、朝觐、贡输、宴赉、扈从、仪制、印信、婚礼、赐祭、旌表、优恤等各种制度的规定；有对蒙古地区土地、牧场管理、征取赋税、支用银两、定期报销以及粮食管理方面的规定。此外，比丁卷规定了蒙古地区户口管理方面的内容；军政卷规定了蒙古官兵出征纪律、军功议叙、阵亡优恤、各札萨克置买军器方面的内容；会盟卷是关于蒙古各部会盟地点、任务、纪律等方面的规定。 4.规定了邮政、边禁制度。邮政卷是关于驿站设置、管理使用、公文传递、公差人员食宿、供给等事的规定；边禁是划定旗界、严明禁令，对边关哨卡的出入、守卡人员的职责、出境需领票据等的严密规定。 5.确立了蒙古地区的刑法制度和司法制度。刑法方面有关于人命、强劫、偷窃、犯奸、发冢、违禁、杂犯等惩罚规定；司法方面对首告、入誓、审断、赦免、监禁、递解、捕亡、限期等作出具体规定，并体现因俗制宜的法律原则。 6.保护黄教，尊崇活佛大喇嘛。喇嘛事例5卷，条例达232条，确定了蒙古地区活佛转世制度，呼图克图的职衔、名号、印信制度，管理一般蒙古喇嘛的制度等。 光绪本《则例》增“捐输”一门，规定凡捐输驼马、银两的蒙古王公，可据其捐纳数额，由理藩院给予加级加衔等奖赏，有罪者可减免惩罚。这样，既维护了蒙古王公的封建特权，又对清末以来朝廷财政困窘的情况起到缓解作用，也促使蒙古王公加紧对广大牧民的勒索。 综前所述，清朝对蒙古地区的立法，经过太祖、太宗时期的探索，康雍时期的发展，乾嘉时期的完备、定型，最后，道光朝续纂、光绪朝底定，使《理藩院则例》成为清对蒙立法的集大成之作。它是清朝治理蒙古等少数民族地区的专门法规，是调整中央与地方关系及少数民族内部关系的法律依据。它体系庞大、内容丰富、适用范围广泛。它不仅在清代影响甚大，其中许多规定，直到中华民国时期仍在沿用。民国三十一年二月，又重新刊印[20](P28)。 注释： ①也有学者认为“盛京定例”不一定是某一个单一的蒙古例，而是对天聪年间发布的蒙古例进行重新整理、编纂，并以皇太极名义“钦定”，颁布于漠南蒙古诸部的一部法典。(见《内蒙古社会科学》1994年第3期徐晓光，陈光国文) ②清朝五修会典，康熙朝始修162卷，其中理藩院4卷；雍正朝二修250卷；乾隆朝三修100卷，理藩院2卷；嘉庆朝四修80卷，理藩院5卷；光绪朝五修100卷，理藩院6卷。 参考文献：[1] 清太宗实录[M].北京:中华书局，1985. 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