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摘要：以实施宪政为中心的政治改革是清末东北政治现代化的重要特征。具体表现在:一是通过官制改革调整了地方行政机构，加强了地方公署对边疆的控制，为东北实施宪政铺平了道路。二是把司法独立作为实施宪政的关键，完善了近代地方司法体系。三是以地方自治为实施宪政的基础，促进了东北近代民主运动的发展。四是以谘议局为实施宪政的后盾，扩大了谘议局参政的深度和广度，并充分利用谘议局与商会的特殊关系，使公署、谘议局、商会形成一个有机体，从而东北的宪政改革得以顺利进行。 关键词：官制改革；地方自治；司法独立；谘议局 清末“新政”期间，东北三省改革活动异常活跃，尤其在宪政改革过程中，东北地方公署把官制、司法制度、地方自治、地方议会等作为实行政治改革的主要内容，不仅体现了清末统治阶级内部政治思想多元化的趋势，同时也体现了中央与地方权力消长过程中地方督抚善于利用清政府所提供的有限空间进行有效政治改革的精神，推进了东北地方政治现代化的进程。本文试从以下几方面对其宪政的实施进行探讨。 一、以官制改革作为实施宪政的切入点 1906年，清政府的“新政”进入第二阶段，开始了预备立宪活动，而预备立宪首先触及的问题就是官制改革。当时有人认为:“其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。”[1]对“新政”的实施负有完全责任的东三省总督锡良也认为，官制改革是宪政改革的切入点，只有厘定官制，确立适合中国的行政管理体制才能达到政治改革的目的。但他同时指出:我国地大俗殊，交通阻滞，各省制度既不能效联邦组织，复不能如日本现制以府县直接中央，似宜内外统筹，分为三级。第一级为内阁与各部，其权责在计划国务统一政纲。第二级为督抚，其权在秉承内阁计划主决本省行政事务。第三级为府、州、县各治一邑，互不相统辖，其权责在禀承督抚命令办理本属行政。这一设计从中国的实际情况出发，明确了国家三级行政管理体制，进一步扩大了地方权力，不仅代表了东三省总督锡良官制改革的思路，也基本上与清末官制改革的蓝图和主导思想相吻合。 首先，在官制改革具体实施过程中，东北三省废除了旗、民双重管理体制。清廷以东北地区为发祥地，其行政管理及设官均别于关内各直省。至清末，除崇盛京为陪都，建奉天府为京府外，整个东北地区仍以清朝固有的八旗组织为基本统治形式，成为清王朝统治之下的特别地区。日俄战争后，面临复杂的形势，地方政权的弱点全面暴露，东北地区旗、民双重行政管理体制已不能适应变化了的形势。职高权重的八旗官佐和各级旗署，既在军事上无能，又在外交、民治上无知，职低权轻的民官民署，受旗员的掣肘，政令歧出，遇事抵牾。相当多的新兴城邑如郑家屯、长春、洮南、哈尔滨、绥芬河等，皆是中外必争的要冲地方，恰恰在这些地方既无八旗驻防，也无高级官署驻扎，丧权之事层出不穷。这种严峻的形势要求旗、民两署统一事权，统一区划，“置设高官，建立与形势相适应的近代行政制度和领导机制”。[2]1907年，东北建立行省制度，裁撤盛京、吉林、黑龙江将军，建置奉天、吉林、黑龙江三省。这次改革结束了清代东北延续200多年的旗、民双重管理体制，旗、民两系一统于省。 在对满旗制度进行改革的同时，东三省地方公署对蒙旗管理体制也做了相应的改革，打破了贵族和箭丁隶属体制，严格区分了旗、县的职权范围。此前，东三省虽设哲里木等十盟，但“彼时放荒设治亦曰借地养民而已，继则以蒙荒为筹款之急策，计吏进一三富贾垄断膏沃，求田问舍，日起壤畔之争，卒至利尽而民不归，名存而政不举”。[3]虽也有府、州、县等地方行政机构，但就其管辖权限来讲大都因陋就简。在全国开始预备立宪后，东北也及时更定旧制以期风同道同，并将行政、司法之权均责诸地方官吏，旗务仍属于各旗札萨克，以便以政事分权限，不以蒙汉分权限的精神得到真正体现。在划清行政权限方面，东北将满旗的田亩捐税、户籍巡警等地方行政事务明定章程，由地方官统一办理，各蒙旗自办的学堂、巡警以及应办各项要政，亦统由地方官监督。这样蒙员就无机会滥用行政职权，治理则渐臻完善。在司法权限方面，过去蒙地遇有词讼案件，单蒙案件归札萨克审办，单民案件归地方官办理；若关涉蒙、民命盗重案，或财产争讼，均由地方官讯办。如果罪犯、人证不住设治境内，蒙员往往袒匿不交，以致案结无期。至于单蒙案件，按惯例由蒙旗办理，但由于蒙员不熟法律，札萨克又不及时审查，诬枉之案很多。为此锡良规定:凡是民、蒙交涉之案如有应传人证，应拘人犯，居住不在设治境内的，一经地方官派差持交知照，即由各该旗迅速拘传解送，若仍借故推延，任情匿庇，准由地方官详情奏参。关于单蒙案件，也明确蒙员应秉公执法，并接受地方官的监督。在府、州、县体系遍设之后，仍统属于有司衙门，使蒙地官员拥有统一的法权，去除蒙员滥用刑威之弊。这样，东北不仅在满旗，而且在蒙旗逐渐建立和完善了近代行政管理体制，促进了当地社会形态向高级演变。 其次，推进地方行政机构改革。清末官制改革所标榜的最终目标和核心内容是在中央设立责任内阁，在地方明确各衙之事权。对于东北来说就是需要建立与关内各省一致的行政管理体系。为实施这一方略，东三省地方公署调整了地方行政机构，一是增设新的府、厅、州、道、县；二是升原有县、厅为直隶厅或府；三是扩大府、厅之属地；四是徙治。这些措施不仅调整了东北地方行政机构，而且有效地扩大了地方机构的管理职能和统治范围，在加强地方公署的统治方面发挥了积极作用，同时削弱了八旗管理体制。 再次，整顿吏治。依照清政府所定新官制，任用官吏一律量能授职，东北根据这一精神进一步整顿了吏治。当时的东三省总督锡良认为:东三省自改设行省以来，设官较内省众，用费也较内省多，所以应当以废旗籍、汰冗员、裁局所、简贤员、清吏治为整顿吏治的指导思想。长期以来旗官员缺较多，已成虚设，造成旗员徒顾目前皆无远虑的懒惰思想。“不先去其依赖之心，何以坚其自立之志”。[4]故把废旗籍作为釜底抽薪的措施。此外，汰冗员、裁局所也是东北整顿吏治的主要举措。根据关内各省督抚同城者均裁撤巡抚的做法，奉天也仿照归并以专其责。同时裁左右参赞及度支司，并将左右参赞所领的承宣、谘议两厅一并裁撤。把用人、理财、行政均归并于布政司，既节省经费又免致分歧。 二、以司法独立为实施宪政的关键 清政府在预备立宪过程中，迫于形势也提出改革司法制度。由于立法、司法、行政三权分立是资本主义制度的集中体现，改革司法制度将触及影响中国几千年的礼教思想，所以这个问题一经提出就在各省督抚中引起了轩然大波。当时，江苏巡抚陈启泰、湖广总督陈夔龙、山东巡抚袁树勋、江西巡抚冯汝马癸、山西巡抚宝、河南巡抚吴重熹、浙江巡抚增韫等人均反对制定新法律，认为改革司法制度会造成礼教不合、政教难符。从某种意义上讲，司法制度的改与不改取决于清末思想领域中新、旧势力的较量，取决于礼与法的较量。在这次较量中作为东三省总督的锡良站在了“法”的一方。他认为，“立宪精神，在贵贱上下胥受治于法律，先革其自私自利之心。若敷衍掊克，似是而非，财力凋蔽，人心涣漓，九年立宪，终恐为波斯之续”。[5]为改变中国长期以来受外国人欺侮的局面，东北三省非常重视完善近代司法制度，积极推广近代审判制度，严格司法程序，加强狱政建设。 第一，推广近代审判制度。“欲谋保护国权，必先改良裁判。”[6]在东北许多开放商埠，诉讼之事时有发生，尤其在中、外人杂居之地，每遇交涉案件外人常拿原有条约任意解释，严重侵犯了我国法权。当时，日本在中朝边界经常制造纠纷，并以我国无国籍法为由，企图仍然管辖已在中国居住多年的韩民。为此，东三省加快了审判厅建设，尤其加快了商埠各级审判厅的建设步伐。当时东三省地方公署根据黑、吉、奉各省具体情况分别筹设了各级审判厅和检察厅。至1911年，东三省许多大城市如长春、哈尔滨、吉林均设立了审判厅及检察厅。此外一些重要商埠如安东等地因日商麇集，所以提前筹办，设地方、初级审判厅各一，皆附设检察厅。同时，凤凰、辽阳、法库、同江、铁岭等商埠也积极筹款运作。经过锡良的积极努力，东三省一方面加快自身司法制度建设，一方面通过外交谈判保护了我国的合法权益，并于1909年夏签订了中朝《图门江中韩界务条款》，其中规定:“图门江北地方杂居区域内之垦地居住之韩民，服从中国法权，归中国地方官管辖……关系该韩民之民事刑事一切诉讼按[案]件，应由中国官员按照中国法律秉公审判。”[7]这些措施在一定程度上遏制了日本进一步侵略中国的野心。推广审判，造就法律人才是总督锡良在东北实施宪政关注的又一焦点。他认为:“顾有完全之法律，尤须有法律人才。”[8]为此，他在东北设立法政学堂，培养出了一批法律人才，以使其以法律维持社会秩序、保护国家安定的思想逐渐变为现实。 第二，严格司法程序。建立近代司法体系，对于清政府来说不仅是有益的尝试，而且也是一种进步。当时，清政府在中央官制改革中废除了清朝初年的三法司制度，开始实行四级三审制，但在实际运作当中有许多滞碍难行之处，最突出的问题是:“大理院覆判之制尚在，高等厅勘转之案安归?归于法部，则院判径废，将与奏案不符；归于大理院，则庭判虽决，仍无丝毫之效。”[9]此外，“高等厅之于州县，既非上级官吏，即无监督之权；各州县遇案送厅，纵使原判极偏，亦复无从驳正，发回势有所不可，定谳心有所未安”。[10]所以总督锡良认为大理院应尽快裁撤，完善法部机构已成当务之急，若不及时采取措施，则会对新司法制度的实施产生不利影响。 第三，加强狱政建设。狱政建设是司法制度建设的重要组成部分。“狱政之良否，系乎司法之名誉。”[11]徐世昌任东三省总督时也曾看到:“监狱与审判二者相因而成，未有监狱不良而审判能独臻完善者。”[12]这说明清末狱政的改良已关系到司法体系的完善，所以以总督锡良为首的东北地方公署提出采取饬建监狱之地域；扩充看守所；加强狱吏管理；造就狱政人才等措施以促进司法体系中狱政的建设与完善。首先在饬建监狱方面，东北设立行省以来，新设的州县多无监狱。过去许多地方以习艺所代替监狱，但是“其意甚善，而其法不完”，[13]而应把习艺与羁禁分而治之，这样才能使地方狱制摆脱职能不明的状态，为建立近代意义的狱制创造条件。为此，在地方公署的积极督导下，锦州、新民、营口、凤凰、昌图、海龙、洮南、长白等地积极准备建设监狱。其次是扩大看守所并参考日本的狱制，认为轻罪、重罪异地以禁，已决、未决分房而居更为合理。各州县设看守所，收管本境内民、刑事未决人犯。这样各审判厅成立后，厅内无需再附设看守所，以省经费。再次，培养狱政人才。改良狱政，求才为难。法部认为，狱务人员与司法人才一同重要。当时东北狱制极为落后，旧狱吏不娴狱务，吏役积弊太深，亟宜淘汰。为培养新式狱务人员，东北地方公署在法政学堂添设狱务一科，以广储狱政人才，并“就省城法政学堂内附设司法讲习科，遴员肄习，预储裁判人才。并于省城另设检验讲习所，招选合格生徒入堂教练，以备将来推广各处审判检察之用”，[14]这些措施体现了东北宪政改革“重庶狱而维法权”[15]的思想。 三、以地方自治为实施宪政的基础 “地方自治，实为立宪始基。”[16]东三省地方公署把地方自治作为东北宪政改革的主要内容之一。总督锡良提出“人材以造就而成，事理以研精而得”，[17]提议各地应充分利用当时宪政运动高涨的时机，从培养人们的宪政意识着手进行地方自治建设。 首先，在东北广设地方自治机构。为使人们比较容易接受自治常识，东北地方公署倡议在各府、厅、州、县遍设自治研究所。之后奉天省城研究所很快成立，至1909年8月已得毕业学员173名，当即分别派赴各地方举办自治研究所，充作讲员。清末宪政期间，东北举办的有代表性的自治机构还有自治公所、自治筹办公所、地方自治会等。自1910年春起，三省各地按城、镇、乡分设由士绅组成的自治公所，以为自治选举的预备。 其次，借助谘议局的力量筹办地方自治。东北各省谘议局比较重视地方自治，奉天谘议局曾把自治会的建设作为一项重要议案提出，许多议员也认为自治会不能因人们知识程度不齐而缓其成，只有成立自治会方能作为谘议局的基础。。1909年11月，奉天谘议局呈报议决地方自治一律开办案，1910年5月谘议局又提出“催办镇乡自治案”，均得到总督锡良的肯定和支持。锡良认为，“地方自治为谘议局进行之始基，现谘议局既经筹办完竣，则城、镇、乡自治必须急起直追，继续办理，方无偏而不举之弊，而收交相为辅之功”。[18]这样，东北地方公署利用谘议局对地方自治的热情，使东北的地方自治运动又一次高涨起来。 再次，举办各级地方自治活动。关于地方自治，各地公署早有规划。具体来讲分三类:第一类为府、厅自治；第二类为冲繁各属自治；第三类为偏僻各属自治。三类完竣之日即为全省地方自治告成之时。因为城、镇、乡为自治的基础，故首先开办，其内容主要包括设立民选的议事会，以及举办学务、卫生、慈善等公益事业。为便于操作，各自治区按地域划分。以奉天省为例，自治区域共有46处，1910年城、镇、乡自治先后有24处，“比较全省自治区域，业已强半竣功”。[19]东北其他各自治区域也按照清政府的《城镇乡自治章程》举行了议员选举。对地方自治的提倡，普遍提高了人们的知识，所以1909—1911年东北形成了地方自治的第三次高潮，使东北各阶层受到了一次民主启蒙和动员，促进了东北地区绅士阶层的分流和转化，充实和壮大了东北资产阶级立宪派和革命派队伍。同时，通过地方自治，清政府将学务、卫生、道路工程、实业、公益善举、公共营业等许多方面的相当一部分管理权下移民间，为士绅阶层参与政治提供了广阔的舞台。 四、以谘议局作为实施宪政的后盾 从清末宪政改革的成果看，主要是在中央成立了资政院，在各省成立了谘议局。中央资政院、各省谘议局的成立标志着中国近代立法机构的雏形已经产生。这一新的立法机构诞生后能否行使自己的权力，能否对作为执法机构的地方公署起到监督作用，能否对宪政改革产生一定的影响，关系到清末政治改革的深度和广度。清末“新政”期间，东三省以利权收回为突破口着手东北的经济改革。利权收回、金融体制改革、大力兴办工商业等措施为民族资本主义经济的发展创造了良好的环境，极大地维护了民族资产阶级的利益。这些措施得到了以资产阶级上层为主要成员的谘议局的拥护。由于东北地方公署维护了谘议局主要成员的利益，为双方合作打下了良好的基础。1909年东北三省分别成立谘议局，并把它们作为地方议会之先声。除赋予谘议局应履行的职责外，还给予它许多参政权，这主要体现在对谘议局议案的态度上。当时，在许多省份谘议局为行使自己的权力与督抚时有磨擦，但东北地方公署对谘议局呈请的议案很少给以否决，不仅如此，它们还充分发挥谘议局的舆论监督作用，使东北各省谘议局与地方公署之间保持了相互制约、相互监督的关系，真正促进了当地宪政运动的发展。如奉天谘议局于1909年9月成立后，在开会的50日内，通过决议案34件，锡良“将各议案分别汇咨馆部，并督饬各属刻期举办，以收庶政公诸舆论之效”。[20] 从东三省各谘议局的议案来看，它们在参政方面均有一定的广度和深度，而且尽到了“监督行政之责”。[21]东三省各谘议局成立后，基本遵循清政府的“谘议局有地方行政提倡之责”的精神，积极参政、议政，成为同清朝专制统治进行斗争的最主要的阵地。以奉天谘议局为例，在宣统二年(1910)公布的21张《谘议局专报》中，共提到33个议案，涉及到教育3项、司法3项、自治4项、捐税5项、官制改革4项、工商业8项、警务2项、航运1项、边垦1项、禁烟1项、救济1项。在一定程度上说明奉天谘议局已经能充分运用《谘议局章程》赋予的权力全面参与本省事务。东三省各谘议局参与本省事务并不只停留于书面，而且采取了具体行动，主要体现在各类经济活动中。谘议局不仅通过自己的力量，而且通过调动周围的力量给地方公署以支持。在吉林谘议局，议员们提倡兴办实业，并通过商会力图使这项工作做得更好。在东北各谘议局与商会努力寻求协调发展的同时，地方公署也给谘议局以极大的支持，使公署与谘议局、谘议局与商会、公署与商会形成一个有机体，为东三省经济发展乃至宪政改革创造了良好的环境。此外，谘议局为地方自治呐喊助威也成为支持地方公署实行宪政的一股强大力量。根据清政府《谘议局章程》的规定，督抚们有权拒绝谘议局的决议，但以锡良为首的东北地方公署给了东三省谘议局以充分的权力，使东北成为全国立宪运动的中心之一，有力地推动了东北宪政改革运动。 参考文献： [1]故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第367—368页。 [2]田志和、潘景隆:《吉林建置沿革概述》，吉林人民出版社1990年版，第116页。 [3]沈云龙:《东三省蒙务公牍汇编》(叙言)，文海出版社1966年版，第1页。 [4]中国科学院历史研究所第三所主编:《锡良遗稿》，中华书局1959年版(后用《锡良遗稿》代之)，第925页。 [5]《清史稿》(第41册)，中华书局1978年版，第1253—1254页 [6]中国第一历史档案馆藏:《宪政编查馆案卷》，宪政考察筹备类，第15号文件。 [7]沈云龙:《东三省交涉辑要》，订约门，文海出版社1966版，第40—41页。 [8]《锡良遗稿》，第611页。 [9]《锡良遗稿》，第1247页。 [10]《锡良遗稿》，第1247页。 [11]《锡良遗稿》，第1088页。 [12]徐世昌:《东三省政略》，文海出版社1966年版，第6001页。 [13]《锡良遗稿》，第1088页。 [14]《锡良遗稿》，第927页。 [15]《锡良遗稿》，第927页。 [16]《锡良遗稿》，第781页。 [17]《锡良遗稿》，第781页。 [18]《锡良遗稿》，第1004页。 [19]《锡良遗稿》，第1277页。 [20]故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，第1115页。 [21]故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，第606页。 (责任编辑：admin) |