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    提要：现代化国家政治建设的最重要标志之一是实行法治，中国知识精英曾为此做出过一系列努力，这些努力即包括宪政观念的宣传与宪政原理的阐释，也包括参照西方民主制度、结合中国社会实际所进行的若干探索。1940年，国民参政会宪政期成会在其提出的《中华民国宪法草案(五五宪草)修正草案》（即“期成宪草”）中设计的“国民大会议政会”，便是以西方民主思想为基础，以议会制度为模本，试图改良中国政治体制的一次尝试。这一设计的核心，是在国民大会休会期间设立一个代行其职权的常设性机构，其形式与组成均类似西方民主国家的上议院，目的在于对政府的治权实行较为有效的监督。虽然这个方案最终被国民党执政集团束之高阁，但中国知识精英力欲完善国家政治体制的思考与探索，对于中国的民主化进程仍不乏启发。
    关键词：　罗案　期成宪草　国民议政会　国民大会议政会
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    在近代中国的制宪史上，各种版本的设计曾有多种。这里，仅对抗日战争前期国民参政会宪政期成会提出之《中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案》（以下简称“期成宪草”）作以初步考察。之所以选择这一修宪草案为对象，是由于它设计的“国民大会议政会”方案，体现了中国知识精英试图结合中国实际，对建立与完善国家政治制度中最重要的实体部分――政权结构的可贵思考。
    “期成宪草”的提出
    
    1939年9月，以国民参政会第一届第四次大会通过《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》和国民参政会宪政期成会成立为标志，渐次拉开了抗日战争时期第一次宪政运动的帷幕。当时，正值抗战形势发展急需进一步调动全国民众力量之际，亦是朝野内外对投敌叛国的汪精卫企图以实施宪政为蛊惑人心口号进行猛烈抨击之际。因此，不仅这次宪政运动的意义格外突出，而且史学家们也贡献了诸多记述与研究。不过，综观多数著述，似乎关注点一般停留在表面上那些热热闹闹的场面，而对宪政期成会提出之修宪草案尚缺乏足够重视。笔者认为，这次宪政运动最重要成果恰恰就是这一修宪草案，因为该案中设计的“国民大会议政会”，蕴藏着极有价值的现代政治意识。
    “期成宪草”的雏形，来自于昆明九教授参政员共同草拟的修宪草案。1939年9月16日，国民参政会第四次大会第七次会议通过包括治本与治标两项办法的《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》，议长蒋介石在闭会词中将此案列为本次大会所通过之各项重要决议案之首项。[i]嗣后，蒋介石指定张君劢、周炳琳、陶孟和、周览、黄炎培、左舜生、李璜、董必武、罗隆基、傅斯年、罗文干、钱端升等19位参政员组成国民参政会宪政期成会（10月扩充至25人），并指定张君劢、黄炎培、周览为召集人，其任务为协助政府促进宪政。
    这次由国民党元老派与在野势力共同倡议而掀起的宪政运动，虽然发起机动各有不同，但众人一致认识到：促成法治制度建立、起草一部可供讨论的宪法文本，是宪政实施的前提。9 月20日，一届四次参政会闭幕后第二天，宪政期成会召开第一次会议，做出请政府早日颁布召集国民大会、明令公布宪政，及请秘书处收集关于宪法草案之各种资料等决议。[ii]左舜生说这次会议取得了三项共识，第一项即“希望最高国防会议提前通过参政会的立宪案，并望在今年的双十节政府能公布实施宪政时期”[iii]，这说明对五五宪草的修改已摆到了这次宪政运动的首要位置。
    11月24日，宪政期成会第二次会议听取了参政会秘书处关于国民党六中全会决议1940年11月12日召集国民大会的报告，决定立即着手征集各方对五五宪草的修改意见，遂推举左舜生、董必武、褚辅成、罗隆基、许孝炎拟具待研究的各项问题，以供下次讨论。[iv]当时，罗文干、陶孟和、周炳琳、傅斯年、罗隆基等参政员均居住在昆明，他们向来关心政治，平素亦较为接近，开会时常常聚会交换意见，并在提案中互为声援，故被人们视为“教授派力量”[v]。有鉴于此，宪政期成会便委托他们就近磋商和起草关于宪草修正的意见。诸人返昆后即举行集会，公推罗隆基执笔主稿。稿成后又讨论数次，几经修正。其间，在昆明的参政员张奚若、杨振声、任鸿隽亦惠然参与。1940年3月钱端升自美返国，阅览全稿后甚表示赞成。[vi]上述九参政员共拟的这个草案名为《五五宪草修正草案》（以下简称“罗案”），该草案提出时九参政员还以“罗隆基等”为名撰写了《五五宪草之修正》一文，对草案各要点加以了说明。其时，在云南大理主持民族文化书院的张君劢，时常往来昆明，作为宪政期成会的召集人，他似也参加了意见，只是不知出于何故未在草案与文章中列名。[vii]
    囿于条件所限，笔者至今未能目睹“罗案”原本。不过，从《五五宪草之修正》及国民参政会宪政期成会提出之《中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案》的附记中，可知该案的核心部分是设计了一个在国民大会闭会期间代其行使权力的常设机构――“国民议政会”，其目的是为了监督政权行使，防止政府无限地运用职权。
    1940年3 月20日，宪政期成会在黄炎培主持下举行第三次全体会议。到会者有张君劢、张澜、周炳琳、杭立武、史良、陶孟和、李中襄、章士钊、左舜生、李璜、董必武、许孝炎、罗隆基、罗文干、梁上栋、胡兆祥、章伯钧、马亮、王家祯、李永新等21人。会议议定了工作方式，提案人就各自提案做了说明。此时，除重庆、成都、上海等地民众团体提出了一些修宪意见外，由国民参政会参政员提出的宪草修改意见共有八件，其中关于国民大会闭会期间如何行使治权问题上，褚辅成建议成立“行动委员会”，董必武亦主张设立“常驻委员会”。这些机构名称虽与国民议政会有所不同，但实质却别无二致。这次会议共进行十天，“经过慎重之手续，就原案或存或改或补或删，将8章147条改为8章138条”，名为《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案》。该草案以“罗案”为兰本，接受了国民议政会这一设计核心，只是“将名称定为国民大会议政会”。[viii]
    国民大会议政会方案在宪政期成会上得到通过，是中国政治史上的一件大事，当时便引起舆论广泛注意。有人说：“该修正草案中对于原宪草的重大修改就是在第三章加入‘国民大会议政会’一节，这是对于整个宪草的重大改变，是一切谈宪政的人所不应忽视的。”[ix]还有人说：“国内人士对于宪草内容的讨论，从没有像今天这样的起劲，而讨论的中心，则大多数集中于国民大会方面。关于国民大会方面的意见中最重要的一点，就是所谓关于国民大会闭会期间的常设机关的设置问题。自罗文干等的昆明修正案至国民参政会宪政期成会的修正案，都主张在闭会期间设置国民议政会。各方面的意见虽不尽同，然而大抵都认为非赋予重大的权力，不足以尽其常川行使政权之能事。”[x]正因如此，有人干脆把它称作“议政案草”。[xi]
    核心设计：“国民大会议政会”
    
    与此前各种修宪草案相比，“期成宪草”最有价值的部分，无疑是接受了“罗案”的核心――“国民大会议政会”这一设计。这一修改，对于五五宪草来说可谓至关重要，因为它既涉及到五院职权的改变，也关乎到国民大会议政会与五院关系的定位。对此，《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案修正草案说明书》(以下简称“说明书”)中，曾就国民大会议政会的职权、与国民大会的关系、与立法院的关系、议政员的产生方法四个问题作以阐述。这些阐述，既是针对当时不同意见的一种回答，同时也包含着“期成宪草”制定者对国家政治制度建设的重要理念。
    第一，关于国民大会议政会的职权。权力分配从来都是一切政治的中心，如果国民大会议政会只是一个象征性的或咨议性的机构，那么无论增加多少都无关宏旨；然而，若要它成为一个具有实际权力且举足轻重的机关，则必然会引起分歧。“期成宪草”之所以众目睽睽，就是因为它赋予了国民大会议政会许多重要职权。
    在“期成宪草”中，规定国民大会的职权有六项。即：一，选举总统副总统、立法院院长副院长、监察院院长副院长、立法委员、监察委员；二，罢免总统副总统、行政立法司法考试监察各院院长副院长、立法委员、监察委员；三，创制法律；四，复决法律；五，修改法律；六，宪法赋予之其他职权。而规定国民大会议政会的职权，则有九项，即：一，在国民大会闭会期间议决戒严案、大赦案、媾和案、条约案。二，在国民大会闭会期间复决立法院所议决之预算案、决算案。三，在国民大会闭会期间，得创制立法原则，得复决立法院之法律案。凡经国民大会议政会复决通过之法律案，总统应依法公布之。四，在国民大会闭会期间，受理监察院依法向国民大会提出之弹劾案。国民大会议政会对于监察院提出之总统副总统弹劾案，经出席议政员三分之二之决议受理时，应即召集国民大会，为罢免与否之决定。监察院对行政、立法、司法、考试、监察各院院长副院长之弹劾案，经国民大会议政会出席议政员之三分之二通过时，被弹劾之院长副院长即应去职。五，国民大会议政会对行政院院长、副院长、各部部长、各委员会委员长得通过不信任案；行政院院长、副院长、各部部长、各委员会委员长经国民大会议政会通过不信任案时，即应去职。国民大会议政会对行政院院长副院长之不信任案，须经出席议政员三分之二之通过，始得成立。总统对于国民大会议政会对行政院院长或副院长通过之不信任案如不同意，应召集临时国民大会为最后之决定；如国民大会维持国民大会议政会之决议，则院长或副院长必须去职；如国民大会否决国民大会议政会之决议，则应另选国民大会议政会议政员，改组国民大会议政会。六，国民大会议政会对国家政策或行政措施，得向总统及各院院长部长及委员会委员长提出质询，并听取报告。七，接受人民请愿。八，总统交议事项。九，国民大会委托之其他职权。[xii]
    综观“期成宪草”赋予国民大会议政会的上述职权，在内政方面归纳起来主要有四项，即在国民大会闭会期间：复决立法院之法律案预算案决算案；受理监察院所提之弹劾案；对于行政院长及各部会长官之不信任案；质询行政方针之权。从这四点看来，议政会模仿的是西方现代国家的代议制形式，罗隆基等也不否认这点。“说明书”解释说，复决立法院之法律案预算案决算案，“略似各国下院之案再在上院讨论一次”，为的是“以昭郑重”，并且“预算决算事关政权，必须经过议政会之通过”。针对有人提出战时实行西方议会制度会影响全局指挥，罗隆基等承认“按其所行使之权，如和战大计、如质询方针，均带有政治性，故自其职权之言，与各国之国会，究竟相似与否，当视吾国政治之发展而定”。同时，他们强调，“就现草案而言”，议政会“似为辅助行政当局而略加以限制之机关，其与英法之议会政治迥乎不同”。[xiii]话是这样说的，但显而易见的是，尽管国民大会议政会被作为国民大会闭会期间的常设机构，可由于它被赋予行使若干国民大会限于会期短促而不能行使的职权，所以其在国家政治生活中实际上常常处于具有某种决策权的地位。
    第二，关于国民大会议政会与国民大会的关系。“期成宪草”通过后，有人曾提出：议政会既然是国民大会闭会时代其行使权力的机关，依理言之，其职权应出于国民大会之委托，且这种权力不应超出于国民大会权力之外。但“期成宪草”赋予议政会的议决宣战、媾和大赦、戒严案等权，均非国民大会之职权。再说议政会可提出不信任案，此亦未列入国民大会职权之中。如此看来，国民大会议政会虽由国民大会之选举而产生，却已非闭会期内暂时受委托之机关。这的确是一个棘手的问题，绝非一言两句可以释之，故“说明书”亦未正面回答，仅强调“国民大会为国家最高权力之机关，实包括直接与间接政权。国民大会本身行使直接政权，而间接政权事实上既不宜由两千人以上之国民大会行使，乃以属之议政会”。这样来说，“权力大小问题”就“不能以闭会或开会为标准而定其是非”。
    第三，关于国民大会议政会与立法院的关系。人们常说“立法权是国家的心脏，行政权是国家的大脑”，在五权宪法中，权力最重、与国家政治关系最密切的也是行政、立法两院。在五五宪草中，对行使政权的行政院起制衡作用的是立法院，“期成宪草”规定国民大会与议政会均要监督政府，那么它与立法院的关系处理就不能不费尽心思了。“说明书”声称：“国民行使政权之机关，既有国民大会与议政会，若仍五五宪草中立法院之旧状，不免有叠床架屋之嫌。且立法院为政府之一部，依据中山先生遗教，只能行使治权。因此本会同人对于原有立法院之职权，予以变更”。这种变更就是“其属于政治性之大赦、戒严、宣战、媾和与条约，一律移而至于议政会中。其为立法院所辖者，独有预算、决算及法律案”。说明书甚至还直言：今后之立法院只是“以专家资格参加于一切法律法典之制定”，由于“预算决算本牵涉政权治权两方面，故立法院可作初议，而议政会对于法律案与预算案，仍有复决之权”。“说明书”深信，“如此为之分配，庶几议政会与立法院之职权，各得其当”。[xiv]这表明，“期成宪草” 削弱了立法院的职权与地位，立法院的立法权在很大程度上改归国民大会议政会。
    第四，关于国民大会议政会议政员的产生方法及名额。议政员是国民大会议政会的细胞，决定着国民大会议政会的质量。在“罗案”中，原本规定议政员由国民大会产生，但规定不以国民大会代表为限[xv]。宪政期成会讨论时，赞成由国民大会代表内互选产生议政员者为九票，比赞成“罗案”多一票。换句话说，就是“罗案”主张非国民大会代表亦可当选为议政员，而宪政期成会通过者则规定必须是国民大会代表才能出任议政员。“期成宪草”将“罗案”的国民议政会改为国民大会议政会，便是为了名实相符。不过，虽然“期成宪草”规定议政员“由国民大会互选之”，但张君劢仍主张将“互选之”改为“选举之”，罗隆基亦表示应明确加入“国民大会议政员不以国民代表为限”一句。对于议政员名额，“罗案”原提出100人，黄炎培主张50至100人，最后“期成宪草”接受的是多数人的意见，规定由150至200人组成。这些不同意见与实质无关，无须多加解释，“说明书”亦仅将数种意见一并附记，做以交待。
    此外，“期成宪草”在国民大会议政会议政员的选举上规定“不依地域分配，但每省最少应有二人，蒙古西藏及侨居国外之国民，最少应各有三人”。设计中没有规定议政员的资格，但罗隆基、罗文干、周炳琳等主张应有所限制，即“年龄在四十岁以上者”、“对于国家有特殊勋劳者”、“曾在各重要教育学术团体或经济团体服务著有声望者”、“服务社会事业或自由职业丰富成绩卓著者”等。关于议政员的任期，规定为三年，可连选连任，但不得兼任公务员。议政会设议长一人，副议长二人，均由国民大会议政会议政员互选产生。对于议政会会期，为每六个月集会一次，必要时议长得临时召集。这些规定，与西方现代国家的议会与议员相仿，目的是能够保证议政会处理国务的能力与效率。
    基本精神：权力制衡
    
    归纳上述，无论是“罗案”的“国民议政会”，还是“期成宪草”的“国民大会议政会”，其主导精神都是以现代民主政治原理为原则，将西方代议制度纳入中国政体建设，通过权力的重新分配，从而达到权力制衡的目的。这一基本点，正如当时有人所称：无论是国民议政会还是国民大会议政会，其职权都“相当于民主国家之议会”，目的在于“使其在实际政治上能够负起监督政权的责任”，因而“修正案的精神，实际上等于放弃了‘权能分治’的原则，而复归于议会制度”。[xvi]
    将五权宪法的权能分治改为议会制度的国民大会议政会设计，对五五宪草不啻是一挑战。不过，类似“国民议政会”或“国民大会议政会”的机构，早在1934年3月1日公布的《中华民国宪法草案初稿》（即由该委员会委托吴经熊草拟，并经讨论修改后公布之稿）中，便曾出现过，其名为“国民委员会”，但若从对政府的制衡角度来看，该　该稿赋予它的职权远不如“国民大会议政会”。[xvii]
    毋庸赘言，代议民主制度是国家权利的所有者与政治代表相分离的制度，也是现代民主国家成立以来形成的基本政治制度。“罗案”参照这种制度草拟修宪条文，与他们不同程度受过西方政治影响密切相关。罗隆基留美期间专攻政治学，后在伦敦追随费边社会主义理论家拉斯基研习西方政治学理论，对西方各国政治思想与政治制度有近距离的接触与认识。钱端升在哈佛大学撰写博士论文时，选择的题目就是《议会委员会制：一项比较政府的研究》，而其与王世杰合著的《比较宪法》，同样表达了对代议制作用的认识与肯定。
    代议制的对立面，是专制制度或表面民主但实质专制的制度，这是“罗案”起草者所不能赞同的，这在他们的言论中早有表现。罗隆基批评训政时期约法时曾说：“分权说的优点，就在国家治权不专属于一个人或一个机关。平等机关，分享治权，互为制裁，互相监督，相辅而行，相依为命。……故无论为英国的内阁制，美国的总统制，瑞士的委员制，故无论他们是不是分权，这些国家绝对没有一个人或一个团体掌握国家立法、司法、行政三权的事实。”但是，训政时期约法规定国民政府委员会掌握一切治权，于是“名义上虽有所谓五权，实际上只有一权”，而且是国民政府委员会主席“为万能委员会的万能的领袖”，其结果只能或成为一个独夫专制的政府，或成为一个多头专制的政府，因此“五权分立”到头来“只能保存五院的空名，托庇在一个全权的主席或全权的委员会之下”，“这种办法绝对走不上民主政治的轨道”。[xviii]
    这种在制宪过程力主采用西方分权说的观点，不仅是主张立即结束训政、实施宪政者的态度，一些认为行宪条件还不具备的有识之士，同样也主张在制宪中应容纳成熟的西方民主原则。早先对实施宪政并不热心的钱端升，曾坦言：“我以为如为民主政治而立宪，则大可不必，因为民主本身不见得适宜于现代的国家，而且中国人民也没有运用民治制度的能力”，因而“无论从国民党的立场而论，或从普通国民的立场而论，宪法均是不急之务”，“政府现在最大最急的任务在维持国内治安，增进行政效率，发展国民经济”。不过，在钱端升年来，要么不立宪，若要制宪，就应当确立切实可行的政权规则。站在这个立场，钱端升批评1934年10月16日立法院宪法草案初稿审查委员会通过的《中华民国宪法草案初稿审查修正案》，与此前半年前公布的《中华民国宪法草案初稿》相比“是一个大大的错误”，其错误就是取消了国民委员会，结果几乎“等于促成国民大会的失败”。[xix]
    上述认识，虽然很难归纳到西方流行的合权制、分权制、议会制等诸类政治制度中的任何一类，但权力制衡的基本精神却体现的十分突出。而这一原则，既是“罗案”起草者的共识，也在“期成宪草”制定中得到认定。二者如此坚持，是由于不论是五五宪草在国家政体的规定上，还是根据中国的实际政治运作上，均与“主权在民”民主共和理念存在着事实上的距离。
    人所共知，世界各国之政权行使不外为两种：一种为间接民权，即由人民选举代表组成国会，由国会行使监督政府之权力。一种为直接民权，由全体人民行使选举罢免创制复决等权。鉴于民国初年国会争权夺利的丑态，孙中山先生一再指摘代议制的流弊，指出间接民权常常被政客操纵，不足为训，主张在中国实行直接民权，并在建国大纲中将选举罢免创制复决等权赋予了国民大会，五五宪草第三章“国民大会”即据此而制订。在五五宪草中，规定国民大会由全国各县选举一名代表组成，中央实行五权分立，政权属于行政院，治权属于国民大会。但是，人们通过对国民党执政数年的观察，深感这种制度如果实施，实际上可能形成政府万能而国民大会无权的状态。此外，有鉴于抗战以来国家政治领导机构运转不够灵便，政府权力也可能借战争需要而无限制地膨胀，于是设立一个可以在一定程度上监督政府行使政权功能的机构，就显得极其必要。国民大会议政会的设计就是以此为基点，并且由于它隶属于国民大会，至少在形式上与孙中山先生的直接民权的政治理想相符合，并未完全违背孙中山先生建国大纲的精神。
    当然，国民大会议政会作为国民大会休会期间代替其行使权力的一个常设机构，事实上也不可能成为直接民权的象征。这一点，昆明九参政员和宪政期成会都很清楚，故罗隆基等在《五五宪草之修正》中强调说这只是实现孙中山先生理想的一种途径。文中解释说：直接民权虽然是中山先生的宪政理想，在实现中山先生直接民权步骤上，自应当由下而上，由县民行使直接民权，进而为各省宪政，再进而为全国宪政。不过，事实证明“欲达到此种理想，工作必艰巨，时间必久远”。从世界而论，英法等民主国家“虽有久远宪政历史，固尚未能语于此”；“美国西部各州偶有采行直接民权者，终鲜良好成绩”。即便在行使直接民权最早的瑞士，尽管其人口土地不及中国百分之一，尽管它行使复决权有300余年之历史，行使创制权也有将近100年了，但“迄今两权之行使，无论在联邦或在各邦，依然有高度之限制”，且“瑞士各邦人民对普通法律行使复决与创制两权，成绩依然未臻尽善尽美之境。至于选民大会，直接选举官吏，直接参与立法，在瑞士22邦中亦只限于两个全邦，四个半邦”。据此，罗隆基等断言：“我国宪政当以完成中山先生之宪政理想为目的，绝无疑问。惟在今日实行制定宪法，自须审度国家当前实际情形，并斟酌近若干年来之政治经验”，而“人民行使直接民权，绝非一蹴可至之事”。[xx]
    上述之言，是以世界各国宪政经验为据。舍此不论，即便是五五宪草诸规定，同样也存在某些重要缺陷，“罗案”中有一段注释就是对此而言的。其大意为：五五宪草的最大缺点，在于人民政权运用不灵。五五宪草将政权赋予国民大会，但国民大会每三年才集会一次，这就使得政权无从行使。若将政权交与立法院，可立法院本身并非政权机关。这些问题，当年立法院发表五五宪草征询国民意见时，舆论各方就曾一致指出，故当时有人主张将立法院权力扩大，使立法院有制裁政府之权，可是以治权机关行使政权，又违背了中山先生关于政权治权划分的遗教。于是，当年也有人主张将减少国民大会人数，增加会期。但国民大会每县市选代表一人，这也是中山先生在遗教中早已明确的，似乎不宜变更，且国民大会为代表人民行使四权机关，倘每县平均不能有一代表，也十分不妥。然而若不减少代表人数而仅增加国民大会会期，则如此庞大的国民大会运转起来同样困难甚多。鉴于上述矛盾，当年立法院最初的几次草案中也曾有过国民大会闭会期间设立委员会的设计，只是有人指出以少数委员代行国民最高统治权不合法理，致使其计划终归取消。[xxi]
    这个问题，张君劢向国民参政会大会解释“期成宪草”时，也做了强调。他指出“国民大会议政会”实际上就是经常的“国大”，设计此机关，是因为国民大会代表有两千余人，行施直接民权并非容易。他举例说：英国上院有740人，下院615人；美国上院96人，下院436人；法国上院314人，下院618人；意大利上院376人，下院400人；苏联也在600至700人之间。这些国家的议员都没有中国的多，政权行使却能由此而出，这证明如果考虑到实际，设立此议政机关是必要的。[xxii]
    由此可见，国民大会议政会设计的目的就是为了克服上述缺陷。补救的办法是赋予国民大会议政会“复决立法院之决议”和“对行政院可通过不信任案”两种职权。这两种权力，尽管均是对五五宪草的重大改变，但设计者们坚持认为它实质上仍然是维护了孙中山先生的遗教精神。他们说：“复决立法院决议，如此可使立法院成为立法技术上之专门机构，此与中山先生五权分立之遗教精神相合”，同时“立法院决议，再经议政会审核，则法律案等等必有更审慎周详的成绩”。这样，“立法院有能，议政会有权，又与中山先生遗教精神相合”。[xxiii]
    
    时代的遗憾
    
    以“国民大会议政会”为核心内容的“期成宪草”在宪政期成会上获得通过后，许多人都感到比较乐观，以为宪政问题有了一个良好的开端。这种情绪不是没有道理。首先，这一方案的起草者都是资深学者，他们与中共或左倾分子没有联系，其中有的人还担任过国民政府的重要职务，如周炳琳当过教育部次长，又是现任国民参政会的副秘书长；钱端升是著名的法律学家，其与王世杰合著的《比较宪法》，是研究各国政治制度的必读之物。其余几位亦各有建树，在学术界享有很高声望，人们相信他们从事修宪是理智的、公正的。其次，“期成宪草”讨论期间，蒋介石曾表示其“不特无成见，而且无定见”，《黄炎培日记》中，也有1940年3月28日蒋介石召集宪政期成会诸会员听取关于宪政意见的记录，因此人们推测这一修正案可能被国民党中枢接受。
    可是，事实并不这么简单。1940年4月5日下午的第一届第五次国民参政会第五次会议上，宣读了蒋介石以议长身份交议的“期成宪草”及有关建议案、报告书等。会上，逐条宣读“期成宪草”后，张君劢以宪政期成会召集人身份做了40分钟的口头说明。这时，天气已晚，不可能大会讨论，故宣布次日继续。会议结束前，蒋介石做了简短讲话，声称有两点意见是“制定宪法所必须遵循者”，其一是由于民国元年以来宪政总是行不通，所以行宪一定要“治权与政权”分开；其二是不要忘记“权与能的划分”是孙中山的“特别发明”。讲话中，蒋介石强调“宪法须富于弹性，使其能推行无阻”。[xxiv]末了，他还说：“我还要说一句话：起首越详细越行不能，慢慢的会随着进步，开始时候，最怕的不能实行。”[xxv]蒋介石的这番话，透露出“期成宪草”可能被否定的苗头。此外，宣读“期成宪草”前，立法院长孙科报告五五宪草起草经过并对五五宪草进行内容说明时，亦声称“世界上没有尽善尽美的法律，五五宪草不能说全无缺点，但它是适应环境需要产生的，是有过渡性和进步性的”。[xxvi]这些言论，为次日的讨论埋下了令人可忧的伏笔。
    果然，6 日下午讨论“期成宪草”时出现少有的激烈争论。一位国民党参政员的激烈言论，使在场者觉得其意见“简直等于表示宪政是不必要的”，连国民党内的某些开明分子听了也摇头。[xxvii]罗隆基、左舜生、罗文干、周炳琳、王造时、邹韬奋、董必武等均力主维持原案，却几乎徒劳无益。蒋介石在会上“对于宪草中牵制政府势力之规定表示不满”，其“语侵罗隆基等”，令“国社党及青年党诸参政员颇懊丧”。[xxviii]梁漱溟回忆说：当时蒋介石的态度之强硬“为向来所少见”，他即席演说中不但批评该案“袭取欧西之议会政治”，与孙中山的五权宪法“完全不合”，进而指责修正案“对执政之束缚太甚”，实“为不能施行之制度”，“今后国人如以国事倚畀于人，亦就不要束缚人才行”。[xxix]
    这样的论争不会有什么结果，后来还是王世杰出面圆场，请蒋介石以议长身份提议将各种意见并送政府，这才有了以下两项决议：“一，本会宪政期成会草拟之中华民国宪法草案修正案暨其附带建议，及反对设置国民大会议政会者之意见，并送政府。前项反对意见，由秘书处征询发言人意见后予以整理。二，参政员对于宪政期成会修正案其他部分持异议者，如有40人以上之连署，并于5 月15日以前送本会秘书处，应由秘书处移送政府”。[xxx]
    尽管如此，蒋介石仍对“期成宪草”耿耿于怀。在参政会闭幕式上的演词中，蒋介石声称：“我们既要造成中国为三民主义共和国，对于我们国父孙先生的民权主义和五权宪法的精神，是绝对不可违反的。我们既然一致拥护我们国父的遗教，就要体会到‘权’与‘能’分别的精意的五权制度创作的真意，绝不可以抵触五权宪法的规定。”蒋介石虽然也说“如果有认为事实不能做到而要待逐渐充实和逐渐改进的，那我们当然要有暂时变通的权宜”，但是，他接着强调无论如何“切不可以对三民主义有附带条件，也不可以有违反五权宪草精神的条款规定于宪法本身之内”。[xxxi]
    一届五次参政会未将“期成宪草”付诸表决，“并送政府”四字实际上是将其束之高阁，只不过表面上使它免遭否决的命运。一个并非彻底的政治改革方案就这样窒息腹胎，这对渴望实行代议制政治的知识精英是个不小的打击。“期成宪草”无形被打消，人们七个月的努力付之东流，抗战时期的第一次宪政运动，到这时实际上已宣告完结了，难怪有人说“宪草修正草案原为国民参政会第五次大会最中心的议案，也是国民参政会宪政期成会的唯一结晶品”，没想到竟会“这样干脆地结束”，这怎能不让中间人士“好象冷水浇背，不胜寒心”呢。[xxxii]
    “国民大会议政会”的设计主旨，是为了借助西方代议制建立相对民主的国家政体，然而“期成宪草”本身还称不上是完整意义上的议会政治设计，只不过是希望吸收某些议会政治的措施，而且其本身也存在着若干无法回避的矛盾。
    从自身设计而言，在当时政治环境下，设立国民大会议政会既然涉及到五院的职权和它与五院关系的整合，那么无论设计者如何解释，都很难与孙中山先生的五权宪法完全融合。正如有人评论说：“五五宪草所规定的国民大会是不能充分发挥人民政权的效用”这一点，“期成宪草”给予纠正是正确的，而且内中的“弹劾与不信任案的分别”也是民主政治极重要的一个概念，因为“只有弹劾而无不信任案的办法”，那么“无论多么无用或祸国的政府，如无违法证据”，“都无法令其去位”。不过，“国民大会同议政会各为独立的、控制政府的人民机关”，这样一来“人民与政府间距离太远，控制太间接”，且“有违反民主原则的危险”。因此，对五五宪草的补救办法可以采取“会期延长，开会次数加多，权力扩大”等办法，也可以在国民大会对现有机构进行改进，无须“叠床架屋在国民大会之上又设立一个议政会”。[xxxiii]
    另外，在国民大会议政会议政员的选举规定上，“期成宪草”也明显留下了折衷痕迹。“罗案”原本规定议政员虽由国民大会选举产生，但不以国民大会代表为限。“期成宪草”将其改为由国民大会代表内互选产生。换句话说，“罗案”之意是使议政员从产生方法上便更接近于西方议会，而“期成宪草”则旨在兼顾现时政治。这样一来，国民大会议政会实际上与西方代议政治拉开了距离，以致使“期成宪草”有些不伦不类。
    还有，“期成宪草”虽然立足于对政府的监督，却不敢对决定总统的地位。在西方内阁制国家，议会有权弹劾总统和最高法院院长，而在行总统制国家的美国，会议更是有权弹劾包括总统在内的一切高级联邦官员。对于总统的监督，“罗案”是怎么规定的不清楚，“期成宪草”则规定国民大会议政会“对行政院可通过不信任案，但不能弹劾总统”，这一点与西方国家很大不同，显然也是妥协的产物。为了自圆其说，“期成宪草”只是强调国民大会议政会只是为了实现“人民对行政有限度之监督制裁”，以达到“总统用人必能选贤举能，政府有能，人民有权之精神，必能发挥”的目的。[xxxiv]
    还有，政治体制不仅包括政权机构，还应包括政党及其他政治形式的组织等。而在国民党一党专制条件下，国家根本不承认任何可以与其抗衡的反对党存在，事实上当时除中共外也没有这样的政治组织。在这种环境下，任何政体改革自然不可能完整。与之相联系的，是就当时的实际政治需要而言，不能不承认大多数人所关心的是以自由权利为中心的社会生活问题。因为获得言论、集会、结社、出版、信仰等自由，是争取民主政治的初步。与此相关的当然还有其余一些问题。不能想象，连这些民主ABC都还没有解决的时候，又怎么能一下子使国家的政治制度民主化起来呢。
    再之，从国际形势看，当时正是法西斯主义在欧洲横行无忌的时候，独裁与强权的德、意、日似乎使实行民主制度的国家似乎失去还手之力。加上当时正处于战争状态等因素，便使集权论者理直气壮，而持西方民主论者反而显得有些底气不足。
    除了上述之外，“期成宪草”未能避免夭折命运的最根本原因，是国民党执政集团无法接受任何削弱其权力的措施。这恰如十七世纪英国理论家J·洛克所说：“人的最大的弱点也许是要抓权，对于同样有权制定并执行法律的人来说，这些人不会服从他们自己制定的法律，而是要使法律适应于他们自己的利益。”[xxxv]后来，有的学者在分析“期成宪草”时也说：从形态上说，这是一种议会至上的议会政治体制，“在这种体制下，不仅国民党的党治将难以持续，而且国民政府的权力亦将受到严重束缚并被置于强有力的监督之下而难以再为所欲为”。[xxxvi]事实也是如此，只要国民党一党专政的体制不改变，那么任何合法程序的改革都很难凑效，只能像给心脏病人做局部改良血液循环的“搭桥”手术罢了。
    尽管如此，未能避免具文命运的“期成宪草”与“国民大会议政会”设计，毕竟勾画出了中国现代知识分子理想的政治体制雏形。尽管这种理想不免带有良好的主观愿望和浓厚的“精英政治”色彩，但这毕竟是一次带有重要改革意义的尝试，并且这种代议制政治思想与精神，在日后的政治生活中也不断得到重申，以至在中国政治建设中总是产生着挥之不去的影响。
    （本文2004年7月在台湾政治大学与国父纪念馆联合召开之“第一届近代中国思想与制度学术研讨会”宣读）