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由于鸦片战争后西方列强势力在中国的强行介入，晚清的海关在清代榷关制度的基础之上发生变异，形成了与其他国家不同的制度架构——海关监督与税务司并立的双重体制。 由于种种原因[1]，前辈学人对晚清海关的研究多偏重于税务司，并倚靠税务司遗留下来的丰富材料对税务司制度从基本结构、与清政府关系等各角度进行了充分的研究[2]。但由于他们在认识上存在一个误区——将晚清海关这个承担多重职能的特殊机构等同于主要承担管理对外贸易税收职能的现代西方海关——而没有认识到海关监督在晚清海关体系、财政体系中的巨大作用，因而或认为这些海关监督的职能已然丧失殆尽，甚或干脆将赫德领导下的税务司直接等同于晚清海关[3]。 事实上，晚清海关的管理体系是从清代的榷关制度的基础之上演化而来的，税务司的建立和发展仅仅是承担了原本常关体系中海关的部分职能并扩展出新的职能，但相应的，其它的职能则继续由海关监督承担着。因此，晚清海关制度中税务司、海关监督二者是并立而行的，各自承担着不同的职能。这种制度上的设计曾导致二者发生过一些冲突，但二者在多数时间内还是相安无事地并存着。虽然税务司的职权在不时地扩张，但这种双重体制的并立结构却自1861年开始一直延续到清政权的结束。本文所指的晚清从时间段上来说即是1861年至1911年，因为在这段时间里，海关监督制度相对稳定，便于考察。 本文就拟根据中国历史第一档案馆所藏的从咸丰朝到宣统朝的《军机处录副·财政类·关税项》和其他相关的研究和文献对晚清海关监督制度作一个初步的探索。 一 晚清海关监督的设置 在清朝的政治体系中，官职（缺）是比较固定化的，每改设或添置一官职就得经过一套繁琐的审批制度，因此每当官员需要承担与本职相距并不太远的职能时就会让其“兼差”。在清代的常关体系中，《清会典》中所载户部各关如崇文门，左翼，右翼，山海关，淮安关等常关都是单独的官职，而诸如广东太平关，江苏扬州关、龙江关，浙江北新关等都是其他官员的兼差[4] 这种制度设计也影响到了晚清海关监督的设置。下面就是晚清海关监督一览表[5]：
从表中我们不难看出，除粤海关、闽海关、思茅关、金陵关外所有的海关监督均由地方道员兼任，而且是海关所在的地方的道员（一般来说驻地也与海关所在地相同）。在这些道员中间，有一些道员是原来就有的，而有一些道员则是因为条约的签订和海关的设立而改设或添置的，从档案中的有关情况来看，至少兼管东海关的登莱青道和兼管牛庄关的奉锦山海关道是由于后一种情况而设立的。下面仅以奉锦山海关道作为案例来描述这类海关的设立过程。 牛庄在订约开埠之前，仅属山海关监督下属的分口——金州口，由山海关派一经制书吏经理，由于路途遥远，山海关监督对之颇有鞭长莫及之感，而管理这一分口的经制书吏也俨然天高皇帝远，连监督严催命令马上解到的税款也迟迟未能解到[14]。到1863年（同治元年）之后山海关监督由直隶永平府改驻营口[15]，1866年（同治四年）移往牛庄没沟营海口[16]。但此时，山海关监督作为常关监督，并无节制地方官员的权力，加以营口附近又出现“匪乱”，有碍于中外交涉。时为通商大臣的崇厚因此上折要求仿山东成案，裁撤山海关监督改设山海关兵备道，除管理关税外，还要负责一个重要的职责——办理中外交涉事宜[17]。，经吏部、总理衙门等会商以后认为，由金、山两厅，复州，海州、盖州二县归该道管理，以便事权统一，办理中外交涉、税务等事宜[18]。经皇帝批准后，山海关监督就改为奉锦山海关兵备道（有时也称为奉锦山海关道）。 在这里，我们可以看到，在晚清政府看来，开设对外开放口岸，添设海关，除了征税的问题，还有对他们而言更为重要（或者说是麻烦）的事就是办理对外交涉事宜——尽管相当一部分对外交涉事宜是由关税问题（或者说是由中外贸易）而产生的。办理对外交涉需要有一定的控制地方的权力，自然也就最好是由管理该处地域的道员来负责。 原本，在清代的政治架构设置之中，道员是藩司、臬司的辅佐官，并无一定的管辖区域也没有节制所在府州县官员的权力，只有某些特定的职权（如兼盐法、河务、漕务等）。而到晚清之时，兼管关税的这些道员多已以洋务、关税为主要职责，且多带兵备道衔，对所在地域也拥有了一定的管辖权，甚至成为了介于省与府、直隶州之间的一级机构。上表中的海关道所扮演的这种角色尤为明显，促成这种变化的重要因素也正是办理洋务和中外交涉的需要。这种演变在税收角度上所带来的不良后果下文中还会有进一步的论述。海关关税的管理自然也成为这些道员的例兼差事。 但有一点须注意的是：虽为其他官员兼差，但道署等衙门和海关监督公署（有时亦称公所）是分立的——毕竟二者在职能方面区别巨大，而且作为海关监督也有自己单独的经费可以支持机构的运行。 [NextPage] 二、晚清海关监督的职掌 海关监督的职掌在西方列强入侵后发生了一定的变化[19]，这种变化与税务司制度的关系尤大，但从1859－1911年期间还是比较稳定的。这里我们就先对之做一基本描述。 海关监督与常关监督在官方文书中多同称为“关监督”，在设立总理衙门之前，都被看成是户部的派出机构——“户部分司”[20]，与地方的某级政府机构关系并不甚深[21]。在户部的体系中，海关监督体系由十四清吏司中的贵州清吏司直接负责，其职权为“凡华洋轮船、货税经征之关……以货物所抵之处，分别等差，有正税、有半税，洋药则税厘并征；凡货税无定额，按结期以闻”[22]。由于海关直接涉及对外交往，所以海关监督同时也得对总理各国事务衙门负责，因此他的职掌又是“凡交涉之务则责成於关道……，凡征榷之务，则关道上其册於大臣，按结奏报，并咨总理衙门及户部以备核。凡洋人游历请照则给，有照则盖印。凡招商之务则设局派员以经理之，其安设各路电线亦如之。”最后《光绪会典》中还加了一条：“监督，掌水陆通商货税之责”[23]。 从《光绪会典》的相关记载中我们不难看出，海关监督的职掌除了户部所赋予的征榷事务以外还涉及到各种对外交往的事务。而在档案中我们还可以看到其他的一些洋务活动都受其管辖，如缉私、牌照等等[24]。而且，关于征榷事务，总税务司仅仅使“掌各海关征收税课之事”[25]。由此可见，至少在官方规定职掌中，海关事务的主要负责人是海关监督[26]。 晚清海关作为清政府财政部门中的一级机构，和其他的财政部门一样除了征收以外还要承担划拨的职责。下面我们再来具体看一下海关关税征收和分配过程中海关监督的职权。 晚清海关税收征收的程序简单地说就是：一、商人报关后，海关根据报关材料对货物进行查验（终清一代，查验工作除了货物的验收外还要清丈船只的吨位以确定应纳船钞/吨钞）；二、由海关开具“验单”；三、商人持“验单”到官银号[27]交纳税金，并由官银号开具收据；四、海关在查验官银号收据后，允许商人进出港口；五、以三个月为一结，“验单”和收据汇总编成四柱清册送交总理衙门和户部。这样我们就能清晰地看到，在不涉及洋税（1860年前称为“夷税”）征收或在对外开放口岸之外时，这五个环节全部由海关监督来完成；当涉及到洋税征收时，第一、二、四环节是由税务司系统来完成的，而对于清政府财政而言最为关键[28]的第三环节（相当于现在的出纳工作）则由海关监督负责。第五环节则由税务司系统和海关监督系统共同完成：“验单”由各关税务司送交总税务司，再由总税务司提交总理衙门，而收据则由海关监督送交总理衙门和户部——便于相互监督。 关于海关税款的分配程序，晚清海关展现的是与现代海关完全不同的面貌：现代海关最重要的职责是进口关税的征收，而征收上来的税款在绝大多数国家都会直接交给中央政府，再由中央政府在全国范围内做统一的分配，但晚清海关虽然自新海关设立以后，对关税的分配称为“尽征（收）尽解”，但这种说法是与此前的常关等关税体系中的定额制关税而言的，那些常关监督只需完成“额征、盈余（有些关除了额内盈余还有额外盈余）”，多征未必有奖（当然有时候也会由于“病商”和“扰民”而受到斥责），而短征则须赔补，甚至由户部议处（当正额没有征足或额内盈余超过二成没有征足时），而新海关则无论多征还是短征都不会有奖叙或议处、赔补。新海关的“尽征尽解”指的不是关税全部上缴至户部，再由户部统一分配[29]，而是指关税全部由户部统一安排，不设定额。 一般来说，海关税款的分配程序包括：一、接受户部的指令[30]；二、凑齐一定的款项后，按款项分别向受款处汇解或押解起运[31]；三、以三个月为一结向总理衙门和户部提交四柱清册。这些环节无论是在新关还是在旧关中都是由海关监督单独完成的。 从上面的叙述中，我们不难看出在财政的视角之下，海关监督的职责并没有随着税务司系统权力的扩张而有很大的缩小，更不是有的学者所说的“变成空头傀儡”[32]。税务司权力的扩张和对海关监督权利的侵蚀主要是在新关的海关行政方面[33]。 庚子条约之后，海关监督体制的一个重大变化就是税务司攫取了对原本由海关监督直接管理的50里内常关的管理权[34]，这就使得海关监督的职权进一步萎缩，加上从税款中直接扣除的赔款数目极大，海关监督财政方面的控制能力也就大大缩减了。这也就是为何后来海关监督越来越悄无声息的重要原因。 [NextPage] 三 海关监督的下属机构和人员构成 在清代的材料中会出现诸如“常关”、“钞关”、“新关”、“旧关”、“户关”、“工关”等概念，本文拟在此作一番梳理，以确立“海关”与清朝榷关体系的基本关系[35]。 “常关”可以理解为“常设之关”，是清政府进行“关市之征”的主要机构，所征的税种在现代看来主要是“通过税”。“钞关”之名起自明代的宣宗宣德四年（公元1429年），因纳税之货币必须用宝钞，而有此名[36]。清代承袭其名。一般情况下，我们可以把常关和钞关等同视之，看作是相同概念而因传统和地域之不同而拥有不同的称呼。各个常关因所属部门的不同而有“户关”和“工关”的不同，隶属户部，专征货物税者为“户关”[37]；隶属工部，专征竹木税者为“工关”。 在《南京条约》之前，粤海关、江海关、浙海关、闽海关等涉及对外贸易税收的机构都属于常关序列，但在各口纷纷开埠之后，就出现了“洋税”（1860年前又称“夷税”）和“常税”的分征[38]。税务司设立之后，税务司开始在各个海关全面接管征收进出口税务[39]，文献中开始大量出现了“新关”、“旧关”的字样。“新关”指海关中由税务司管理的主要征收进出口税务的机构，（其中其实也涉及到中国内部转口税，如洋船运输中国土货在各口转销，和招商局轮船的国内、国际货运），“旧关”指的是由海关监督直接管理民船国内贸易的机构。 通过这些概念的分析，我们可以看到，晚清时海关是由清代常关发展而来，最后与常关并立的机构。而海关下辖的旧关却是与常关相通的，所征的税收的也是常关税（当时也一般和海关税收一起称为“关税”）。 海关监督——至少在名义上——属下也就有了两套性质完全不同的机构：直属于总税务司的税务司和直属于海关监督本人的旧关。清政府最初的考虑之中，税务司是协助海关监督征收洋税的一个机构[40]，但在直接对总理各国事务衙门负责的总税务司建立之后，性质发生了巨大的变化。由于海关监督受户部贵州清吏司和总理衙门英国股监督和指导，就变成与税务司是同级关系了，在权力关系上已无法再对各税务司发号司令[41]。 海关监督管辖的范围内可以包括两部分：新关和旧关。新关由于税务司的坐大，而使得海关监督退出了管辖，但旧关的税务在1901年前多由海关监督直接控制着[42]。 海关监督衙署（官方文书中称监督公所或监督公署）在各地的机构设置并不相同，而且由于资料的缺乏对它的机构缺乏研究[43]。从档案中的资料来看，一般来说，海关监督的下属机构至少包括总口、分口、官银号、银库等。总口、分口都设有委员负责总口和各个分卡和分口的税务征收；官银号负责税款的交纳并给缴税人以凭证（一个海关还可以有一个以上的官银号）；银库负责征收上来的现银的保管。其下属人员按等级应有委员、典吏、书役等[44]。而且机构也比较庞大。就1907年前的九江关而言，下属人员列籍名册就达到四百二十人。而九江关仅仅是一个二等海关，所辖仅一个分关（姑塘分关），五个分口（姑塘分卡、老马渡分卡、北关分卡、八里江分卡、梅加洲分卡、白石嘴分卡）[45]。这种机构规模和分布远小于一等关的津海关、江海关、江汉关，甚至还不如梧州关等二等海关。想来其他关的人员规模应该不会少于这样的数目。晚清海关监督体制中比较特别的一点是：没有如其他国家和后来的国家那样有一个单独的缉私机构，在税务司涉足的海关则税务司负责，在税务司没有涉足的海关则由清朝水师或其他本国武装力量负责[46]。 在海关监督体制中，海关监督本人的贪渎、无能是海关监督体系中缺乏效率和征税能力低下重要的根源。它的下属人员的人事问题，也是最为人所诟病的。海关监督下属人员大致包括两部分：书吏和家丁。关税的征收是一项专业性很强的工作，需要有熟悉业务的人员来进行管理，这些人在文献中多称为“书吏”，这种职业甚至世代相传[47]。而家丁则是海关监督的随从，多是海关监督安排在海关中的亲信。书吏掌握着关税征收的知识和经验，加以当时没有专门的海关人员培训机构，他们成了真正、唯一的税务人才，但他们没有功名也就没有了升迁的可能性，钻研海关陋规成了他们的特长，通过与商人的勾结很多人就此发了横财[48]。而家丁们虽然被海关监督派往各个机构和分卡做管理、监督工作，但他们一则没有专门的税务知识，二则也并不是抱着服务的信念进入海关部门的——甚至有些人是为了发财而进入海关的，所以他们或与书手合伙敛财，或为书手所蒙蔽。海关的税务征收工作难以走向正途，而国家的关税难以有所起色。海关监督在税务征收中的这些问题一直没有得到很好的解决[49] 另外需要说明的一点是：海关监督尽管有缉私权，但却没有一个缉私机构，缉私任务是由水师等军事部门来完成的——因为海关监督的另一身份道员多加兵备衔，有权调动所属地域的军队[50]。而在税务司控制缉私权的海关，税务司则有专门的“海班”来专门管理缉私事务。 四 作为肥缺的海关监督 海关监督（或称海关道）无疑是各官缺中的优缺，而到清末已成为“监司旖贵，属望奢”[51]的特等肥缺，这种众观所望的姿态与厘局委员不相上下。这其中重要的原因是它收入的丰厚。 海关监督/海关道是清政府中拿双俸的职位：既有作为道员的俸银和养廉，又有作为海关监督的俸银和养廉。这种制度亦是承继清代的常关监督制度而来的，但常关监督一旦拥有道员和关监督的双重身份就得将绝大部分关监督的俸银和养廉报效内务府[52]。 有清一代，道员的俸银为105两，养廉为4000两，而关监督（包括海关监督和常关监督）的养廉和办公经费则无定数，视关务的繁忙程度和历史原因而定。海关监督的收入在明面上还有一项重要的来源：罚款所得。这项收入并不稳定，视商人受罚情况而定。罚款所得在旧关中延续常关的惯例，不必奏销，只需按期汇报一下数目就可以了，而在新关中则明确规定以三成归海关监督。以上这些都是海关监督明面上的收入，其实他们还有更大的一块黑色收入。 如上文所述，在开埠的各海关中，多数是包括旧关和新关的，而旧关则按常关制度对于税收是有定额的（定额中又分正额和盈余，盈余中又分额内盈余和额外盈余），但随着洋税的增长，旧关额征数目多无法征足，各海关监督众口一词地认为最主要的原因是洋税对常税的侵蚀，并得到了清政府的认同还让新关对常关进行“拨补”， [NextPage] 五．小结 海关的关境与领土虽然并不尽然相同[53]，但至17世纪，民族国家产生以后已然成为了主权的象征，而由于其管理的方便而从18世纪开始直至20世纪前期，成为西方各国最重要的中央税收来源，1805年美国中央财政的90－95％来自于关税，而英国直至1902年，47.4％的中央财政也是来自于关税[54]。《南京条约》之前，中国的进出口贸易主要限于广州一隅，对沿海其它海关并无多少影响。直至《南京条约》之后情况才开始发生巨大的变化。但相对于其他税收而言，中国的海关关税管理处于薄弱的地位（无论是经验还是体制），而猛然间贸易额和税收额的大增使得清政府无暇应付，而聘用更有经验的西方人士来帮助管理关税无疑是一种不错的选择，但这些人由于所属国家的支持却从客卿变成了主人。 除了津海关、粤海关监督由于特殊的原因而成为官职外，其余的海关监督均是地方官员的兼差。这原本在清政府的考虑中是便利于利用政府权力协助关税的征收，但同时也就出现了另一个问题：无人专门负责这样一项事关重大的财政事宜[55]。这就为没有责任感而又薪金微薄的书手、丁役进行中饱私囊的活动打开了方便之门。海关监督本人也因此获利菲薄，成为优缺。 晚清由于赔款、战争和由近代化而展开的一系列活动使国家财政处于紧张的状态，中央与地方展开了争夺税源的斗争。关税作为重要的税源而成为斗争的焦点之一，海关监督的任命及其倾向是重要的决定因素。地方政府由于对他们拥有重要的人事控制权而在这场斗争中成为赢家。 中国关税的收入从1861年的500多万两激增到1910年的3500多万两，增长了六倍多，很大程度上支持了晚清政府的财政。但作为海关的一项根本职能——促进本国经济发展，则无论是海关监督还是税务司都没有能够承担起来。中国近代工业化的姗姗来迟和起步维艰不能说与海关的缺场毫无关系。 1900年庚子之变后，由于巨额赔款对财政造成的巨大压力、列强的干预以及对赫德领导下的税务司体系征税能力的信任，清政府同意将海关五十里内的旧关和常关交由税务司管理。虽然引起了巨大的反弹——反对的声音喧嚣尘上，但最后还是执行了。虽然海关监督还单独管理着很多五十里外的没有为税务司控制的关口，但税收的重要部分都已为税务司所有[56]。 从上面的描述我们可以推论：税务司系统在1900年以前，除了夺取新关的征税权以外，权力的扩张主要的是在其他方面——如海务、检疫等，而海关监督则保留了税款的保管和支配权，以及对旧关的完整的权力。而1900年以后，海关监督则只保留了税款的保管和拨款权，而且由于此时的大部分款项都是用于赔款（由马关条约赔款而造成的借款和庚子赔款——在文献中多称为“英德俄法四国借款”和“新案赔款”），其支配权也大幅度萎缩，而税务司则权力进一步扩张。二者之间完全主客易位了。 [1] 在二十世纪二、三十年代，中国海关研究兴起的过程中，有着关税改革的重大背景，所以黄序鹓、杨德森、贾士毅等第一代海关研究者自然也更着眼于关税和税务司问题。而马士(Morse)、魏尔特(Stanly F. Wright)等人基于曾在税务司工作的特殊经历而特别关注税务司的有关问题。大陆在二十世纪七十年代后的学者循其旧辙（也包含税务司资料丰富的原因），也把关注点聚焦在了税务司问题上。唯一的特例是汤象龙先生，他在《中国近代海关税收和分配统计（1861－1910）》中使用的是海关监督的有关材料。 [2] 关于中国近代海关研究史的问题可参阅戴一峰：《中国近代海关史研究述评》，《厦门大学学报（哲社版）》，1996年第3期，第118-124页。但在文中他只提到大陆的近代海关史研究而没有涉及港台尤其是具有重大影响的欧美学者，如马士、魏尔特(Stanly F. Wright)等人的研究成果。 [3] 这方面尤其体现在续陈诗启先生之后的厦门大学的学者中间。在陈诗启先生那里还将近代中国海关定义为：“本书所称的近代中国海关，主要是指外籍税务司管理下的中国海关，兼及洋员接管前清朝官员管理下的海关”（《中国近代海关史》（晚清部分），人民出版社1993年版，序言，第1页），也就是认为近代中国的海关是由海关监督和税务司共同管理的，而到了戴一峰等学者那里，就已经把近代中国海关直接等同于税务司及其管理下的海关（在他们的行文中从未这样明言过，但在上下文中我们还是很容易判断出来）。 [4] 其他官员兼管税务的情况亦分数种，一种是由地方官员兼管，如太平关由广东南韶连道兼；一种是由内务府直派的织造官员兼，如杭州织造之于南新关、北新关；一种是由驻防将军兼，如福州将军兼管闽海关税务就是这种情况。 [5] 当时中国主要的海关还应该包括胶海关（青岛海关）、大连关这样的殖民地海关，但这些海关是不设海关监督的，故而没有列入表中加以讨论。 [6] 见《中国水运史丛书》之《南京港史》，人民交通出版社，1989年版，第112页。此道的设置未见于刘子扬先生所编的《清代地方官制考》，而《清代地方官制考》中所列的和南京相关的只有江宁道，但此缺早在1860年前就已经裁撤。而档案中一直只出现“金陵关道”的字样，没有说出过兼管金陵关的官员的官职，所以本文姑从《南京港史》之说。 [7] 此道的设置亦未见于刘子扬先生所编的《清代地方官制考》，但在一档馆所藏的文件中能多次见到“长沙关监督，盐法长宝道”的有关字样，例如3/129/6437/15，3/129/6448/24等。 [8] 1909年后改为荆宜道，见3/154/7506/33。 [9] 同上。 [10] 这个官职最早时是河西务，后改成天津道，最后才改成津海关道，但在职权方面有一部分是来自原来的长芦盐政的职权，因为天津道只有征收天津海税的的职权，而至关重要的管理天津钞关的职权以前是属于长芦盐政的。 [11] 此道未见于刘子扬先生所编的《清代地方官制考》，一档馆中哈尔滨关的奏折也未见其具体的官衔，只称为哈尔滨关道（见3/154/7506/13），这里的吉林分巡西北路道是根据《清朝续文献通考》，卷三百九，舆地三，考一0五二二。 [12] 《清会典》（光绪二十四年）卷100，《总理各国衙门》中称为“山海关”的海关似应为“牛庄关”。在各地方给中央的奏折中“山海关”一直是一个陆路常关，而只有“牛庄关”才是一个海关。在日常的管理中，无论是山海关还是牛庄关都由直隶总督及其下属的奉锦山海关道负责管理，这大概就是造成这种误解的原因。 [13] 1905年后改为奉天锦新营口道。 [14] 见咸丰六年十二月二十日，忠淳奏折，3/74/4379//81：“奴才任满后屡次勒限严催一月有余，未经解到。……如再迟延即将该书吏等指京究办。” [15] 3/86/4872/54，崇厚折 [16] 3/86/4872/88，同治四年十一月十一日，成林折 [17] 3/86/4873/71，同治五年八月二十六日，崇厚折 [18] 3/86/4874/15，吏部等衙门折，同治五年十月十五日 [19] 鸦片战争前的海关监督制度可参阅黄国盛：《鸦片战争前的东南四省海关》，福建人民出版社，2000年版，第二章《海关监督》。 [20] 《光绪会典》（光绪二十四年）中称“凡引见户部分司的监关者……”，见文海出版社，卷十三，第87－88页。 [21] 这种关系并不甚深指的是在关税业务上没有受到地方政府的很大干涉，因为那些由地方督抚派委管理榷关的道府在人士和其他方面是受督抚约束的。 [22] 《光绪会典》（光绪二十四年），文海出版社，卷十三，第116页。 [23] 《光绪会典》（光绪二十四年），文海出版社，卷一百，第451页。 [24] 海关监督的这些职权在典籍中和奏折中并没有明言，但我们都可以在奏销册中看到这样的开支项目。 [25]《光绪会典》（光绪二十四年），文海出版社，卷一百，第451页。 [26] 关于这一点，陈诗启先生也并没有否定。但，在他的文章中没有论述海关监督在失去洋税的征收权之后，海关监督还能负责那些事务，以致给人一种错觉——自赫德掌管税务司以后，海关监督就成了一个没有任何实际职权的肥差。 [27] 官银号这个机构在魏尔特那里继承了李泰国的意见，将官银号说成是“中国政府的银行”（见魏尔特：《赫德与中国海关》，厦门大学出版社，1997年版，第297页，有趣的是作为海关研究的专家的译者们也没有发现其中的错误），事实上官银号并非任何意义上的银行，它只是一个管理税款，并负责将征收上来的各色银两倾熔成库平银或将其它成色的银两兑换成足色纹银大的海关监督下属的纯海关分支机构。这可以被看成是对晚清海关机构的误解，而这种误解在更深层次上的原因在我看来是由于将晚清海关这样一个前现代化国家体系内的前现代的海关误解为现代海关而产生的，对此下文中会有进一步的论述。 [28] 这里是指脱离海关的涉及主权的方面，而考虑到清政府本身征税能力的低下而导致的局面之下，控制税款无疑是最为重要的。 [29] 清朝政府这样做，在我看来也有其自身的合理性：节省了大量的汇费、解费和保险费用（在没有使用纸币而且没有现代化银行体系的情况下，即使在有钱庄和外国银行的地方以现银的方式进行汇解，从福州汇解京饷到北京的汇费是1%,而从梧州汇解京饷则需要5%，从四川、云南等交通不便的地方汇解京饷汇费会更高。关于海关汇费可见一档馆《军机处录副奏折·财政类·关税项》中的各关四柱清册）。 [30] 这是清朝“定额化财政”在海关体系内的具体体现。在海关税收没有做任何较具体地估算的情况下，户部就会根据不知从何而来的依据对各关的税款做出了分配，其结果经常让人哭笑不得。粤海关由于征收不利和书手等下属人员的贪渎，连年无法完成指令，以致一度向商人和钱庄等机构透支三百四十余万两库平银（见《军机处录副奏折·财政类·关税项》，缩微胶卷480，编号3/129/6401/14和/15，以下只写编号），而作为二等海关的芜湖新关则一度存余达三十余万两（3/129/6422/86和/88）。 [31] 海关税款的保管各关情况不一，有的交给海关银库（如粤海关），有的交给道库（如沪打二口），有的则无从考察。在现银押解的过程中，主管的人员不是一般的书手或差役，而经常是一些候补官员。 [32] 见陈诗启：《中国海关史问题初探》，中国展望出版社，1987年版，第67页。此后一些研究者也跟随其说法。 [33] 税务司在海关行政方面的扩张大致可以包括征税、海务（港务）和缉私等三个方面。关于税务司海关行政扩张的情况可参阅陈诗启：《中国近代海关史》第七章，人民出版社，2002年版。 [34] 此后，中国常关的一种重要的分类方法——将常关分为：距海关五十里内常关、距海关五十里外常关、内地常关的分类也就是来源于此。关于税务司夺取对50里内常关管理权的过程可参阅戴一峰888888888 [35] 在2003年10月的两岸三地历史学研究生论文发表会上承蒙台湾中国文化大学的黎裕权先生提醒我对这些概念进行梳理，谨在此表示感谢。 [36] 有些文章中认为钞关只征船料银，不涉及其他的货物税，但从天津钞关的情况来看，货物税在钞关中也是征收的。事实上，户关涉及到所有的商品的征税，而工关除了船料税还涉及竹木税。 [37] 绝大多数户关都是归由户部贵州清吏司管理，但如打箭炉关则归四川司管理，情况并不是很一致。清代榷关制度是有很多原因形成的，需要分别对待。 [38] 这种分征并不表现为不同部门对税收的控制，而是由同一套管理机构——海关监督系统来征收的。而海关“常税”的征收依如其他常关一样是有定额的， [39] 从文献中我们可以发现，税务司的设立和在各个海关接管进出口税务是一个逐步的过程——从江海关扩展到其他海关。 [40] 作为五口通商大臣的何桂清在初始设计税务司时是希望：“至各口司税……系帮同各口监督办事，应由各口监督给发谕单，则事有专责。”（见《何桂清致吴煦函》，《吴煦档案选编》，江苏人民出版社1983年版，第285页。）虽然，在李泰国的强求之下，总税务司得到了对各口税务司的人事权，但始终没有明文否定税务司对监督的从属地位。 [41] 关于二者之间这种特殊的关系可以参阅陈诗启先生的《海关监督和外籍税务司的畸形关系》，见中国海关史问题初探》，中国展望出版社，1987年版，第64－73页。 [42] 这里的情况比较复杂：庚子条约前，海关监督完全控制着各个旧关，税务司无法插足；庚子条约后，税务司对海关口岸50里内常关（50里内常关未必都是旧关）的控制权，但情况也分成三种——税务司直接管理，税务司特派人员稽查或无法插足只能接受海关监督征税报表（见《海关通志》下册，第134－135页）。而对于50里外的旧关，税务司一直就没有能够控制过。 [43] 这中间最重要的原因是档案的遗失和各地档案部门开发程度的不足。例如江汉关监督的资料在武汉市档案馆就有，但由于未经整理而没有对外开放。 [44] 吴重熹在光绪三十三年七月二十六日的奏则中提到：九江关“该关（九江关）原设委员七员……，典吏八名……，书役四百零五名……”（见3/129/6439/15） [45] 见中华民国税务处编：《海关常关地址道里表》1914年，第20页。 [46] 根据刘子扬先生对道员的考证，除了兼管蒙自关的云南临安开广道、由福州将军兼管的闽海关监督以及粤海关监督和直隶津海关道和兼管金陵关的江南盐巡道以外所有的道员所有的海关监督都有兵备衔。 [47] 见光绪三十一年八月二十日署理两广总督岑春煊奏则：“（前库书）周荣耀即周兆熊者……，於光绪九年承其母舅傅溶即傅广遗缺充当库书，至十九年……保其堂兄周启慈接替”（见3/129/6430/37）。 [48] [49] 除了来自税务司的冲击，清朝官员也试图对海关监督体制进行一些变革，1904年由两广总督岑春煊发起的针对粤海关监督征税体制的变革（后来还一度被清政府要求推广到其他海关）就是其中比较有力度的一次，但这次变革并没有可靠的现代化制度（包括财会制度、人事制度、税务人才培养等）为支撑，到宣统年间随着岑春煊本人在政坛上的推出，就再也没有下文了。 [50] 根据刘子扬先生对道员的考证，除了兼管蒙自关的云南临安开广道、由福州将军兼管的闽海关监督以及粤海关监督和直隶津海关道和兼管金陵关的江南盐巡道以外所有的道员所有的海关监督都有兵备衔。 [51]《记高道士》，佚名《梼杌近志》，见孙静庵、胡思敬著《栖下阁野乘.国闻备乘》，重庆出版社1998年版，第274页 [52] 凤阳关在奏报中就多次提到“因庐凤道兼管关务，已有道任养廉足敷公用，是以将关任养廉、办公等银解交造办处充公。”3/74/4376/29，咸丰三年六月十三日，奎绶折：凤阳关监督每年因此得解交造办处养廉银六千两，办公银六千两，共一万二千两中的一万一千两。其他关也是如此。 [53] 由于有自由贸易区的存在或关税同盟使得关境与领土并不相同——详细论述可参见王普光等编：《关税理论政策与实务》，第7－8页。 [54] 转引自王普光等编：《关税理论政策与实务》，对外贸易教育出版社第15－16页。 [55] 对于兼任海关监督的道员们而言，办理对外交涉事宜是一件更为重要的事务——关税管理不善的处罚并不为重，而一旦交涉事宜措置不当却有可能丢掉乌纱帽。 [56] 赫德的税务司控制的是税源最充沛的各关口，所以海关监督控制的关口虽多但税源却很单薄。但我们没有具体的数据可加以说明，因为二者的征税能力显然差别很大。 (责任编辑：admin) |