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【摘要】清朝重新统一西北边疆民族地区以后,本着国家法制统一和从俗从宜的原则,制定了一系列适用于西北边疆各少数民族的基本法和单行法,以朝廷名义颁布下达。这些法令的实施,在一定程度上保障了西北边疆地区的安宁、发展与繁荣,也充分显示出清王朝重视民族立法的显著民族政策特点。 【关键词】清朝;西北边疆;民族立法 清代前期对西北边疆地区社会制度改革的力度是很大的,无论是从中央到地方的军政体制,还是从地方的基本政治制度到基本经济制度,都进行了卓有成效的重大改革。为了使这些改革成果得以巩固和发展,清廷遵循国家法制统一和因地制宜的基本原则,不断完善西北边疆民族地区的法制建设,借以保障西北各少数民族对中央政权的臣服。清王朝对民族政策的制定可以说不遗余力,所以余振贵先生认为,不断地进行民族立法表现出清王朝对民族问题的充分重视。1在清朝统一西北以前,西北各少数民族法律渊源与各少数民族的习惯法,主要表现为各民族的领导层的命令、决议和各部约定俗成的盟约以及风俗习惯。清朝为了巩固统一,坚决贯彻国家的最高立法权,皇帝的诏令谕旨在全国有着至高无上的法律效力,对各少数民族也不例外。此外,清朝还制定了适用于西北边疆各少数民族的基本法和单行法,以朝廷名义颁布下达,借以保证边疆地区的安宁。在封建中央集权时代,这就意味着国家的统一和西北边疆地区的安宁、发展与繁荣。清朝关于西北边疆地区的法制建设,集中体现在《理藩院则例》、《西宁青海番夷成例》和《回疆则例》的制定和修订上。这些法典内容丰富,有大量的关于刑事、民事的法律规范,特别是有关该地区基本政治、经济、社会制度的法律规范,是综合性诸法合体的法典,与中原传统的法律形式保持了一致。 一、关于蒙古族的立法 有清一代,蒙古族作为满族的坚强同盟,清朝最注重的是对蒙古民族的立法。天聪七年(1633年) ,皇太极先后遣员“颁钦定法律于科尔沁、土谢图、济农”2 ,向蒙古颁布了应遵守的法律制度,这次颁行的法令后来被称为《盛京定例》。3崇德八年,满洲正式颁布《蒙古律书》,后经顺治、康熙、乾隆三朝屡加增减,至乾隆六年正式定名《蒙古律例》。乾隆三十一年(1766 年) 《, 蒙古律例》续纂出版,共十二卷,一百八十九条。乾隆五十四年(1789 年) 又校订一次,又添数条,仍为十二卷,二百零九条。主要内容是:第一卷,官衔二十四条;第二卷,户口差徭二十三条;第三卷,朝贡九条;第四卷,会盟行军十三条;第五卷,边境卡哨十七条;第六卷,盗贼三十五条;第七卷,人命十条; 第八卷,首告五条;第九卷,捕亡二十条;第十卷,杂犯十八条;第十一卷,喇嘛事例六条;第十二卷,断狱二十九条。4可见《, 蒙古律例》内容丰富,体系严密,这是清对蒙古立法趋于系统化、制度化的直接表现。清朝末年由于西北蒙古地区各部情况的变化,特别是统一准噶尔至土尔扈特回归,整个厄鲁特蒙古的编旗建制,使原有的律例已有将近一半过时,于是又正式开馆修例,历时三年,嘉庆二十年(1815 年) ,修订为《理藩院则例》,共七百一十三条。道光、光绪时又先后四次修订,光绪三十四年修订时改称为《理藩部则例》。 《理藩院则例》体系庞大、律条繁多,所适用的地区和民族涵盖了东北、西北、西南各地。有关蒙古族的规定从旗分到喇嘛事例共五十九门,可以说是《理藩院则例》的主体。 (一) 确定蒙古地区(包括内、外蒙古和青海、新疆厄鲁特各部) 都是清朝国家不可分割的组成部分 《理藩院则例》明确规定了中俄边境,清朝在蒙古地区有效地行使国家主权。蒙古各地和边境设立卡伦(哨所) ,对越界逃走者严惩,规定了蒙古人出境的手续。蒙古地区进出口贸易的税收,由国家设卡统一征收。确定蒙古地区对清朝的臣属关系。蒙古各旗应“岁贡九白”,各王公分班进京或到避暑山庄朝觐,叫作“年班”或“围班”,不能来者也应穿朝服望阙行三跪九叩礼,各旗还应随时应诏派兵出征。 (二) 确定盟旗制度是蒙古地区的基本政治制度 规定原蒙古各部,在内蒙设六盟四十九旗,外蒙、新疆、青海地区设一百五十旗。旗是清朝国家行政体制中蒙古地区的基本军事、行政单位。旗分札萨克旗、喇嘛旗和总管旗。各盟和旗的世职世爵(汗、济农、贝勒、公、台吉等) 和职官(盟长、札萨克、副章京等) 均由清廷授予,并制定其品秩、职守、奖惩,表明这些地区在清朝中央政府的直接治理之下。各旗各盟在自己的职责范围内行使中央政府授与的权力。内、外蒙古三年会盟一次,青海厄鲁特两年一次,会盟的主要内容是清理刑名,编审丁编。对于婚姻、继承、财产纠纷和命盗案件,规定了各旗的审理程序和权限。 (三) 确定蒙古地区的基本经济制度 《则例》规定,蒙古札萨克必须严守各自的牧地管界,不得互相侵犯;牧地只能由朝廷指定或调整,札萨克和盟长无权分封领地;为了驻军、驿站、牧场、猎场等需要划归朝廷占用的土地,不论任何旗都不许侵犯;保护畜牧业生产,各旗不得越界放牧,开垦农田要遵守章程。各旗王公台吉应向国家缴纳的税银和他们向属下“穷苦蒙古”征收的赋役额,都应遵守本《则例》。 (四) 规定了蒙古地区的司法制度 《理藩院则例》从人命到杂犯共二十二门,是关于蒙古地区民事、刑事和诉讼的法律规定。 (五) 规定了蒙古地区的宗教制度 喇嘛教是蒙古最为盛行的宗教,关于喇嘛教的规定集中体现在《喇嘛事例》当中,主要内容包括各寺庙喇嘛的定额、职衔喇嘛的定额和品秩、升迁、座次和钱粮规定,关于活佛转世制度的规定,关于喇嘛徒众的管理制度,关于喇嘛旗的职掌规定等。 二、关于青海地区的立法 清朝初年和硕特迁居青海,随着五世达赖的入觐,和硕特蒙古也和清朝中央政府建立立了臣属关系。康熙三十六年(1697 年) ,清朝使喀尔喀蒙古臣服,打败噶尔丹,开始把注意力转向青海,派遣额驸阿喇布坦和西宁喇嘛商南多尔济使招抚青海和硕特蒙古。八台吉之一的顾实汗惟一在世的第十子扎什巴图尔,被清廷封为和硕亲王,其余台吉分授贝勒、贝子、公等爵位,开始在青海实行封爵制,这是清朝统治青海的开始。5清王朝与青海诸台吉恢复了“朝贡”的关系。但是“, 康熙中期对青海和硕特实行的封爵制是一种羁縻性质的政治制度,清廷并未能通过这种制度控制青海诸部。”6实际上,青海和硕特蒙古诸部并没有真正归属中央政府,清政府实现统一的方针和青海蒙古诸部保持割据独立的矛盾没有真正得到解决,从而给青海蒙古留下了叛乱的种子。康熙五十九年(1720 年) ,清军打败入侵西藏的准噶尔策旺阿拉布坦军队后,以青海和硕特贵族为代表,率属众护送达赖喇嘛入藏。清廷利用和硕特王公台吉护送七世达赖的宗教热情,许诺占领西藏驱逐准噶尔后,恢复和硕特汗廷。但是,清军占领西藏后,康熙吸取了从前推行“以蒙治藏”政策的教训,决定利用清军入藏的机会,排除和硕特蒙古的实力,不再实行“以蒙治藏”的策略,而是“封康济鼐、阿尔布巴固山贝子,隆布鼐辅国公,理前藏务;颇罗鼐扎萨克一等台吉,理后藏,各授噶卜伦” 7, 任命西藏地方首领,开始实行“以藏治藏”的政策,组成了以西藏地方势力为主的新的西藏地方政府。这种政治安排对于早已希图藏王已非一日的罗卜藏丹津来说是沉重的打击。罗卜藏丹津是扎什巴图尔之子,顾实汗之孙。当时是青海地区惟一的亲王,而清朝在打败准噶尔进攻西藏的军队后,为了分化青海蒙古的实力,加封原为郡王的察罕丹津为亲王,原为贝子的额尔德尼额尔克托克托鼐为多罗郡王,并令察罕丹津与罗卜藏丹津同领青海蒙古右翼。8清朝这种“众建以分封其势”的策略引起了罗卜藏丹津的强烈不满。清廷驱逐准噶尔,统一西藏的方针与和硕特贵族要恢复和硕特汗廷的愿望是矛盾的,罗卜藏丹津事件是这一矛盾激化的具体表现。于是以罗卜藏丹津为首,联合青海僧俗封建主于雍正元年(l723 年) 在青海发动抗清事件。叛乱平定后,清政府对青海制定了以下三部法规: (一)《青海善后事宜十三条》 王希隆先生撰有《青海善后事宜十三条述论》一文,曾对这部法规提出的历史背景、内容及实施情况、作用和影响等方面进行过考察。9本文仅列举其主要内容: 1. 规定青海蒙古地方实行札萨萨克制度和定期会盟制度 青海和硕特蒙古各部分别游牧居住,每百户编一佐领,不满百户的编为半佐领。将该管台吉都授为札萨克。扎萨克下设协理台吉、协领、参领等属员。每年定期会盟,盟长必须选老成恭顺之人,并奏请皇帝确定,青海蒙古各部不准妄行私推。清朝关于实行扎萨克制度的规定使青海蒙古地方的行政制度与漠南、漠北蒙古诸部的行政制度得到统一。关于定期会盟的规定,既密切了青海和硕特蒙古各部之间的联系,也密切了青海蒙古与清朝中央政府之间的联系。 2. 规定青海蒙古地方的朝贡制度和互市制度青海诸王、贝勒分作三班,三年一次赴京请安进贡,九年一轮回。青海蒙古与内地的交易,在西宁、西川边外的指定地点每年二月、八月贸易两次,不准擅自迁移交易地点。茶叶、布、麦等物是 蒙古各部日常需用之物,准许四季交易。 3. 规定了对青海等地藏族的管辖制度章程裁定“将番人心服之头目给与土司千、百户,土司巡检等职衔分管,仍令附近道、厅及添设卫所官员管辖”,表明清朝政府对青海等地方藏族的管族的管辖制度基本上是继承了明代的卫所制度。此外章程还规定了对青海等处藏民的税收制度“, 其应纳粮草,较从前数目,请略为减少,以示宽大。”10 4. 规定了青海地方藏传佛教寺院的管理制度、驻防制度和屯垦制度这方面的规定在前文第一章第三节已有论述,此不赘。 作为清朝第一部对青海制定的系统法规,这部法规环存在许多不完善的地方,主要表现在它所规定的仅仅是青海地区的行政法律制度而没有规定青海地方实行的民事法律制度。 (二)《禁约青海十二事》 年羹尧在上奏《青海善后事宜十三条》的同时,又上奏了《禁约青海十二事》。《禁约青海十二事》经总理王大臣审议之后,也得到了雍正的批准。 《禁约青海十二事》共有十二条,前六条的内容是对《青海善后事宜十三条》中部分规定的进一步强调,如:朝见进贡,定有限期;不准自称盟长;编设佐领,不可违抗;内外贸易定地限时等。后六条的内容分别是:“一、背负恩泽,必行剿灭。二、内地差遣官员,不论品级大小,若捧谕旨。王公等俱行跪接;其余相见,俱行宾主礼。三、格守分地。不许强占。四、差员商贾往过,不许抢掠。五、父殁不许娶继母及强娶兄弟之妇。六、察罕诺门汗、喇嘛庙内,不得妄聚议事。”11后六条的内容和前六条的内容虽然各有所指,但其中存在有一致性,即强调清廷的威权,强调清政府立法的严肃性。值得注意的是《, 禁约青海十二事》除了对《青海善后事宜十三条》作补充和强调之外,在后六条中规定了刑事法律和民事法律方面的条款。这些条款突破了《青海善后事宜十三条》的行政法规的范围,开创了清政府对青海地区少数民族的民事立法的先河。 (三)《西宁青海番夷成例》 该例又称《西宁番子治罪条例》、《番律》、《番例》,是清朝关于青海和甘肃地区蒙藏等族的单行法规。该法规所指的“番夷”是指青海地区游牧的厄鲁特蒙古各部以及世居青海的藏族。雍正十一年(1733 年) ,大学士鄂尔泰、西宁办事大臣达鼐奉敕从“《蒙古例》内摘选关系番民易犯条款”12纂成《番例》,共六十八条,主要包括以下内容: 1. 关于偷盗的法规 这部分内容在《番例》的刑事法规中所占的比例最大,计有被窃牲畜、头目窝盗、隐匿贼盗、偷猪狗等畜、偷金银皮张等物、偷杀牲畜、偷窃四项牲畜、夺获盗窃牲畜、偷窃喇嘛牲畜等条文。 2. 关于杀人、伤人方面的法规 计有戏误杀人、斗殴伤人、家奴弑沙主、打伤奴仆、番民自相殴杀、头目强劫杀人、杀死逃人头目不报、行窃殴死追赶之人等条文。 3. 关于逃人的规定 计有部落人逃走、聚众携械同逃、追赶逃人、不拿逃人、给逃人马匹、拿获逃人、获逃解送、解送逃人、拿送逃奴等条文。 4. 关于拆讼方面的法规 计有告言人罪、犯罪私完、重新犯不招认、挟仇出首人罪等条。 相比《青海善后事宜十三条》而言《, 西宁青海番夷陈例》主要以刑事法规为主体,其中只有少量的军事和民事条文。《西宁青海番夷成例》自编纂成后一直作为清政府治理青海的主体法律,一直实行到民国初年才被废止。 三、关于南疆维吾尔族地区的立法 《回疆则例》,简称《回例》。《回疆则例》是清朝中央政府颁行治理“回疆”的单行法规。乾隆二十四年(1759 年) ,清朝平定回部大小和卓木叛乱,对旧有的伯克制度进行了改造。乾隆二十六年(1761 年) ,“因事务繁多,专设徕远一司,承办第查,办理回疆一切事件。”13在理藩院内专门设立徕远司专管回疆事务。嘉庆十六年(1811 年) ,理藩院奏陈“查得臣院承办回疆事件内所有钦奉御旨及臣工条奏积案繁多,未便纂入蒙古则例,以致条款混淆, 应请另行编纂成帙, 以便颁发遵行”14, 制定了《回疆则例》。道光六年(1826 年)平定了和卓木后裔张格尔从国外入侵“回疆”的叛乱后,又全部修改。道光十三年(1833 年) 再次奏请修例时称:“查上届办理则例时因值西陲不靖”“, 今回疆久臻大定,不特原存归例会应删改,即新定章程亦须纂入。”15 《回疆则例》确定了“回疆”与中央的关系,规定了各城伯克的设置、职掌、年班、朝贡,吐鲁番、哈密两地世爵的袭封、升降事项;确定了“回疆”的基本政治制度,规定了以伊犁将军和各大臣、都统领导各城伯克的军府制,各城由大小伯克具体治理,但有关税收、司法、与蒙古关系等事务均须向将军大臣报告。《回例》保护穆斯林伊斯兰教的信仰,但限制了宗教权力,不使干预政务。明确规定凡阿訇出缺都要由伯克向该管大臣荐举,由大臣点充。《回疆则例》还规定了派驻将军、大臣的职责、费用开支、驻军事项,借以保证清朝在“回疆”的主权。如关于驻军制度《, 则例》有“禁止回妇私进满城”、“禁止兵丁私入回庄”、“营马出青践食禾稼”、“禁止兵丁强占回子园地”等条文,详细规定了驻军应该遵守的各项制度。可以说《, 回疆则例》是一部内容非常系统的民族法规,它继承和发展了清朝统一回疆初期的立法成果,是清朝政府对维吾尔族立法的集大成作品,对于清朝治理回部,稳定边疆具有重要的历史意义。 从清王朝在西北边疆民族地区制定和实行的各项民族法律来看,清朝统治者在立法方面,虽然始终坚持法制统一的原则,但还是比较能尊重西北各少数民族的风俗习惯,较成功地调整了中央与地方各民族间的法律关系。 首先,强调根据形势的变化,采用灵活的法律形式,即立法要因时因地制宜“, 遐陬之众,不可尽以文法绳之。国家之待外藩,立制分条,期其宽简,以靖边徼。”16乾隆大清会典:“国家控驭藩服,仁至义尽。爰按蒙古风俗,酌定律。”17在法律执行时,除了固定的“律”以外,还援引“例”这种灵活的法制。比如,清朝在《大清律》之外,针对甘青地区情况又制定了《青海西宁番夷成例》等条例。其次,强调从实际出发,立法时参酌时宜。清王朝对少数民族的法令都强调要适应少数民族的社会实际,法律的执行也是如此,针对蒙藏少数民族的实际,对一些案件的处理一般都使用蒙藏习惯法,而不机械地套用内地法律。土尔扈特蒙古部回归后,乾隆谕令舒赫德,允许土尔扈特照其习惯法处置案件,清政府尊重少数民族的生产生活特点及法度习俗的政策,对于稳定西北地区的社会秩序是有重要意义的。18历史证明,从来没有一个朝代像清朝这样重视西北边疆民族地区的立法,用国家(中央) 颁布的法律来约束西北边疆民族地区,达到国家法制的统一,保障其在西北边疆民族地区社会制度改革的积极成果,这也是清王朝在西北边疆民族地区地区实行的民族政策的一个显著特点。 【注释】 1余振贵. 中国历代政权与伊斯兰教[M] . 银川:宁夏人民出版社,1996. 2清太祖实录:卷16[ Z] . 3《清高宗实录:卷165》载“理藩院奏《蒙古律例》告竣”。 4见中国社会科学院中国边疆史地研究中心、中国边疆史地资料丛刊本之《蒙古律例》. 全国图书馆文献微缩中心,1988. 5清圣祖实录:卷187[ Z] . 6、9王希隆. 青海善后十三条述论[ J ] . 中国史研究,1995 , (3) . 7 西藏总传[A] . 外藩蒙古回部王公表传:卷91. 8 厄鲁特要略三[A] . 皇朝藩部要略:卷11. 10、11清世宗实录:卷20[ Z] . 12 卷首[A] . 西宁青海番夷成例. 13、14原序[A] . 钦定回疆则例[ Z] . 15官制[A] . 钦定皇舆西域图志:卷30[ Z] . 16、17中国社会科学院边疆史地研究中心. 康熙朝《大清会典·理藩院·理刑清吏司》(卷145) [A] . 清代理藩院研究资料辑录[ Z] . 全国图书馆文献缩微复制中心,1988. 18马汝珩,马大正. 厄鲁特蒙古史论集[M ] . 西宁:青海人民出版社,1984. 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