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1933年1月30日，魏玛共和国总统兴登堡任命希特勒为总理，这标志着魏玛共和国的终结与希特勒独裁统治的开始。因希特勒似乎“很明显”不是依靠纳粹党在国会中的多数（它在此前的大选中只获得33.1％的选票），而是通过兴登堡的任命上台的，人们在寻找魏玛共和国失败原因时，除了肯定一战战败以及凡尔赛和约、世界经济大危机等因素的重大影响以外，自然要把注意力集中在魏玛共和国政治制度上。而魏玛宪法中的国会与总统二元制，尤其是总统的权力，难免成为批评的焦点。一种比较普及的观点认为，魏玛共和国的失败以及希特勒的上台与魏玛德国总统的权力太大、国会权力太小很有关系。① 笔者认为这种观点值得商榷。魏玛宪法文本以及希特勒上台前兴登堡总统内阁与国会的斗争过程都表明，魏玛共和国的总统与国会二元制是名副其实的二元制，总统与国会之间是势均力敌、难分上下的关系。由于艾伯特时期（1919—1925年）总统与国会同属共和民主阵营，宪法设计的两者之间的相互对抗与制衡还没有完全体现出来。而在1930年3月兴登堡实行总统内阁制、以兴登堡为旗帜的总统派试图压倒国会时，那种二元对抗与制衡机制才真正启动。但是将近三年的实践表明，总统的权力不足以压倒国会，最后总统派只得向国会妥协，把政权交还给国会。但是纳粹党却在总统派与国会的斗争中异军突起，成为国会的主力军。国会最后的胜利成了希特勒的胜利。兴登堡本是不愿意任命希特勒为总理的。如果魏玛宪法赋予了总统更大的权力，兴登堡就不必任命希特勒为总理。而兴登堡最后希望得到的权力之小，内容之平凡，是人们难以预料与想像的。 一、魏玛宪法中的国会与总统二元制 许多涉及魏玛共和国总统的权力及其与国会关系的论述一般都只提及魏玛宪法第48条（而且只是其第1、2款），并因此得出了总统具有“独裁权力”的结论。其实，除了众所周知的第48条以外，魏玛宪法中关于国会与总统关系的关键性条款还有第25、43、54、59以及第73条。②仔细研究这些条款，我们可以就总统与国会的关系得出完全不同的结论。 第25条规范的是总统解散国会的权力以及举行新国会选举的期限。它规定，总统可以解散国会，但出于同一理由只能解散一次。新选（Neuwahl）最迟在解散后的第60天举行。③也就是说，总统与国会在某一问题上发生不可调和的冲突时，只有一次呼吁民众来支持他的机会与权利。总统不能因此无休止地解散国会与举行新选，直到他得到一个满意的国会为止。这可以防止总统滥用其国会解散权④。 第43条第1款规定，总统任期为7年，可以连选连任。第2款规定，在其7年任期未满之前，国会有权提议通过举行全民公决罢免总统。前提是国会的罢免决议必须获得三分之二多数的支持。国会罢免决议的通过即意味着总统的罢免。如果罢免决议在全民公决中被否定，就意味着总统被重新选举，那么国会必须解散并举行新的国会选举。⑤可以说，本条第2款是针对第25条总统的国会解散权设定的。不过相比之下，国会的权力略小一些，因为总统一人就可以决定解散国会并举行新选，而国会必须以三分之二多数才能罢免总统，在一般情况下难以达到。 第48条涉及总统的紧急令权力，可以说是魏玛宪法中“臭名昭著”的条款。⑥其第1款规定，如果某一州不履行国家宪法与法律规定的义务，总统可以借用武力强迫其履行。第2款规定，在国家公共安全与秩序受到干扰或威胁的时候，可以采取必要的措施，以重建公共安全与秩序。如果有必要，可以动用军队进行干涉。为此目的，总统还可以宣布宪法第114（人身自由）、115（住所的不受侵犯权）、117（通信秘密）、118（言论与新闻自由）、123（集会自由）、124（结社自由）以及153（财产权）条所规定的人民基本权利在一定时段内部分或全部失效。人们一般只强调上述授予总统近乎独裁权力的第1、2款，而忽视了第48条还有一个规定国会权力的第3款，它规定，总统在行使第1、2款的权力时，必须立刻通知国会，国会有权取消其紧急令。因此，针对总统最有力的武器，国会也有同等的对抗权力。 第54条规定，按第53条由总统任命的总理与部长，必须获得国会的信任。即他们的任命本身不必获得国会的通过，但如果国会以决议方式明确表示其对总理或某个部长不信任，总理或部长则必须下台。⑦第59条还规定，国会有权向国家法院控告总统、总理与部长，指控他们有过失地触犯了宪法与法律。控告提案必须至少有一百名议员签字，必须有修改宪法的多数（即三分之二多数）的支持方能通过。⑧值得注意的是，总统却没有控告国会违宪与违法的权利。 魏玛宪法设定的立法途径有国会立法、人民公决立法与总统紧急令立法。一般情况下，立法权属于国会。但是第73条第1款却规定总统对国会的立法权有干涉权，总统可以在国会通过一项立法后的一个月内决定将其提交人民公决表决。⑨ 可以看出，在魏玛宪法设计的总统与国会之间，存在着严密的制衡机制：总统可以解散国会，但国会也可以罢免总统并且向国家法院控告他违宪与违法；总统有权任命总理与部长，但国会可以罢免总理与部长；国会享有立法权，但总统可以安排人民公决推翻国会立法；总统可以颁布紧急法令，但国会也可以取消其紧急法令。当国会与总统发生对抗时，宪法设计了一套政治决斗程序，试图通过决斗解决两者之间的对抗。每当一方对另一方作出了沉重乃至致命的打击后，如在国会罢免了总统或者在总统解散了国会以后，都必须转向人民，呼吁人民通过公决或者大选作出最后裁决。人民倒向哪一方，哪一方便获得胜利。要么是国会获得了与自己相一致的新总统，要么是总统获得了与自己相一致的新国会多数。决斗过后，两者又开始相处，直到下一场冲突与决斗。总之，魏玛宪法对国会或总统都没有明显的偏袒，它要确立的恰恰就是这样一种势均力敌、难分难解的二元制。 二、魏玛共和国末年的二元对抗与希特勒的上台 在魏玛共和国初期，因总统艾伯特与国会多数党派都属于民主共和阵营，魏玛宪法设计的二元对抗并没有出现。总统与政府、国会的角色只是同一阵营中的不同分工，不可能因此就导致他们之间的对抗。⑩真正的二元对抗与制衡，在1930年3月底国会大联盟内阁在世界经济大危机压力下因失业保险问题破裂、兴登堡实行总统内阁制以后才开始。(11) 就兴登堡总统内阁制出现的原因及其意义，德国史学界有着两种相互对立的解释。布拉赫、韦乐与云客乐等人认为，这是德国保守势力利用总统权力推翻议会民主制阴谋的开端。而康策、舒尔策等人则认为，在总统内阁制出现时，议会民主制已经破产，它非但没有破坏议会民主制，相反是挽救魏玛共和国的最后一个机会。(12)笔者认为，魏玛国会民主政党特别是社民党对大联盟的破裂以及国会立法机制的瘫痪有着重大责任，它们的失职使得代表保守势力的总统派有机可乘，可以在挽救国家于无政府状态的同时，达到满足本集团利益的目的。但关键在于，总统派过高估计了总统的宪法权力，过低估计了宪法赋予国会的对抗与制衡能力。兴登堡总统内阁制的历史，是总统派试图建立总统一元制的失败史，同时又是希特勒及其纳粹党利用国会派与总统派之间的矛盾，赢得渔翁之利，窃取政权的历史。 （一）1930年7—9月，总统派与国会派的第一次决斗，纳粹党异军突起 1930年3月底成立的由原中央党议团主席布吕宁任总理的兴登堡总统内阁，在国会只拥有由中央党、巴伐利亚人民党与部分德意志民族人民党议员组成的少数派的支持。在如何对付国会多数的问题上，总统派是胸有成竹的：一旦国会多数拒绝总统内阁的重要法案，总统便依仗宪法第48条以紧急令方式颁布被国会拒绝的法案。如果国会取消总统的紧急令，总统便再依据第25条解散国会并举行新的大选。7月16日，总统内阁成立不到4个月，双方就因1930年预算补救问题发生了第一场决斗。由社民党、德国共产党、纳粹党、德意志民族人民党胡根堡派组成的国会多数拒绝了布吕宁内阁的预算补救法案。兴登堡便行使第48条第2款所规定的总统权力，以两道紧急令的方式颁布了被国会拒绝的财政补救措施。国会则依据第48条第3款取消了总统紧急令。兴登堡又宣布解散国会，并定于9月14日举行新国会大选。几日后，兴登堡再次以紧急令的方式颁布了被国会取消的紧急令。这次国会已经不存在，不能再次反击，总统派似乎胜利了。(13) 总统派以为可以在9月14日举行的大选中获得选民的广泛支持。但是大选结果不仅使这一希望落空，而且打开了魏玛共和国的“潘多拉之盒”。纳粹党在这次大选中获得了德国选举史上空前的成绩，它的选票从1928年大选的2.6％一举上升到18.3％，国会议席从12个增加到107个，成为仅次于社民党的第二大党。一日之间，在总统派与国会派的权力斗争中出现了一个名义上还属于国会派的第三者。为了不让布吕宁内阁倒向纳粹党，并且保住社民党与中央党在普鲁士的执政联盟，社民党不得不容忍布吕宁内阁。国会与总统之间的对抗由此暂停。在1932年春的总统大选中，为了阻止希特勒占据总统权位，社民党又与中右翼势力一起促成了兴登堡的连选连任。 （二）1932年9月，总统派与国会派第二次决斗，纳粹党成为国会派主力军 总统派实行总统内阁制的目的本在于消除社民党对政府的影响，因此不能容忍社民党对政府的牵制作用。总统大选后，兴登堡以及总统派核心人物施莱歇尔又试图摆脱社民党。同时兴登堡与布吕宁之间又发生分裂。布吕宁推行通货紧缩政策，不仅没有解决反而加剧了德国经济危机。另外他又拒绝了兴登堡向右翼政党靠拢、偏袒大农庄主利益的要求，反而逼迫兴登堡禁止纳粹党武装组织。而摆脱社民党与布吕宁则意味着失去现有国会多数的容忍与支持。总统派必须在国会中找到新的支柱。拥有107个议席的纳粹党成为了总统派的希望。5月，施莱歇尔以辞退布吕宁、解禁纳粹武装组织、解散国会并举行新选的代价，换取了希特勒在大选后容忍新总统内阁，即巴本内阁的承诺。 总统派估计新的大选只会给纳粹党增加少许选票与议席。但是7月31日举行的国会大选结果再次出乎总统派的预料。纳粹党的选票在1930年大选的基础上又翻了一番，达到37.3％，(14)议席从107个增加到230个，第一次成为国会第一大党，戈林也因此当选为议长。在获得如此巨大的选举成就后，希特勒已经不屑一个容忍总统内阁的角色，而是提出了出任总理的要求，但遭到了兴登堡断然拒绝。这使得总统内阁在国会陷入绝对孤立。9月12日，国会上演了国会与总统派的第二次、更为激烈的大决斗。国会以超过90％（512比42票）的压倒多数撤销了兴登堡9月4日关于复活经济与增加就业的两道紧急令，并且通过了针对巴本内阁的不信任案。提案由德共提出，但受到了社民党、中央党、纳粹党等党派的一致支持。魏玛宪法设计的二元对抗制造出了非常离奇的政治战线，原本势不两立的政党却在“国会派”的旗帜下共同抗击总统派，而议会民主制的死敌纳粹党居然成为了国会派的主力军。在国会举行表决的同时，巴本向议长戈林递交了总统的国会解散令，总统内阁与国会就此“同归于尽”。(15) （三）1933年1月，兴登堡回避第三次决斗，向国会派与希特勒交出政权 在11月6日举行的又一次国会大选中，纳粹党的选票虽然从37.3％跌落到33.1％，但仍然是国会第一大党。对于总统派来说，局面没有发生根本的变化，在国会中它仍然面临着占90％多数的反对派。17日，巴本内阁辞职。在如何应对国会派反击的问题上，总统派以及兴登堡已经到了黔驴技穷的地步。 在总统派中，兴登堡是最不愿意任命希特勒为总理的人。7月31日大选后希特勒提出出任总理的要求，巴本与施莱歇尔已经同意，但遭到了兴登堡的断然拒绝。兴登堡的拒绝理由表现出了惊人的“民主意识”与对希特勒独裁倾向的警觉：“如果把全部政权交给一个政党，而且是一个片面对待不同思想者的政党，他不能向上帝、自己的良知以及祖国负责”。(16)11月6日国会大选后，兴登堡表示不反对希特勒出任依靠国会多数执政的总理，但是他不能任命他为总统内阁总理。他这次的拒绝理由更是令人震撼。兴登堡认为，纳粹党一再强调其“独一性”，一个由希特勒领导的总统内阁“必然会导致一个政党独裁”，会大大加剧德意志民族内部的对立，因此他必须拒绝，否则他不能为其就职誓言以及良心负责。(17) 兴登堡对希特勒的拒绝意味着总统派与国会派斗争的继续。在反对派占有国会90％多数的情况下，总统派根本不能指望通过再一次大选来削弱与摆脱国会反对派。唯一的出路是在又一次解散国会后不在宪法规定的60天内举行新的大选，而是将大选推迟一年甚至更长的时间。但是，如此小小的一步也是触犯宪法的，触犯宪法则性质严重，后果不堪设想，很可能引发内战以及国会对总统的罢免与控告。早在7月31日大选以后，总统派便准备走这条违宪道路，但是经历了9月12日的大决斗以后，还是失去了自信，不得不如期举行新的大选。到11月底，当兴登堡在坚信不能任命希特勒为总统内阁总理，感到走投无路时，他还是决定与巴本一起铤而走险。 但是，施莱歇尔阻止了他们。他让一位国防部中尉给内阁在图纸上演示了一个内战可能场景。演示表明，如果因非法推迟大选而爆发内战，国防军将无力在对付极“左”与极“右”翼武装组织的同时，抵抗“来自波兰的入侵”。施莱歇尔认为，还存在一条合法的出路，他可以把纳粹党内以施特拉瑟为首的左翼争取过来，另外还可以争取到工会的支持。兴登堡不得不退缩，给施莱歇尔一个机会。12月2日，施莱歇尔被任命为总理。但是，他的幻想很快破灭，施特拉瑟在与希特勒的权力斗争中迅速败北。1933年1月23日，当施莱歇尔再要求兴登堡解散国会并推迟大选时，兴登堡以他上任时的理由拒绝了其要求。 从1933年1月初开始，兴登堡默许巴本与希特勒秘密谈判，谈判在22日晚获得了突破。但是，即使到了26日，兴登堡还在考虑不任命希特勒，而是解散国会与推迟大选的可行性。他的设想是，如果国会的多个党派支持推迟大选，并不向国家法院控告总统触犯宪法，那么他就可以走这条路。但他没有受到足够的支持。中央党主席卡斯警告，这种“上面的非法行为”将引发“下面的非法行为”。社民党人布劳恩虽然在1月初向施莱歇尔提出过同样的合作建议，在1月底却又威胁施莱歇尔，推迟大选是犯“叛国罪”。(18)。而他们却不反对任命希特勒。易北河以东的大农庄主们与一部分工业家也联名致信兴登堡，要求任命希特勒为总理。内阁部长们表示愿意加入希特勒内阁。兴登堡最终动摇了。1月30日，他任命了希特勒。这是新选国会行将罢免施莱歇尔内阁的前一天。通过对希特勒的任命，兴登堡回避了与国会的第三次决斗。 如果兴登堡可以合法解散国会并推迟大选，由此在较长时间内摆脱国会的攻击，那么他就可以回避任命希特勒。1930年3月总统内阁制建立时无人能够预料，总统派针对国会的最重要武器不是解散国会权以及紧急令权，而是似乎微不足道的“推迟大选权”，到最后，总统派竟然因为缺少“推迟大选权”而不得不向国会最大党妥协。(19)可惜最后接受总统派投降的不是当年国会主力军社民党，而是决意颠覆共和国的纳粹党。 三、魏玛宪法二元制促成了希特勒的上台 综上所述，可以得出结论：从魏玛宪法文本我们就可以看出，魏玛共和国的国会与总统之间是势均力敌、难分难解的二元制。在魏玛共和国初期，因总统与国会多数同属于民主阵营，没有出现总统与国会之间的对抗。只有到1930年3月兴登堡实行与国会多数对立的总统内阁制时，魏玛宪法设计的二元对立与抗衡才真正出现。而兴登堡总统内阁制的实践证明，总统派以为总统权力大于国会，可以摆脱乃至征服国会的设想只能是幻想。在与国会的斗争中，总统派最后败北。可惜国会派只是表面上的胜利者，真正的胜利者是议会民主制的敌人希特勒。国会与总统之间的政治决斗带来了三次国会大选，使得纳粹党从一个在1928年大选中只拥有2.6％的小党上升为1932年7月大选中拥有37.3％选票，在11月大选中获得33.1％选票的国会最大党，并且以此身份接受了总统派的投降。国会的宪法地位与权力成了希特勒夺取政权、最终消灭议会民主制的工具。 看起来难以置信，但恰恰是魏玛宪法这种势均力敌、难分难解的二元制成全了希特勒的上台。如果魏玛宪法的制定者只选择了单一的总统民主制或者议会民主制，希特勒就很难在现有宪法的基础上建立其个人独裁。因为，如果只存在一个民选的总统，那么就像1932年春的总统选举所展现的那样，希特勒不可能获得总统大选的胜利，他的所有反对者都能团结起来阻止其上台。(20)其次，单一总统制下或没有国会或国会的权力很小，总统大选失败后，希特勒也就失去了第二条夺权途径。而如果只有单一的议会民主制，那么议会多数既不会受到一个大权在握的总统的干扰，也不会因这样一个总统的存在而逃避执政责任。(21)议会必须并且能够担当起执政的任务，保证政府效率，那么像纳粹党那样的反议会极端势力也就难以立足。更重要的是，单一议会制之上不再有一个更高的集权机制，纳粹党即便在大选中获得多数并且执政，希特勒也难以在议会制宪法中找到建立个人独裁的现成基础。 而像魏玛共和国这样的国会与总统二元制是最适合希特勒夺权的。当国会政党不能达成一致，而且又与总统有矛盾时，就出现了国会与总统都不能执政的僵持状态以及整个民主制度瘫痪的结局。因为宪法第48条第1、2款已经赋予了总统“近乎独裁”的权力，已经设立了这一集权机制，那么在此基础上“更上一层楼”也就显得不足为奇，而且有充足的理由。因为总统实际上还是受到国会牵制，国会可以取消其紧急令。总统虽然可以解散国会，但是必须按时举行大选，两个月后总统又必须面对国会。因此，上台后的希特勒完全有理由说，总统及其内阁的权力还不够大，必须取消国会的权力乃至取消国会，实现彻底的一元制。又因为希特勒身兼总统内阁总理与国会最大党“领袖”的双重角色，其让国会授予政府立法权的建议也容易实现。 所以，我们看到了这样一幕：在1932年总统选举中，社民党、中央党以及部分右翼党派团结一致击败了希特勒。但在竞选总统失败后，希特勒可以利用国会的平台以及国会派与总统派之间的对抗继续其夺权斗争。在这一斗争中，他得到了国会派其他党派，包括原本是敌对关系的政党的支持。当总统派最终向国会派妥协的时候，希特勒通过国会这一台阶踏上了总统这一台阶（充任总统内阁总理），然后又通过总统的台阶登上了个人独裁的最高台阶。总统这一台阶是关键性的，没有总统台阶他难以一步登天，而没有国会作为铺垫，他又难以登上总统台阶。希特勒一被兴登堡任命为总理，他在二元制中的宪政地位就发生了本质性的变化，他从国会派攻击总统派的领军人物转变为协助总统对付国会的得力助手。而其上台后的双重身份，国会最大党“领袖”与总统内阁总理，又使他在集权过程中左右逢源，得心应手。2月27日的“国会纵火案”给他提供了取消人民基本权利，打击德国共产党的借口。3月5日的国会大选使纳粹党选票再次上升，达到43.9％，可以与获得8％选票的德意志民族人民党构成国会多数。3月23日，希特勒又以自己的国会多数为资本，以规劝加恐吓的方式获得中央党以及资产阶级小党派的支持，通过了实际上取消了国会立法权的《授权法》，消灭了魏玛宪法的国会与总统二元制。此后在总理与总统之间潜在的二元关系也随着1934年8月2日兴登堡的去世消失，希特勒个人独裁最终得以确立。 总而言之，正是魏玛宪法这种国会与总统之间难分难解的二元制促成了希特勒的上台。在单一的总统民主制或者议会民主制的条件下，希特勒是难以建立其个人独裁的。在这里，一战前德意志帝国以及二战后联邦德国的二元问题可以为上述观点提供一定的间接佐证，并且就二元制问题给予我们进一步的启示。 四、德意志帝国的脱节性二元制 毫无疑问，德意志帝国没有魏玛共和国民主，其专制传统也被许多历史学家看成是魏玛民主制度难以巩固的主要历史原因。(22)但是，具有讽刺意味的是，在德意志帝国政治制度条件下，像希特勒这样的大众党“领袖”是不可能进入国家政权核心，继而建立个人独裁的。社会民主党与纳粹党虽然在政治性质上不能相提并论，但是前者在帝国晚期国会和后者在魏玛共和国末年国会中的地位却很有相似之处，它们都获得了国会大选约1／3的选票，成为了第一大党。(23)希特勒最终被总统任命为总理，而社民党人却完全无望获得帝国总理位置。可以想像，如果是在德意志帝国，希特勒及其纳粹党也难以逃脱社民党的命运。 原因就在于德意志帝国不如魏玛共和国民主。不仅皇帝还在，其至高无上的宪法地位不可能作为“总统”供政党领导人角逐乃至兼并。更为重要的是，国会对政府的监督与牵制权力远没有魏玛时期强大。帝国时期的国会是立法机构的重要组成部分，因为政府、皇帝与参议院原则上属于同一政治阵营，国会的态度就起到了决定性作用。政府如果在国会找不到多数的支持，也几乎无法执政。俾斯麦与比罗的下台也有这方面的原因。但是，帝国国会的权力还是不能与魏玛国会相比，它无权弹劾或罢免总理、部长甚至皇帝。皇帝及其政府可以无限制地解散国会。虽然1871年帝国宪法（第25条）也规定皇帝在解散国会以后必须在60天以内举行新选，在90天内召开新国会。但是这种规定没有强制作用，如果皇帝不按时召集国会，国会政党也无可奈何，只能消极等待。(24)而魏玛共和国的国会有自动召集的权利，一个试图推迟大选或强制国会休会的总统必须担心受到国会的罢免与违宪控告。因此，总统最终必须向国会多数妥协，而国会最大党最有可能取得政权。 除了在立法问题上，帝国时期的国会与政府是“脱节的”，政府的任命与生存独立于国会，因而也比较稳定。这种国会与政府之间的脱节性二元制是十分耐人寻味的。政府的相对独立既维护了封建贵族以及资产阶级执政派的政治特权，又保障了国家机器作为民族公共管理机构的有效运转；政党与国会的存在也使得反对派享有一定的监督与牵制政府的权力，但又不能完全与直接地参与或控制政府。于是，我们就看到了德意志帝国的双重面目：一方面是举世瞩目的经济、科技、军事现代化建设成就，另一方面是保留着专制残余的、没有彻底民主化的国家政治制度。从民主自由的角度来看，不尽如人意，美中不足。德意志帝国最后走上战争与覆灭之路的命运难免要被归咎于这种政治现代化与经济、科技现代化之间的不同步。因此，人们很容易得出这样的结论：德意志帝国的症结就在于缺少彻底的政治民主化。但是，被誉为“世界上最民主的民主制度”的魏玛共和国也失败了。当然，其失败有许多原因，特别是其诞生与生存环境非常不利。我们还可以继续追究其民主化的局限性。但只朝着一个方向寻找失败的原因，难免有些片面。在笔者看来，在将帝国政治制度民主化的过程中，魏玛宪法设计者忽视了一个重要的环节，即如何在充分实现民主自由的基础上达成人民意志的统一，并且将这一统一意志转化为政府意志与行为。在德意志帝国，因国会与政府是相对脱节的，所以政府能够相对稳定与有效地运转。但是到了魏玛共和国，恰恰因为魏玛宪法将政府与国家元首也纳入了民主化的轨道，又建立了国会与总统难分上下的二元制，使得在双方相互对抗时任何一方的意志都不能成为政府意志， 造成了无政府状态，为希特勒以造就“高效政府”为由建立独裁政权提供了理由与机会。 五、联邦德国的议会二元制 从理论上来说，解决国会与总统二元对抗造成的政府意志缺失问题的途径就是取消其中一方的权力，并将其归集于另一方。联邦德国(25)就是这样解决此问题的，而它取消的是总统的权力。在1949年西德重建民主制之际，魏玛宪法的缺陷被视为是造成魏玛共和国失败与希特勒上台的重要原因，而第48条规定的总统角色更被看成是罪魁祸首。(26)在联邦德国基本法中，总统的宪法地位受到了大大的削弱，只拥有一些象征性权力。立法权、总理与政府的选举权全部归国会所有。总统本身也不再由人民直接选举产生，而是由国会（众议院）的全体议员以及同等数量的各州代表选举产生。联邦德国的成功历史已经充分证明，基本法对总统地位的削弱以及国会地位的加强无疑有利于议会民主制的运作与巩固。 不过，人们似乎把总统权力的削弱更多地看成是消除了个人集权机制，不认为二元对抗的解决是问题的关键，因为基本法又设计了一种新的二元制。为了防止中央集权的出现，基本法规定一系列联邦法律的制定都必须得到由各州政府代表组成的联邦参议院的同意。联邦参议院对众议院的牵制，成为了联邦制度的核心。联邦制度虽然对德国各地区的平衡发展起到了积极作用，但是也影响了民主制度的执政效率。建国后几十年以来，这种必须有参议院同意的法律所占的比例越来越大，从原来的10％增加到60％。而联邦参议院中的多数党派往往是联邦众议院的少数党派。在众议院大选失败后，少数党派就会利用其在参议院的多数地位，与构成联邦政府的众议院多数党派进行抗争，以弥补其在众议院的劣势地位。(27)这就使得联邦众议院的许多法案或半途而废或被参议院修改得面目全非，严重影响了德国经济与社会改革的进度。最近，德国进行了1949年建国以来最大规模的联邦制度改革，改革的目标是明确联邦政府与各州政府之间的分权，大幅度削减必须有参议院同意的法案数量。联邦德国的议会二元制问题，也使得我们有必要反思，魏玛宪法二元制的缺陷很可能在于二元制本身，而不是在于所谓的总统“独裁权力”。 纵观德意志帝国、魏玛共和国、联邦德国政治制度的不同命运，我们可以看出，二元制问题在根本上来说是执政派与反对派的关系问题以及如何同时实现民主与高效政府的问题。德意志帝国的解决方式是既有民主又有高效政府，但两者之间是相对脱节的，高效政府在较大程度上是以民主的不足为代价的。而魏玛共和国末年与联邦德国近年来的二元问题实际上颇为相似，都是民主选举的立法机构之间的对抗，前者是在总统与国会之间，后者是在众议院与参议院之间。对抗双方都在不同选举层面与时刻获得了多数选民的支持，因此互不相让，堵塞了国家的立法渠道。当然联邦德国的问题远没有魏玛共和国那样严重，但它更清楚地表明了，二元对抗问题并不会随着总统集权机制的消失而消失，需要解决的是二元乃至多元立法机制的出现与长期对抗。权力之间的制衡是必须的，但不能长期僵持，必须在简便的较量仪式后赋予某一方先行权，否则难以保障政府的高效运转。那种认为必须在两种乃至多种立法机制之间实行针锋相对的对抗的观点，实际上不仅低估了高效政府的重要性，也忽视了另一意义上的执政派与反对派之间分权的存在，即时间意义上的分权。在只存在一元的立法机制的前提下，定期的选举就起到了政治红绿灯功能，反对派若确有多数的支持，自然能够获得下一次先行权。魏玛宪法式的二元对抗可以休矣。 注释： ①如韦乐、云客乐、埃德曼、舒尔策等德国著名历史学家都不同程度地认为，在魏玛宪法中总统的权力大于国会，见H.-U.Wehler,DeutscheGesellschaftsgeschichte,VierterBand1914—1949,Muenchen2003,S.351;H.A.Winkler,DerlangeWegnachWesten,BandI,Muenchen2000,S.407;K.D.Erdmann,DieWeimarerRepublik,Muenchen1999(1973),S.122—123;M.Vogt(Hg.),DeutscheGeschichte,Stuttgart1994,S.581,627;H.Schulze,Weimar.Deutschland1917—1933,Berlin1982,S.98。不过舒尔策不认为总统权力是导致魏玛共和国失败的主要原因。美国著名历史学家克瑞格则称魏玛宪法中赋予总统紧急立法权的第48条为魏玛共和国的“阿基里斯的脚踵”（“Achillesferse”），见G.A.Craig,DeutscheGeschichte1866—1945,Muenchen1980,S.365。国内主要相关论文参见杨和平：《魏玛共和民主的专制体制》，《四川师范学报》（哲社版）2001年第1期；王云飞：《从魏玛宪法看魏玛共和国的体制性弊端》，《衡阳师范学报》2005年第2期。其他有关魏玛共和国失败原因的文章见黄正柏：《近年来国内德国史研究》，《史学理论研究》2006年第2期。 ②魏玛宪法文本参见F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,Frankfurt/M.1979,S.100—143。 ③F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,S.109. ④不过，如果总统要编造一个新的解散国会理由，以绕过这条规定的限制，也不很难。但如果真是这样，国会中的反对派肯定也不会罢休，他们可以依仗宪法第59条向国家法庭控告总统违宪。 ⑤F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,S.113—114. ⑥F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,S.115—116. ⑦F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,S.117. ⑧F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,S.118. ⑨F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,S.122.也见其注91。这样总统针对国会任何一项立法具有推迟性否决权，可以发动人民公决来进行裁决。虽然在实践中从未使用过，但总是一种威胁。 ⑩在艾伯特时期，总统的紧急令权力不仅没有危害民主制度，反而成了民主共和阵营打击反共和派暴动以及解决经济危机的快捷途径。据科尔布统计，魏玛共和国初期总统艾伯特颁发了400多个紧急令（国会立法有700项），不过绝大多数是为了推行长时段经济调控政策。见E.Kolb,DieWeimarerRepublik,Muenchen2002,S.182。艾伯特总统的紧急令实践详见E.R.Huber,DeutscheVerfassungsgeschichteseit1789,Band7,Stuttgart1983,S.162,209,214,255,281,306,349,379,421ff。 (11)E.Kolb,DieWeimarerRepublik,S.229—230;H.Schulze,Weimar.Deutschland1917—1933,S.324;W.Conze,BrueningsPolitikunterdemDruckdergrossenKrise,in:HistorischeZeitschrift199(1966),529—550;K.D.Bracher,DieAufloesungderWeimarerRepublik,Villingen1955;H.-U.Wehler,DeutscheGesellschaftsgeschichte,VierterBand1914—1949,S,514. (12)舒尔策认为，魏玛宪法设立的国会与总统二元制暗藏着一个政治智慧。其中的总统紧急令机制实际上是一部魏玛共和国的“预备宪法”（Reserveverfassung）。宪法设计者的意图是，在国会政党能够形成执政联盟时，便实行议会民主制，当国会失灵的时候，总统便可以依仗第48条单独执政，挽救国家与民主制度。兴登堡总统内阁便是这一“预备宪法”的启动，见H.Schulze,Weimar.Deutschland1917—1933,S.98。 (13)H.Schulze,Weimar.Deutschland1917—1933,S.322—324. (14)一说纳粹党获得37.4％的选票，见M.Vogt(Hg.),DeutscheGeschichte,S.639。这里依据的是科尔布的数据，见E.Kolb,DieWeimarerRepublik,S.308—309。 (15)H.A.Winkler,DerlangeWegnachWesten,BandI,S.521—522。事后，作为国会宪法权力“捍卫者”，戈林与兴登堡、巴本、迈斯讷（总统办公厅主任）还就这次决斗进行了一场十分耐人寻味的书面宪法争论。戈林认为，总统这次解散国会是违背宪法的，宪法规定出于同一理由只能解散国会一次，而总统已经于6月4日为巴本内阁解散过一次国会。而且，总统解散令中的理由是，“因为存在国会要求取消我今年9月4日发布的紧急令的危险”，而取消总统紧急令是国会不可侵犯的宪法权利，总统不能以解散国会的方式阻止国会行使其宪法权利，见E.R.Huber(Hg.),DokumentezurdeutschenVerfassungsgeschichte,Band3,S.529—533。具有讽刺意味的是，戈林的理由在某些历史学家眼里完全说得过去，如舒尔策认为，兴登堡的国会解散令理由已经触及了宪法的边缘，见H.Schulze,Weimar.Deutschland1917—1933,S.386。又见K.D.Erdmann,DieWeimarerRepublik,S.300。但胡伯尔不支持戈林的理由，见E.R.Huber,DeutscheVerfassungsgeschichteseit1789,Band7,S.1099—1100。 (16)E.R.Huber(Hg.),DokumentezurdeutschenVerfassungsgeschichte,Band3,S.517—518. (17)参见H.Schulze,Weimar.Deutschland1917—1933,S.389;H.A.Winkler,DerlangeWegnachWesten,BandI,S.530。兴登堡这里的两重态度是十分耐人寻味的。很显然，在兴登堡眼里，出任依靠国会多数执政的总理还是依靠总统权力的总统内阁总理， 还是有很大区别的。首先，国会多数总理的权力基础是多党的妥协，权力基础不稳定而且权力小，而总统内阁总理在任命前不必首先得到国会多数的支持，而且可以依仗宪法第48条行使更大的权力。更重要的是，希特勒如果通过国会多数上台（由总统作形式性任命），那么责任不在兴登堡。但希特勒拒绝兴登堡的建议，坚持出任总统内阁总理的要求。 (18)E.R.Huber,DeutscheVerfassungsgeschichteseit1789,Band7,S.1246—1248. (19)当然，笔者并不是说，总统“推迟大选权”的缺乏是希特勒上台的唯一原因。促成希特勒上台的原因很多，其中不少是缺一不可，总统这一权力的缺乏，就属于此类原因。如果兴登堡可以通过推迟大选在较长时间内摆脱国会，那么他就可以回避任命希特勒，其他有利于希特勒上台的因素也就无济于事。而“推迟大选权”实质上也不是微不足道的，它将直接危害到国会的生存权，推迟时间越长，危害越大。因此魏玛宪法没有赋予总统这一权力，不是偶然的。 (20)希特勒在1932年春的总统大选的第一轮选举中获得了30.1％的选票，在第二轮中获得了36.8％，见E.Kolb,DieWeimarerRepublik,S.311。如前所述，纳粹党在1932年的两次国会大选中的选票都未超过40％，即便在希特勒上台后于1933年3月5日举行的国会大选中，在可以借助于政府的声望、宣传机器与警察暴力的有利条件下，纳粹党也只获得了43.9％的选票。可以肯定，在没有政府权力作为后盾的前提下，希特勒不可能获得超过50％的选票，进而一举攻占总统权位。 (21)在这里，布拉赫在其名著《魏玛共和国的解体》（K.D.Bracher,DieAufloesungderWeimarerRepublik)对魏玛共和国二元制的评价很中肯。他认为，总统制本可以起到议会制“跌落”时的安全网的作用，但也正因为这一安全网的存在，更增加了议会制“跌落”的可能性，见H.Schulze,Weimarer.Deutschland1917—1933,S.414。 (22)见H.A.Winkler,DerlangeWegnachWesten,BandI,S.550。又见H.-U.Wehler,DeutscheGesellschaftsgeschichte,VierterBand1914—1949,S.514。 (23)在1912年举行的一战前最后一次帝国国会大选中，社民党获得选票34.8％，议席27.7％，成为帝国第一大党，见T.Nipperdey,DeutscheGeschichte1866—1918,BandII,Muenchen1992,S.522。 (24)F.Siebert,VonFrankfurtnachBonn.HundertJahredeutscheVerfassungen1849—1949,S.76,也参见其注41。 (25)这里的“联邦德国”指1989年前的西德以及1990年以后的统一德国，不包括1949—1989年间的东德。 (26)F.K.Fromme,VonderWeimarerVerfassungzumBonnerGrundgesetz,Berlin1999(1960);M.F.Feldkamp,DerParlamentarischeRat1948—1949,Goettingen1998;K.Niclauss,DerWegzumGrundgesetz,DemokratiegruendunginWestdeutschland1945—1949,Paderborn1998;R.Morsey,DieBundesrepublikDeutschland.EntstehungundEntwicklungbis1969,Muenchen2000. (27)德国联邦众议院的选举一般每四年举行一次，选民在选举时完全意识到其选举决定的意义与后果。而参议院是由各州按人口数量所分配到的代表组成，由在州选举中产生的各州政府派送并代表政府参与联邦立法程序。又因为各州的选举一般都在不同时间举行，基本上每年都有几个州选举，参议院的政治多数是多年多个州选举积累而成，而每个州选举时选民还常借此机会“惩罚”一下上台后有过失的众议院多数党，转而投反对党的票，使其在许多州上台，由此获得参议院的多数。这种选举制度与行为一方面是（从长时段来看）一种群体性无意识行为，另一方面则起到了抵消同一选民群体上次众议院选举行为，使得众议院多数党无法顺利执政的效果。 (责任编辑：admin) |