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【作者简介】董国强，南京大学历史系副教授 210093 【内容提要】1932-1935年间蒋介石个人权力扩张的过程，是民国政治由寡头政体向独裁政体转变的过程，也是现代国家权力发生异化的过程。蒋介石利用“剿总”、“委员长行营”等军事指挥机构对各级政权的渗透和扩张，凸显了军事集团势力在国家政治生活中的巨大影响，强化了蒋介石的个人权威，使得民国政治重新返回“军政”状态。他的所作所为不仅干扰了中央与地方各级政权正常的政治运作，阻碍了自晚清“新政”以来中国向现代民族国家转变的进程，而且还扼杀了处在萌芽状态的地方自治运动，造成“国家权力”的畸形扩张和“民权”的萎缩。他通过对许多地方各级政权党政军事务的牢固控制，架空了汪精卫领导下的中央党政机构，最终在1935年实现了建立个人军事独裁统治的政治目标。其代价是中国政治发展的逆转。 【摘 要 题】现代人物研究 【关 键 词】蒋介石/个人权力/横向扩张/纵向扩张 【正 文】 中原大战以后，蒋介石一度担任国民党中央执行委员会政治会议常委、南京国民政府主席兼行政院长、国民革命军陆海空军总司令等职，集党、政、军大权于一身。但是在1931年发生的“约法之争”中，国民党内各种反蒋势力联合起来，迫使蒋介石辞去本兼各职，只保留其中央常务委员的名分。蒋介石实行全面的个人军事独裁的图谋受到打击。 1932年初，蒋介石勾结汪精卫，利用孙科政府的内部矛盾和内忧外患的时局，纵横裨阖，乃得以重返中央权力核心。汪精卫担任国民党中央政治会议主席、南京国民政府行政院长兼内政部长，成为中央党政中枢的首脑；蒋介石担任国民政府军事委员会委员长兼国民革命军总司令，负责“国防”和“剿匪”等军事工作。由此，在中央形成蒋汪合作的寡头政治格局。由于汪精卫占据着国民党中央政治会议主席和国民政府行政院长的位置，无论从“党指挥枪”的原则还是从“政令统一”的原则上讲，汪精卫在法理上的地位都高出蒋介石一头，因而在蒋汪合作的初期，汪在个人权力对比中略占优势。蒋介石对这种权力格局是不满意的。因此，在此后的几年当中，他处心积虑地谋求个人权力的扩张，努力试图摆脱汪精卫的牵制，建立他个人的军事独裁统治。 1932-1935年间蒋介石个人权力的扩张就是在上述的历史背景下展开的。本文拟对这一时期蒋介石实施个人权力扩张的活动略作分析说明。 一 蒋介石实施个人权力扩张最初的、也是最重要的一个步骤，是于1932年5月在武汉设立“豫鄂皖三省剿匪总司令部”。 按照孙中山的《建国大纲》以及本此大纲而制定的南京国民政府《训政纲领》和《中华民国训政时期约法草案》的有关约定，中华民国的政府组织原则和行政统属关系是十分简单而明确的： 一、在中央：国民政府受国民党中央执行委员会政治会议之指导、监督，实施五院制度，总揽中华民国之治权；行政院为国府执行全国政务最高之行政机关。 二、在地方：实行“省”、“县”两级制度，省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务；县设县政府，受省政府之指挥，综理全县政务。 除此之外，在中央与各省之间，以及各省与下属的市、县之间，并不存在权力的中间环节。 1932年“三省剿总”的建立，突破了上述的政权组织架构，在中央和各省之间楔入了一个由蒋介石为代表的军人集团势力所控制的中间权力层级。由豫鄂皖三省剿匪总司令部呈准中央行政院颁布实行的《豫鄂皖三省剿总组织大纲》规定：“国民政府为积极剿办豫鄂皖三省赤匪并同时设施党政起见，特设置豫鄂皖三省剿匪总司令部以统辖办理之”；“凡指调豫鄂皖三省剿匪之陆海空军，均归总司令节制指挥外，所有该三省党务及政务事宜，由中央特许，统受其指导办理之。”（注：《豫鄂皖三省剿匪总司令部呈准公布〈豫鄂皖三省剿匪总司令部组织大纲〉》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》上册，〔合肥〕安徽教育出版社1994年版，第435-436页。） “剿总”的存在对于蒋介石个人权力的扩张具有双重的意义：一方面，“剿总”管辖下的各省构成一个相对独立的政治实体，区内各省与中央之间的相互联系受到削弱，而对“剿总”的隶属关系则得以凸显。这种区域性的割据态势势必削弱和瓦解中央政权的权力基础，增加蒋介石问鼎中央各项事务的政治资本，从而使蒋介石个人权力向中央的扩张成为可能；另一方面，“剿总”的存在又造成一个高于各省的权力中枢，极大地便利了蒋介石借助中央的权威实现对剿匪区内各省的垂直控制，从而使蒋介石个人权力向各省的扩张成为可能。 “三省剿总”建立以后，蒋介石便以此为依托，步步为营，努力将自己的职权扩展至军务以外。1932年8月，蒋介石以“厉行清剿之际，非党政军一致合作，不足以资进行，而谋善后”的理由，向中央国民政府行政院递交了一份咨文，要求在“三省剿匪总司令部”下面设立一个“党政委员会”，赞襄办理“指导、督促豫鄂皖三省剿匪区域内党务、政务之设施及改进”事宜（注：《豫鄂皖三省剿匪总司令部为告拟定〈党政委员会组织条例〉并成立办公事致行政院咨》，同上书，上册，第404页。）。由“豫鄂皖三省剿总”公布的《三省剿总党政委员会组织条例》，规定“剿总”领导下的“党政委员会”的工作职责包括：“监督各地清剿及善后办法设施，并考核各级官吏之任用资格事项”；“党、政、军服务人员奖惩条规之审订及厉行事项”；“筹划及指导剿匪区域内党部之组织及一切进行事项”；“解决剿匪区域内党务之纠纷及促进各级党部与政府并与地方民众切实合作事项”；“督促户口编查及保甲制度之实施、整理事项”；“关于指导、督促地方一切清乡办法、自治进行及农村复兴等事项”等。《条例》还规定，“党政委员会所办事件，呈候总司令核定，以总司令之命令行之”；党政委员会下分设湖北、河南、安徽三省党政会议，各级党政会议成员包括各省省政府主席、省党部委员和“经总司令特别指定者”；“各省党政会议依总司令之命令召集之”（注：《豫鄂皖三省剿匪总司令部公布〈鄂豫皖三省剿匪总司令部党政委员会组织条例〉》，同上书，上册，第401-403页。）。 蒋介石的报告和他所制定的《三省剿总党政委员会组织条例》获得中央批准。由此，蒋介石得以依托“剿总”这一组织形式，名正言顺地全面介入剿匪区内各省的党政事务，达到了对各省省级党政机构全面控制的目的。 此后，随着“剿匪”、“清乡”区域的逐步扩大，蒋介石的个人势力范围也逐步扩大。 1933年5月，蒋介石借口“为处理赣、粤、闽、湘、鄂五省剿匪军事及监督、指挥剿匪区内各省党、政事务之便利起见”，在江西南昌设立军事委员会委员长行营，其势力和影响开始扩展到广东、福建和湖南等省（注：《国民政府颁布〈军事委员会委员长南昌行营组织大纲〉》，同上书，上册，第466页。）。 1935年12月，蒋介石“为办理河北、察哈尔两省、北平、天津两市绥靖事宜，特设冀察绥靖主任公署”，“冀察绥靖主任，由国民政府任命之，隶属于军事委员会委员长，并受参谋总长、军政部长、训练总监之指导”，更进一步将他的个人影响部分地扩展到华北一带（注：《国民政府公布〈冀察绥靖主任公署组织条例〉》，同上书，上册，第541页。）。 二 以上主要是就蒋介石个人权力在省一级单位的横向扩张而言的。以下将就蒋介石个人权力在“剿匪”、“清乡”区各省内部的纵向扩张做一些分析说明。 一般而言，蒋介石对省及省以下各级政权和地方行政事务的控制，通过省、专区、县、区、乡（镇）、保、甲等七个控制环节实现。本文主要想利用有关史料，就蒋介石对各省行政督察专员公署和县级政权的控制略做补充说明。 如前所述，按照孙中山的《建国大纲》和南京国民政府的早期文献中规定，中华民国的地方政权由省、县两级构成，省与县之间不设中间控制环节。但是由于民国时期因循旧制而设立的各省，行政管辖区域过大，加之当时各地交通不便，通信联络手段落后，因而在实施行政管理的过程中，省政府与下属各县之间、特别是边远地区的各县之间，存在交流不畅、运转不灵的现象。鉴于这种情况，三十年代初，朝野各方均有人提出缩划省区（将现有的省份一分为二或一分为三）以增进地方行政效率的建议（注：《中执会政治会议为抄交伍朝枢等在三届四中全会上所提缩小省区等案致行政院函》，同上书，下册，第337-341页。）。但由于这个建议危及到地方实力派和各省官僚阶层的利益，遭到他们的抵制，一时无法付诸实施。另一方面，各省“为应事实上之需要，每每自订单行章程，于省与县之间，增设特种行政组织”，如安徽的“首席县长”，江苏的“行政区监督”，浙江的“县政督察专员”，江西的“行政区长官”等等。不过，这些机构组织的存在不合《建国大纲》关于地方政权设置的规范，所以一直没有得到中央的认可。究竟应该如何处置这个问题，使得国府行政、立法两院大伤脑筋（注：《内政部为报对缩小省区等提案研讨意见事致行政院密呈》，同上书，下册，第342页。同时参见《内政部为提议并拟订行政督察专员暂行条例送交国务会议讨论并公布事与行政院往复文件》，同上书，下册，第456-464页。）。 1932年6月，行政院内政部经过反复斟酌，提出了一个折中的方案：“一、各省现行地方行政制度仍须遵照中央法令、不得变更省、县两级制度。二、各省因有临时发生之特种事件（如剿匪、清乡等等），在离省会过远地方，于必要时，得划定特种区域，临时设置行政督察专员，以辅助省政府及各厅、处督察该区域内各县、市地方行政。三、行政督察专员，系为临时应付某项特种事件而设，在某项特种事件办理完竣之日，应即撤废。”（注：《内政部为报对缩小省区等提案研讨意见事致行政院密呈》，同上书，下册，第342页。同时参见《内政部为提议并拟订行政督察专员暂行条例送交国务会议讨论并公布事与行政院往复文件》，同上书，下册，第456-464页。）为此，内政部还草拟了一个《行政督察专员暂行条例草案》，同年8月由行政院修正公布实行。该条例规定：“行政督察专员之设置，经省政府委员会议决，由省政府开明设置事由及所指定之督察区域范围，绘具图说，咨请内政部转呈行政院决定之”；行政督察专员“由省政府委员会议决遴派，并咨报内政部转呈行政院备案”；行政督察专员办事处之关防，由省政府颁发；“行政督察专员办事处办事细则由省政府定之”（注《行政督察专员暂行条例草案》，同上书，下册，第462-464页。）。 从行政督察专员公署设立的决策过程和行政院关于行政督察专员制度的规定条文可以看出：第一，行政督察专员公署的建立，是为解决当时各地省、县之间的行政控制问题而采取的权宜之计；二，行政督察专员公署是省政府的临时派出机构，系“在特种地方与特种情况下”、为某项专门事务而设，并不是一级地方政权机构；第三，中央行政院并不打算完全放弃对各省行政督察专员公署的监控权力。 蒋介石为强化自己对“剿匪”区内各省地方的控制，利用这个机会在自己所管辖的势力范围内自行其是，另搞一套。他在行政院有关条例发布的同时，以“豫鄂皖三省剿总”的名义颁布了一个《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》。对此一举措，他在向中央提交的报告中曾作出如下解释：“行政督察专员之设置，确应乎实际之急需，于剿匪区域尤感其必要。惟伏查行政院业于最近颁有行政督察专员条例，而其创制之精神，系就普通各省情形为因应，对于剿匪省区，……似尚未能完全顺利。用是斟酌权宜，专就剿匪省份内特别制定剿匪区内行政督察专员公署组织条例颁布施行，以期整理地方、澄清吏治，克收实在之效果”（注：见《国民政府为准蒋介石普遍推行行政督察专员制度意见备案事致行政院训令》，同上书，下册，第470-473页。）。 “三省剿总”制定的《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，对行政督察专员公署的设置办法、隶属关系、任用程序及其工作职责有如下规定：“本部（指“剿总”）依各省面积、地形、户口、交通、经济状况、人民习惯，酌划一省为若干区，各设行政督察专员公署”；“行政督察专员公署直隶本部，并受省政府之指挥、监督，综理辖区内各县、市行政及剿匪、清乡事宜”；行政督察专员“由本部委派”；“行政督察专员有随时考核辖区各县、市长及其所属员兵成绩之权”，考核结果和对地方官员奖惩，“应呈报本部及省政府知照主管厅、处查核”；行政督察专员所召集的地方行政会议所做出的决议，“应呈报本部及省政府查核”；行政督察专员公署关防由剿总“发交启用”（注：《豫鄂皖三省剿匪总司令部公布〈剿匪区内各省行政督察专员公置组织条例〉》，同上书，下册，第465-467页。）。蒋介石在1932年10月向中央政府提交的报告还认为：行政督察专员公署的设置，“全省分区必须普遍行之”，“倘不同时并设，共谋改进，恐有匪或边远之区虽经清除安定，而无匪或近省之区又将匪患萌动矣”；他还特别强调：“总司令负剿匪之全责，行政专员则为推行清匪安民一切设施之重要关键，自应由总司令直接委派兼领。”（注：见《国民政府为准蒋介石普遍推行行政督察专员制度意见备案事致行政院训令》，同上书，下册，第470-473页。） 中央政府不得不认可了蒋介石的这些做法。在行政院秘书刘泳凯关于行政督察专员制实行概况签呈中曾提到：各地行政督察专员公署的设立共有三种体例，其中“有依据豫鄂皖三省总司令部颁布之剿匪区内行政督察专员公署组织条例设置者，如：豫、鄂、皖、闽、川、黔等省是，其专员由军事委员会委员长行营任免。”（注：《行政院秘书刘泳闿关于行政督察专员制实行概况签呈》，同上书，下册，第487-488页。） 行政督察专员公署制度的普遍实行，在民国时期国家政权网络的组织结构中又添加了一个控制的中间层级。这在当时极大地便利了蒋介石个人权力的纵向扩张。通过组织上和人事上的控制，剿匪区内行政督察专员公署成为“委员长行营”和“剿总”的派出机构，实际上听命于蒋介石个人。行政督察专员成为蒋介石派在各地的耳目和鹰犬。 关于蒋介石利用剿匪区内各省行政督察专员公署强化对下属的县级政权的控制作用不必多说。值得注意的，倒是它对各省省一级党政机构的监督、牵制作用。这里有一个例子可以说明。 1934年陈仪任福建省政府主席主持工作期间，一度对南昌行营的指示阳奉阴违，致使“闽省单行法规，间有与行营所颁者颇有出入，即现行保安、保甲制度，亦有参差之处，似为中央自治法法规所拘忸，或为地方习惯所羁束”。福建省第九区行政专员秦振夫为此向委员长南昌行营递交了一份秘密报告（注：《秦振夫为密报闽省未照行营所颁各法办理地方自卫各点事致杨永泰密函》，同上书，上册，第518页。）。两周之内，南昌行营就根据秦振夫的报告向福建省政府发出一个训令，对该省的工作提出批评，指出：“本委员长近年所颁关于保甲及团队各项章则，皆系殚精竭虑，斟酌古今制度，详考各省情形，折衷至当，最切实际，极便推行，年来鄂赣等省匪氛日杀，要皆得力于此，成效昭然，无复疑义，所以养成整个国家力量，安地方而固疆圉，其关键亦即在兹。倘一、二省区仍复袭蹈故常，省自为政，对通行条例擅自变更，不惟剿匪通盘计划必受影响，尤于国家前途大计，多所妨碍，设或该省因时地情势之殊，推行间有困难，则应详举事实，拟其办法，呈报行营，核定改善，决不容弁髦法令，任意改途易辙”，并强调“嗣后本委员长亦将以该省区办理保甲与团队是否符合法令、有无成效，凭为考绩之标准”（注：《国民政府军事委员会委员长南昌行营为令依行营所颁各法切实办理地方自治自卫事致福建省政府训令稿》，同上书，上册，第520-521页。）。为此，陈仪不得不多次向蒋介石进呈，表示要按照行营的法令，积极改进保安制度，停办闽省“原有之自治组织”，“切实编查保甲户口，并将本省各县地方自治改进实施办法废止”（注：《陈仪为报已遵令照行营所颁法令改进闽省保安团队并停办地方自治事致蒋介石呈》，同上书，上册，第521-522页。）。此后，福建省政府对南昌行营的请示汇报渐多，行政统属关系更加明确。 在纵向扩张的过程中，蒋介石除了强化对省和专区两极机构组织的控制以外，还试图对县级政权进行直接控制。 他首先通过加委剿匪区内各县县长兼任地方军法官的方式，将各县县长纳入“剿总”军法处的组织序列，形成一种从属关系。这个做法在1932年8月获得中央政府批准（注：《国民政府为准豫鄂皖三省剿匪总司令部加委剿匪区内各县长兼军法官事致行政院训令》，同上书，上册，第405-407页。）。1933年1月，蒋介石又以“豫鄂皖三省剿总”的名义先后公布了《剿匪区内县长任用限制暂行办法》和《收复匪区新设县治建置大纲》等几个文件，部分地掌握了剿匪区内县治设置权和县长任命权。《收复匪区新设县治建置大纲》规定：“除立煌、经扶两县外，为肃清匪患及控制便利起见，如仍有应行新设县治之地方，须经豫鄂皖三省剿匪总司令部（下简称总部）之核定”；“新设县应隶属之省区、县治所在地及其疆域悉由总部定之”；“初任县长由总部任命”；“县长兼该县保安司令并由总部委任兼总部军法官”（注：《收复匪区新设县治建置大纲》，同上书，上册，第449-450页。）。《剿匪区内县长任用限制暂行办法》规定：“各省曾经考试合格人员，由省政府查明造册具报本部查核；其他合格人员，由民政厅查取履历及证明文件、注明原保荐人姓名、出具切实考语、列册呈由省主席加考预保、呈候本部核准记名”；“遇有县长缺出，应就考试、预保两项人员遴选任用，呈报本部备案”；“县长应回避本籍之县及与本籍毗连之县。但因特殊情形不能即行回避、经由省主席呈明、本部审核特准者，得暂为展限”（注：《剿匪区内县长任用限制暂行办法》，同上书，上册，第447-448页。）。 上述这些规定的贯彻实施，以及保甲制度的普遍实行，使得蒋介石对剿匪区内县及县以下地方政权的控制大大加强。 在这里还有必要强调指出，蒋介石利用“剿总”、“委员长行营”和“绥靖督办公署”等军事指挥机构对各级政权所实施的纵向的渗透和扩张，凸显了军事集团势力在国家政治生活中巨大影响，强化了蒋介石的个人权威，使这一时期“国家权力”（现代政治学意义上的）的性质发生蜕变。他的所作所为，造成中央与地方各级党政机构之间行政统属关系的混乱，干扰了正常的国家政治运作，使民国政治重新返回到“军政”状态。这不仅阻碍了中国自晚清“新政”以来向现代民族国家转变的进程，同时还扼杀了处在萌芽状态的地方自治运动，造成“国家权力”的畸形扩张和“民权”的极度萎缩。1932—1935年间，在“安内攘外”、“自卫”先于“自治”等政治口号下，蒋介石实际上完全背弃了孙中山的民权主义。剿匪区内各地按照《建国大纲》所设立的各级官办“地方自治筹备委员会”的活动受到极大地限制，民众性的地方自治团体被取缔；而与此同时，保甲制度的普遍推行、地方保安团队的组建、以及其他准军事化的所谓“民众组织”（如铲共义勇队、壮丁队、壮妇队、童子队、尊长队等）的建立，使得畸变了的“国家权力”的影响辐射到每一个社会成员身上。 因此，无论是从现代国家权力建构或是从民主政治发展的角度看，这个时期都是中国近代以来一个大倒退的时期。 三 综上所述，蒋介石在1932—1935年间个人权力扩张所采取的方法，主要利用当时的国内外形势，把“捍御外侮”、“整理军事”作为当时的首要政治任务，借以加强国民政府军事委员会和国民革命军总司令部的政治地位。他通过设立“剿总”、“行营”和“绥靖公署”等机构，并赋予其军事指挥职能以外的广泛的政治权力，在各级政府和各级党部的组织体系之外，形成了又一个从中央到地方的政治控制图络。这样，他一方面通过自己对各地地方党政军事务的实际控制，逐步架空了汪精卫为首的文人政府，增强自己在蒋汪合作的寡头政治格局中的力量对比；另一方面，他又利用中央军委委员长和国民革命军总司令的职位，借助“中央”权威，对地方政权机构和各级官僚操持着生杀与夺的大权，从而使得他的个人意志得以强制性地贯彻实施。他在组织方面的严密控制和防范措施，也使得地方上各种异己力量难于组织起有效的抵抗。这些举措都有助于提高他个人的政治声望和影响。 而与此同时，汪精卫虽然把持着民国中央党政机构的领导权，但是在军阀割据的政治条件下，这种领导权是名不副实的。中央所发布的各项政令常常受到蒋介石和其他地方实力派的抵制，无法贯彻始终，或者被地方实力派篡改利用，在贯彻实施的过程中完全走样。这使他在国家政治生活中的影响力不断减弱。加之在三十年代前期民族矛盾的危机不断加重、民族主义情绪日益高涨的情况下，他还试图勾结日本朝野政治势力以为个人权力斗争的奥援，也对他的个人政治形象造成极大的损害。因此，汪精卫在与蒋介石的权力斗争中逐渐处于劣势地位是不难理解的。 1935年6月“华北事变”爆发，中国的民族危机进一步加剧。尽管日本侵略中国阴谋的步步得逞，与蒋介石“攘外必先安内”的政治主张有着直接的关联，蒋介石对于这种局面的形成实在难辞其咎；但在一般人看来，长期担任国民政府行政院长兼外交部长的汪精卫的责任更直接、更重大一些，因而举国上下在“华北事变”之后形成一股强烈的“倒汪”浪潮。不久，汪精卫遇刺，后去青岛“养病”（注：星使：《南京政权的破裂》，见彭明主编：《中国现代史资料选辑》第四册，〔北京〕中国人民大学出版社1989年版，第86-92页。）。蒋介石终于实现了对中央党政军大权的完全控制。 在1935年11月至12月召开的国民党第五次全国代表大会上，蒋介石个人权力扩张的成果得到确认。他当选为中央常务委员会副主席（主席胡汉民）、中央政治委员会副主席（主席汪精卫），并担任南京国民政府行政院长（国民政府主席林森）。 这里有三点必须说明： 第一，胡汉民自1931年因“约法之争”与蒋介石闹翻以后，一直在上海、广东等地办刊物，“做研究”，实际上已沦为广东地方军阀的“清客”，没有多少政治资本堪与大权在握的蒋介石抗衡。1935年蒋介石“倒汪”成功以后，他也想回南京再做冯妇。但是自1935年底国民党五全大会召开到1936年5月他突发脑淤血死亡为止，胡汉民先是赴欧洲“考察政治”，而后一直被陈济棠软禁在广州，对于“中常会主席”一职，可望而不可及（注：周一志：《“非常会议”前后》，见中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编《文史资料选辑》第九辑，〔北京〕中华书局1960年版，第99-100页。）。 第二，汪精卫虽然在国民党五全大会上被选为中央政治委员会主席，但他的政治实力大大削弱，连原来所把持的行政院也被迫拱手出让给蒋介石。加之他于1935年11月被刺负伤，旋赴法国疗养，“中央政治委员会主席”一职已成虚设。 第三，林森虽然从1932年3月开始担任国民政府主席，但1931年12月国民党四届一中全会决议明文规定“国民政府主席不负实际政治责任”（注：《四届一中全会通过国民政府主席不负实际政治责任及国民政府主席与委员及五院院长仍由中央执委会选任等决议》，《国民党政府政治制度档案史料选编》上册，第118页。），这项规定在五全大会上并无变更，因而他再次当选国府主席也不能对蒋介石个人权威的构成任何威胁和牵制。 据此，笔者认为蒋介石的个人军事独裁统治在1935年底最终形成。 【原文出处】江苏社会科学 (责任编辑：admin) |