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英国议会自13世纪产生以来，其在国家政治舞台和社会生活中的地位日益提高。自14世纪起，它不再仅仅只为纳税而召开，而是成为国家的立法机构，广泛参与国家的政治生活，所起的作用越来越大。16—17世纪英国经历了人类历史上第一次近代意义的失业和贫困的冲击，出现了严重的流民问题。为此，英国政府颁布了一系列法令和措施。这些法令和措施的制定并非由议会独立完成，其规章制度亦非皆英国议会首创，其中很多条款反映了国王的意志，或是在国王及近臣授意下出台的，其基本思想和原则可以说是国王和议会共同意志的体现。它不仅反映了当时人们对这一问题的看法和观点，对后来英国的济贫政策产生了深远影响；同时，这些法令从一个侧面说明都铎时期议会与国王在利益基本一致的情况下能够协力解决国家遇到的问题，它表征着在王权日益强大的情况下，议会在国家政治生活中的地位也悄然提高。 国外学者对议会史的研究比较深入。自19世纪中叶以后到20世纪70年代以前，都铎议会史的研究基本上是辉格派史学家——传统宪政派与正统派的观点占主导地位。前者的代表人物斯塔布斯强调议会的“奴仆”地位，后者以尼尔为旗帜，更看重王权与议会的“冲突”。20世纪70年代以后，以埃尔顿为代表的修正派部分地继承了传统派的观点，批评了正统派的片面性，取得了许多重大突破，但他们自己也承认“过分强调王权与统治集团的合作”，而忽视了隐藏在后面的政治对立。[1](p9-17)国内学者对议会史的研究也取得了不少成果，但大多从政治制度及议会的职能入手谈议会与王权的关系。欧美学术界对英国16、17世纪前期流民问题认真而又深入的研究始于19世纪，先后出现了“宪政史派”、“流民文学派”和“实证派”，但都未从流民法论及议会与国王的关系。[2](p404-4160)国内关于流民问题的研究始于20世纪90年代，研究重点主要是济贫法与英国社会福利政策、流民及政府对策，从流民法探讨议会与国王关系的论文则付诸阙如。笔者认为，流民法可以从一个侧面反映该时期议会与国王的关系。因此，本文拟从流民法的角度进行剖析，以求对该问题有更深入的理解及认识。 一 从都铎王朝(1485-1603)统治伊始，议会对流民问题即给予关注。都铎时期颁布的有关解决流民问题的法令比此前此后明显增多。立法的内容也是根据实际需要，亦张亦弛，亦严亦松，自始至终坚持刑罚和救济兼顾的原则。但在都铎王朝统治前期，由于当时社会上普遍认为流民纯属个人懒惰行为所致，因此，所有法令都以惩罚为主，救济为辅。马克思在《资本论》中指出：“15世纪末叶和整个16世纪西欧各国都制定了惩治浪人的血腥的法律。今日工人阶级的祖宗，当初因迫不得已变为浪人和需要救济的贫民，而蒙受惩罚。”[3](p810)几乎所有健康的流浪汉都是流民，都要受到法律的严惩。虽然这个时期一些有识之士已经看到问题的实质，如托马斯?莫尔在其著作《乌托邦》中指出，流民增加并非完全由于流民个人的原因使然，而是“由于少数人贪得无厌，本来是你们英伦三岛幸福所寄托的东西，反而变成一种危害。粮食腾贵的结果，家家尽量减少雇佣。请问这些被解雇的人不去讨饭，不去抢劫(性情粗豪的人比较易于趋向抢劫)，还有什么可走的路呢?”[4](p38)他的观点并未引起国王和议会的重视，他本人反而因反对亨利八世的宗教改革而身陷囹圄。到都铎王朝统治后期，人们逐步认识到社会因素对流民产生的影响，政府在政策上也发生了一些变化，对健康流民不再一味地惩罚，也开始实施救济和扶助的政策。 在都铎王朝统治早期，英国政府对流民的态度是严厉有加，救助不足。亨利七世统治时政府即颁布了有关流民的法令(1495)。从内容来看，法令以惩罚为主。1503—1504年颁布的法令在对流民处罚的量刑上较之1495年法令明显有所减轻，对执法者的处罚加重。例如，被捕流民的关押时间为1天1夜(1495年法令为3天3夜)；如果在同一座城市再次被捕，将被关押3天3夜(1495年法令为6天6夜)。对玩忽职守的官员罚款由1495年的20便士改为3先令3便士。[5](p67-69)法令变化的主要原因并非因为人们意识到社会因素对流民成因的作用，而是因为1495年玫瑰战争刚刚结束，亨利七世尚未站稳脚跟，虽然他个性比较温和，但此时保住王位比展示个人魅力更为重要，因此他在政策上对任何可能威胁王位的人都是严惩不贷。而这一时期议会与国王的利益是一致的。此时，议会作为新兴资产阶级的代表羽翼未丰，需要一个强大的国王来保持国家的稳定，保住来之不易的和平政治环境，以便发展商业贸易。因此，在政策上他们能够坚定地站在国王一边，颁布惩治流民的法令。1503—1504年都铎王朝的统治已经基本稳固，国家政局较之玫瑰战争时期相对稳定。战乱结束，人们开始休养生息。同时解散封建家臣团，贵族的势力被削弱，国王的地位得到加强。此时，流民问题作为社会问题刚刚露头，并不严重，对王权及社会稳定还不构成威胁，所以在对流民的量刑上较之前一个法令有所减轻。这和亨利七世个人性格有着极为密切的关系。他也希望在保证王位和稳定统治的前提下调和各种社会矛盾，这也是流民法在量刑上相对缓和的原因之一。它体现了国王和议会的关系，国王的意志能够在议会法令中得到充分体现。 到亨利八世(1509-1547)统治期间，流民问题依然存在，而且更加严重，有关流民的法令主要有两个：1531年法令和1536年法令。亨利八世不仅参与制定法令，而且亲自起草有关法案。这个时期“王在议会中”的原则显得更为突出。他为1531年法令起草的前言中即指出：“长期以来全国流民人数与日俱增，危及臣民安全。尽管先王制定了许多有效的法令法规，流民和乞丐人数仍不见减少，反而日渐增多。”因此，该法令不仅是议会的观点，也充分反映了国王的意志，较之此前的法令在措施上又增加了新的内容。如：实施乞食许可证制度，规定乞食范围，加重处罚等规定，流民将被关押2天2夜；无证乞食者将被处以鞭刑，或关押3天3夜。在对流民处罚的量刑上比1503年法令明显加重。其目的是想通过严刑峻法来限制流民的数量，减轻流民问题日益严重给社会带来的压力，消除社会不安定因素。在严刑峻法的背后不能说没有亨利八世的影子。这位娶了6位妻子、休了1位王后、杀了2位王后的国王，在性格上和其父有着明显的差异，在他亲自参与制定的流民法中充满血腥味也就不奇怪了。1531年法令并未实现其最初的设想。1536年，根据前一个法令5年来的执行情况，亨利八世再次亲自起草并颁布了新的关于流民的法令。该法令在前言中明确指出，前一个法令“未规定健康及无劳动能力者抵达百户区后该如何安置，亦未规定居民应该怎样救济和安排健康人工作”，因而规定市郡当局要“慈善地接待”乞丐，用“自愿捐献和慈善救济金救济他们，以防其被迫乞食和流浪”。官员要强迫“邪恶的”乞丐劳动，靠自己谋生。法令还规定：有许可证的乞丐以每天10英里的速度返回家园可得到救济；服役期满的仆人有证明的可以在1个月内不受法律的约束。此外，要为所有没有工作和财产的人安排工作或施以救济；强制5—14岁的流浪儿童学徒。此时救济金的来源仍以募集和自愿捐赠为主。救济金集中管理，统一分发。原则上每个教区负责本区的贫民，必要时富裕的教区要帮助贫困的教区。为了避免滥施舍助长好逸恶劳的思想，政府禁止随意施舍。该法令表明，政府开始采取一些非惩罚性的积极措施，承担起组织救济和募集资金的责任。这不仅意味着政府行为和措施的改变，也标志着近代意义的政府职能逐渐形成。但由于这一时期议会法令中有一定的个人因素的影响，特别是国王及近臣的影响，所以议会法令的一个突出特点是其不完全的一贯性，经常随着统治者的好恶及性格而有所变化。当然，客观环境对政策也产生一定影响，这一点在流民法上表现得更为明显。 爱德华六世(1547-1553)即位的第1年(1547)即通过了一项新的更严厉的法令。该法令规定：所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉。如果健康流浪汉被捕，罚做2年奴隶，在胸上烙上“V”记号；如果逃跑，将判其终生为奴，胸上烙个“S”记号；若再次逃跑，将被判处死刑。该法令在量刑上较此前的法令严厉，原因之一是此时流民问题更为严重，由此而引发的不安定和社会动乱让政府紧张。大批破产流浪的农民毫无出路，随时准备起义，并随时准备同任何反抗统治阶级的力量结合在一起。1547年的重典并没有使反抗减弱。压迫越深反抗越烈，1549年爆发大规模农民起义。严刑峻法并不能解决流民问题，这个被认为是最残酷的法令因难于实施而在两年后被废除，恢复了亨利八世1531年关于对健康乞丐施以鞭刑的法令，并一直执行到1572年。这部重典的出台和少年国王及其近臣不无关系。当然重典也符合新兴资产阶级的利益和当时的社会思潮，特别是宗教改革以后，新教徒提倡勤劳勇敢、发家致富，当看到流民、乞丐不劳而获地乞食时，他们自然是不能接受的。 救济贫民和减少流民一方面是思想观念问题，另一方面则是资金的问题，而议会的一个重要职权就是解决王国所需资金问题——征税权。政府职能的形成和机构的完善是一个渐进的过程，是在实践中经过长期探索而形成并发展起来的。为了更好地解决日益严重的流民问题，1551—1552年议会通过了关于如何募集济贫资金问题的法令，把解决流民问题工作的重点转移到加强行政管理，加强资金募集的力度上，这是议会解决流民问题的又一个显著变化。但是，法令规定是一回事，执行法令是另一回事。为了减少流民人数，保证“应该救济”的人能够得到救济，到玛丽统治时期(1553-1558)又恢复许可证制度，即允许那些经过批准的人带着标志上街乞食。这在伦敦地方法规中早已经实施，并非议会的创举。其他内容与以往法令也基本一致。玛丽这位在历史上被称为“血腥玛丽”的女王，在其统治期间出台的流民法并未如其宗教政策一样血腥。也许是由于她在位时间短，无暇顾及，也许是宗教活动更令她感兴趣，也许是其弟爱德华六世的严刑峻法的前车之鉴，总之，在她统治时期流民法既没有沾上“血腥”，也没有大的发展。 到伊丽莎白统治(1558-1603)初期，议会对募集济贫资金的规定又作了进一步调整。1562年法令规定：人们自愿交纳济贫税，经多次劝说无效后将采取强制的手段。交纳的税额仍以自愿为主。从1536年到1569年，各法令在具体规定上明显发生了一些变化。这些变化也部分地说明议会在流民问题上所遇到的困难和他们为解决这一严重的社会问题在措施上所做的努力。例如，在济贫资金的募集上，亨利八世的法令以自愿为主，爱德华六世和玛丽的法令以劝说为主，伊丽莎白统治初期的法令则以强制为主。这充分说明16世纪中叶以后通过教会和个人的自愿募捐很难达到限制流民流浪和救济无助贫民的目的，自愿捐献的办法已不足以救济越来越多的流民和贫民，因此，实施强制性征税势在必行。 这一时期的流民问题不仅让统治者困惑和烦恼，同时它也是地方官员们所不愿从事的一项工作，因此任命征税员成为一项艰巨的任务。不仅选举时间一再改变，对拒绝任职的罚款也逐年增加，如：从1553年到1555年，法令中关于拒任济贫官罚款的数额增加了1倍(从20先令增加到40先令)。此后，在不到10年的时间，即到伊丽莎白统治的1562年，拒绝任职的罚款数额增加到10镑(20先令为1镑)，涨了5倍。即使这样，仍然有人宁愿挨罚也不愿意充当征税员。这从一个侧面反映了这项工作的艰巨性。 以上法令基本反映了16世纪中叶以前统治阶级对流民的态度，即惩罚为主、救济为辅，并初步提出了济贫的思想原则。这些法令的社会效果可以用莫尔在《乌托邦》一书中的一段话来概括：“送上绞刑台的人有时达20名之多。为什么仍然盗窃横行呢?”因为“这样的刑罚超出用法的限度，并且对国家不利。用这种惩罚对付盗窃行为是够残酷的了，但又不能禁绝盗窃行为。本来，仅仅犯了盗窃不是大不了的罪，不应处以死刑。何况，当一个人走投无路，忍饥挨饿，随你用什么样的重刑，也阻止不了他去盗窃。现在对盗窃犯的用刑是这样的严厉，其实还不如给他们以谋生之道，使其不至于铤而走险，干了一下盗窃，跟后就送掉老命”。 二 伊丽莎白统治中后期和斯图亚特王朝前期，议会有关流民的立法取得了重大成果，有了进一步的发展。 这一时期，议会的立法辩论更激烈。前期的争论主要围绕1572年法令和1576年法令，后期的争论主要是针对1597年法令。经过充分的辩论和酝酿，法令最终出台。在这个时期里，法令在内容上有一些变化和补充，反映了人们认识上和观念上的一些变化。1572年法令又恢复严刑峻法，该法令与以往不同的是实施强制征收济贫税。由原来自愿的慈善行为改为按财产比例交纳，交济贫税成为人们必须履行的法律义务，济贫资金开始实现由“募”向“征”的转变。用法律代替劝说，用强制代替自愿，用征税代替募集，至此初步形成济贫税制度，使济贫税纳入了法制的轨道，更有效地保障了济贫资金的来源问题。通过法律手段解决了慈善和道德所不能解决的问题，实现由“募”到“征”的转变，应该说是历史的进步，是议会作为国家政府机构实现国家立法机构职能的重要表现，是其积极参与并承担国家责任的具体体现，议会的权力进一步扩大。它不仅提升了议会在国家政治生活中的地位，也为它越来越多地参与国家政治奠定了基础。在1572年法令中，议会未提出解决健康流民问题的有效办法。这个方面的不足在4年后通过的议会法令中得到解决。1576年法令中最重要的规定是要求每个城市、自治镇和集镇治安法官应为流民提供生产材料，“让有希望的年轻人习惯劳动，并在劳动中成长，而不是游手好闲……并使其他愿意或需要工作的人也有工可做”[6](p72)。每个郡都要建感化院，将那些有工作机会而不去工作的人送进感化院，实行强制劳动。可以说，1572年法令和1576年法令奠定了英国济贫法的基础。到1593年时，议会经过认真讨论，颁布法令，废除对流民施以死刑、监禁、烙耳等酷刑的血腥条款，但并未取消体罚，恢复了有关鞭刑的规定。从此，英国流民立法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，政府管理济贫的轨道。慈善救济原本是教会的事，中世纪以来王权与教权之争一直不断，削弱教会权力是许多国王的梦想，从亨利八世到伊丽莎白女王，在议会颁布的惩治流民的立法中逐步地实现了这个梦想。政府管理慈善救济事务从另一个方面也加强了王权，满足了国王的需要，削弱了教权，将国家行政的触角伸到社会生活的细致方面，实施管理和监督的职责，实践着民族国家统一体的管理者的重任，为英国政治现代化奠定了基础。当然，在赢得权力的同时，也承担了一份责任。 1597年，议会经过激烈辩论出台了一部十分重要的法令，它的原则为近代济贫思想奠定了基础，成为此后指导英国国家济贫的重要思想原则。经过补充完善，1601年再次颁布，并作为重要法令长期执行。该法令是经过充分酝酿产生的一部有关流民的法令。法令对救济方式及官员的责权做了详细规定，不仅为英国的济贫工作确定了思想原则，也为此后相当长的一段时期里英国的济贫工作奠定了思想理论基础。它是以往法令的总结和议会激烈斗争的产物，是经过议会里的有识之士长期思考和近百年的社会实践的结晶。这种辩论充分说明，即使在阶级利益基本一致的议会中，也充满矛盾。从议会辩论的档案资料来看，辩论的焦点主要是惩罚还是救济的问题，反映了当时人们对济贫问题存在着较大的分歧。整个16世纪，议会对流民问题在观念上和态度上前后发生了比较显著的变化。亨利八世统治时期，议会企图通过严厉的惩罚手段解决流民问题。但经过长期的实践证明，严刑峻法不能解决由于社会原因造成的流民问题，因此，议会必须调整政策，政策上的变化突出反映在1576年法令中。立法者不再把流民无主、流浪、乞食完全归于懒惰、厌恶劳动等个人原因，认识到有社会经济因素的作用，于是尽力为失业者提供条件，加以安置。这种观念的变化突出地体现在对待健康流民的态度上：由原来的严惩为主，改为帮助提供就业机会。对流民惩罚虽然没有完全取消，但最严厉的惩罚取消了。立法的主要内容是济贫问题。总的来说，1601年济贫法基本思想一直执行到1834年济贫法修正案颁布。它为当代福利国家的形成奠定了基础。斯图亚特前期议会有关流民的立法工作已经不是重点，立法在内容上也没有大的变化，更无创建，议会与国王之间的矛盾日益显现出来。 三 从都铎时期针对流民的立法来看，议会法令与国王意志基本是一致的，这就提出一个问题：一般而言，国王立法权强化，会导致议会立法权的削弱；反之，议会立法权的增强，也会导致王权的衰落，这是一对矛盾的两个方面。从以上历史事实我们可以清楚地看到，正是这一对矛盾却在都铎时期奇妙地结合在一起，形成了独特的“都铎立法悖论”现象。 那么，我们应如何看待“都铎立法悖论”现象呢?从根本上讲，这是特定历史时期的特殊现象，是英国历史发展的需要和必然。众所周知，都铎时期是英国从中世纪封建社会向近代资本主义社会过渡的历史大变革时期。它摆脱了前朝的王朝混乱局面，开始建立统一的近代民族主权国家，进入了一个和平稳定的发展时期，确立了强有力的君主专制统治地位。但英国王权始终没有达到欧洲其他封建君主国家王权所具有的专制程度。国王的征税权、立法权等都受到议会的制约。都铎时期，君主们的统治仍然需要议会的支持，特别是在亨利八世统治时期显得尤为突出。另外，如前所述，都铎时期英国资产阶级羽翼未丰，无力也无心与强大的王权抗衡，为确保资本原始积累的顺利进行，实现其发财致富的目的，迫切需要一个强有力的王权来保护国内稳定的政治环境，因此也愿意加强王权。这是在特定历史时期双方利益基本一致的情况下出现的历史现象。因为，无论是“血腥立法”还是“社会福利”立法，其根本目的都是解决社会危机，避免发生政治叛乱，稳固统治，在这一点上，议会与国王的利益是一致的。立法是一个双赢的结果，它完全符合各有产阶层的利益，所以自始至终均得到他们直接、间接的支持。于是，在都铎政府中议会和国王成功地协调一致，团结一心，最终成功地将不幸的人民大众置于自己的统治之下。但是，从维持社会发展的角度来看，它不乏进步意义。它以法律的形式确认了国家和政府对贫民和流民应负的责任，部分地实现了封建政府(君主专制)向近代政府(代议制)职能的过渡，使原本对立矛盾的双方奇妙地统一起来，反映了客观历史的要求，造就了伟大的国王，也提高了议会的地位，使“值得救济”的人得到了一定程度的救济，维护了社会安定，促进了经济发展，推动了职业技能培训和普及教育的发展，进一步巩固了统治，无疑为英国未来的繁荣和强大奠定了坚实的社会政策基础和法律保障。议会在立法过程中实践和完善自身的功能，也为以后确立英国的立宪君主制打下了坚实的基础。 【参考文献】 [1]刘新成.英国都铎王朝议会研究[M].北京：首都师范大学出版社，1995. 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