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合作政策与“自由市”计划的失败 1862年7月31日，麦华陀致信卜鲁斯并附上一组文件，主题是土地章程的修改。这些文件中至少包含三种修改方案。第一种是正式方案，由麦华陀起草，美国领事西华、法国领事爱棠和俄国领事夏尔德共同推荐。这一方案对《1854年土地章程》提出了11处修改，但保留了原章程的框架。第二种方案由上海防卫委员会的金能亨、惠托尔、霍锦士、戴特等四人提出，他们认为现在的市政体制在几乎所有重要方面都缺乏效能，建议把上海县城、租界、郊区和毗邻地区合并在一起，组成一个“自由市”，受英、法、美、俄四个条约国保护，由中外业主控制，通过自己的选举制度选出政府官员。第三种方案是麦华陀自己的设想，曾经在1861年6月26日致卜鲁斯的信中提起过，那就是鉴于租界内华人数量剧增，应该让工部局从中国皇帝那里获得直接的授权，成为一种地方政府，条约国公民在这里继续享有治外法权，中国臣民和不享有条约特权的外国人则由工部局按照中国法律管辖。 卜鲁斯是那位因为火烧圆明园而闻名于世的额尔金伯爵的弟弟，第二次鸦片战争之后担任驻华公使，属于英国外交官中的特权阶层。他和美国公使蒲安臣一起，被认为是对华合作政策的主要倡导者。所谓合作政策，按照蒲安臣的解释，就是一要维护条约权利，二要支持中国政府维持秩序，三要在条约口岸不寻求属地化的权利（马士：《中华帝国对外关系史》第二卷附录）。 在收到麦华陀信中的三个方案后，卜鲁斯显然对于金能亨等人的“自由市”计划印象最为深刻。他认为这些上海外商所追求的目标显然超出了条约的范围，违背了合作政策。他提醒麦华陀，上海是中国领土，既没有转移也没有出租给英国君主，上海租界“只是中英之间的一个协议，英国人被允许在特定区域获得一块土地供个人居住，以使他们能够获得生活在一起的便利”。英国政府的责任只在于为英国商务获得一块安全区域，它从“自由市”计划中得不到任何好处，只会得到无穷的麻烦。中国人涌入租界是上海外商自己的责任，英国政府“希望看到所谓租界缩小其范围，以排除中国人，而不希望看到其扩张，以容纳更多中国人”。他指示麦华陀要按照他说的这些原则来修改土地章程（《1862年9月8日卜鲁斯致麦华陀》）。显然，卜鲁斯对于上海租界华洋杂居的情况非常不满，因为这将使外国租地人有机会在中国的土地上对中国人行使管理权。他和上海防卫委员会的商人们一样不满上海的现状，只不过他希望退回到华洋分居的状态，而上海外商则希望管理更大的地盘。 上海租界租地人在看到麦华陀公布的卜鲁斯来信之后，于1863年3月31日召开会议，推举金能亨、霍锦士等人组成一个负责修改土地章程的委员会。金能亨等遂于同年6月12日致信卜鲁斯，信中指出，卜鲁斯把华人涌入租界的责任归于外商是不公平的，土地章程的修改不能只注重条约的字句，更应该注重的是条约中有关保护外商生命财产的精神。在信的最后，他们提出修改土地章程应该符合以下四个原则：第一，新章程应涵盖所有外国租界，包括英租界、法租界和美租界；第二，属地管辖权应该得到中国皇帝或其代表的授权；第三，各国领事管辖其国民的民事和刑事案件；第四，为了得到属地管辖的授权，可以安排中国政府向租界内的中国人征税。金能亨等人希望卜鲁斯能够同意这些原则。 这些原则虽然比“自由市”计划退了一步，但主要目标非常明确，就是寻求对于上海租界的属地管辖权，也就是正式的市政管理权。卜鲁斯于1863年8月6日作出回复，对于他们提出的原则不予认可。章程修改之事遂陷入停顿。 (责任编辑：admin) |