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《1869年土地章程》的制定与市政权力的攫取 卜鲁斯公使于1864年离任，上海租界租地人于是又看到了攫取市政管理权的希望。在1865年4月15日的租地人会议上，即将离任的工部局总董典题谈到上海租界的市政制度改革，他认为首先需要回答的问题是：“哪个团体具有像英国市镇委员会那样的内在权力？”他的答案是，外国纳税人。他还指出，英国每个市镇都用一套特别的附则（bye-laws）来管理市政，值得上海效仿。他提议成立一个委员会，来调查上海租界的市政府应该进行哪些改革。 会议通过了典题的提议，并任命霍锦士、典题、汉璧礼等七人为委员会成员。委员们的职责还是落实到对土地章程的修改，他们在同年10月完成了一个草案，修改的主要内容包括工部局的组成与选举、纳税人参与市政的规定、土地章程附则的修订、对欠税追讨程序的明确规定以及对于违反章程者进行惩罚的授权等。 让委员们高兴的是，卜鲁斯的继任者是起草《1854年土地章程》的阿礼国，后者在担任上海领事的时候，因为其强硬的对华立场而受到外侨社会欢迎。1865年10月28日，阿礼国赴任途中经过上海，霍锦士的委员会拿着新章程草案请他提意见。阿礼国虽然没有足够的时间研究新章程，但他表示上海非常独特，因为除了上海之外，世界上还没有哪个地方尝试过建立一个国际性的“市政府”，独立地行使治外法权。他将支持委员会的工作。看来，在离开上海十年之后，阿礼国仍然没有放弃在上海租界成立“市政府”的理想。 这一次他遇到了一个有力的盟友，那便是英国驻中国和日本高等法院首席法官霍恩比。这个高等法院成立于1865年，常驻上海，取代英国驻香港高等法院成为在沪英国人的上诉法庭。霍恩比法官不仅在判案时维护了工部局和土地章程的权威，还参与了新章程的起草工作，并撰写了探讨新章程法理依据的备忘录。 霍恩比认为，对于英国国民来说，土地章程的权威全部来自英国驻华商务监督，即英国公使。驻华公使的权威来自1853年6月13日的枢密院令，后者的权威来自主权所在的英国议会。也就是说，驻华公使作为英国的全权代表，出于维护“和平、秩序和好政府”的目的，可以对在华英国国民进行立法，并保证其执行。在上海，公使权威的主要代表是英国领事。而工部局的权力也应该看作是来自英国公使以及其他国家政府的委托。值得注意的是，“和平、秩序和好政府”，是英国殖民地宪法的典型用语。可见霍恩比是在英国殖民法律的框架下来理解上海租界土地章程的权威来源的，这与卜鲁斯对于中国领土权的顾忌，以及典题对于纳税人权利的幻想形成了显明的对照。不过他的整个解释，都只能说明工部局对条约国国民属人管辖权的来源，不能说明工部局对上海租界属地管辖权的来源。 1866年7月，新章程草案在经过租地人会议通过之后递交给了阿礼国。阿礼国于同年11月15日就新章程问题致信驻沪领事温思达，表示他已经把草案送交英国外交部和其他国家驻华公使审核了，并指出新章程的主要目标是建立一个“实用的市政体系”，“土地章程”已经不再是其贴切的名称，但是为了减少争议，不必另换名称。 由于法国公使迟迟不愿表态，新章程草案直到1869年10月21日才由条约国驻华公使完成签字手续，于是这个章程就被称为《1869年土地章程》。对比新旧章程可以发现，《1854年土地章程》共有14条，其中11条直接与土地有关，是名副其实的“土地章程”。《1869年土地章程》共有正文29条，附则42条，只有10条与土地直接相关，其主要篇幅用于规定市政机构的设置、市政建设的规则、城市环境的管理和市民的行为规范。前一个土地章程着重于规范土地交易和土地用途，后一个土地章程着重于市政体制的建立，两者具有明显区别。 * * * 虽然霍恩比法官对于《1869年土地章程》的法理依据作了专门的解释，但是公共租界市政体制的法律定位始终是个难题。中国官方自然从未正式批准这个章程。美国领事西华参与了《1869年土地章程》制定的全过程，但是他并不认同霍恩比的解释，他认为土地章程所规定的管辖权只能来自中国的委托。如果中国没有履行委托的手续，那么章程的路基是脆弱的（郭泰纳夫《上海公审会堂与工部局》）。当然，西华并不是反对土地章程，他的意思是说，租界土地章程的基础不一定是权利，而很可能是强权——只要西方列强保持足够的武力，土地章程就能够实施，工部局就能行使市政管理权——而缺少正当性的强权总是脆弱的。 卜鲁斯、霍恩比、阿礼国、麦华陀都是英国维多利亚时代帝国外交的代表性人物，他们在《1869年土地章程》制定问题上的观点极不一致，可见他们并不奉行统一的外交原则。这从一个侧面反映了当时英国外交浓厚的机会主义色彩。尽管卜鲁斯和蒲安臣的合作政策看起来对中国政府比较“友好”，实际上这个政策只是他们在考量了外交成本与国家处境之后的一个理性选择。卜鲁斯与阿礼国的区别只是在于他们对于英国的国家利益有不同的理解。［本文未注明出处的书信都来自《上海：政治与经济报告（1842—1943）》（Shanghai：Political & Economic Reports，1842-1943），剑桥大学出版社2008］ （作者为上海社会科学院历史研究所副研究员） (责任编辑：admin) |