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明清时期监察体制的重大变革和完善 明统治者以“重耳目之寄，严纪纲之任”来要求监察官。明朝的监察制度为贯彻加强专制主义而发生了重大改革，创立了影响中国四百余年的新的监察体制。明初，监察体制沿循宋元旧制，中央置御史台，与中书省（行政）、都督府（军事）地位并重。洪武六年（1373年），设置六科给事中，以加强对六部的监察。洪武九年（1376年），为适应中央集权的需要，淘汰殿中侍御史，其纠仪的职能统统归至察院，监察御史“朝会纠仪，祭祀监礼”，御史台的三院制已出现合一的迹象。洪武十三年（1380年），设都察院取代御史台，将台察合并为一个机关。由御史台的三院制发展至都察院的一院制，使监察权力一体化，是明朝监察体制的重大改革。通过改革，以都御史为长官，以监察御史分掌十三道。此外，明朝地方监察体制中的御史巡按制度是汉唐以来御史出巡的重大发展。巡按御史的职权范围主要是考察官吏，奏劾官邪，严正司法，剪除豪蠹，肃振纲纪；巡视仓库，查算钱粮；考察隐逸，举荐人才等。明朝的监察法由简单、单行法规趋向系统化，无论中央还是地方监察法都非常细致严密，而且有了类似总则与分则的划分，表现出立法技术的进步。 清朝建立以后，统治者深知“国家之败，由官邪也”的历史教训，一直把惩治贪官、澄清吏治作为国家纲纪的重要支撑点。清世祖提出“国家纪纲，首重廉吏”的监察思想，同时强调监察官风闻言事之时当有实据，不得“摭拾风影，挟仇妄讦”。上述监察思想指导了清朝监察法制的发展与完善。 完备的监察体制和监察法的现实借鉴意义 古代完备的监察体制和监察法，有以下几点具有现实的借鉴价值： 其一，监察思想引导监察制度的构建和监察法的制定。三者相互联系，相向而行，互补互用。没有思想为指导的制度与法律是僵死的，没有制度与法律为载体的思想是空虚的，三者结合就是历史的经验。 其二，监察机关的地位不断提高，监察权覆盖国家活动的方方面面。中国古代的监察机关经过漫长的发展过程，逐渐由品格不高，甚至没有独立衙门的一般监察机关，跃升为与最高行政机关、最高军事机关并列，成为直属于皇帝的极具权威性的机关。与此同时，监察机关的职掌范围不断地扩大，权威性不断地提高，以至无所不监、无弊不察，对于发挥官僚机构的职能、提高官吏的素质与吏治、贯彻既定的方针政策与法令，起着一定的积极作用，因而才有唐睿宗关于政之理乱系之于监察职能发挥的议论。 其三，建立遍于全国的监察网络，以沟通中央与地方的关系、统一适用法令。历代除设置监郡、监州的固定御史外，更重要的是通过御史巡按制度，明确了出巡任务、御史职责、巡察方式、考核标准等，使中央与地方的政令沟通，法律统一适用，及时纠正地方管理的缺失和弊政。御史巡按地方的制度，不仅起到了最高统治者“耳目之司”的作用，而且改变了坐镇受理吏民检举与诉讼的单一被动的监察方式，将监察的职掌切实落到了实处，在一定程度上减少了虚监、失监的官僚主义现象，大大提高了监察效果，从而有助于国家集中统一行使监察权和廉政建设。 其四，详定监察法规，为以法察吏提供法律依据，同时也约束监察官权力的行使。中国古代的监察法是和监察机关权力的演变相向发展的，由简单到复杂，由地方到中央，由单行法规到完整的法典，成为中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。监察有法是中国古代监察制度成熟的表现，使监察活动于法有据，而且也将监察官的权力限制在法定范围以内，不得任意妄为。监察立法规定了监察机关的职掌，规范了监察机关的行动准则和程序以及监察官的违法制裁，因而是监察机关活动的法律依据。它的权威性增强了监察机关的权威性和合法性，它的价值不限于特定的历史时期，也给当代的监察制度与法治建设提供了历史的经验和借鉴。 其五，严格监察官选任，保障监察制度贯彻实施。监察官既负有督率百僚、纠弹非违的职责，而且还“代天巡狩”，所谓“御史出巡，地动山摇”。正因如此，对于监察官的选任极为严格：首先，须具有清正刚直、疾恶如仇的品格。其次，需要具有文化素质，“非科举正途出身，不得任用”，而且考选合格后还须经过试职才得实授。明成祖曾明令吏部：“御史为朕耳目之寄，宜用有常识通达治体者。”再次，须有地方实际工作经验，而且年龄适中，为官有瑕疵者不得为监察官。最后，京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官。 （作者为中国政法大学终身教授） (责任编辑：admin) |