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考核制度是清代官员管理制度的重要组成部分，史籍记载颇多，不同历史时期有考课、考核、考绩、考校、考成、考查、考功等诸多提法。其考核内容、标准、程序、时间随各朝的具体情况有所调整，但考核的目标、体系一致，属常规考核，这项制度一直持续到清末。 一、雍正朝大计考核的定限与展限大计考核定限。大计是对地方官员的考核。清代地方官考核有两类，一是平时参劾，二是常规考核。平时参劾是指不定期随时进行的纠参。常规考核则是对地方官员定期的考核，其考核法沿用明制，主要为《大计法》。规定地方文官所行之大计，每三年举行一次。“定期”成为大计这项常规考核制度的重要特征，三年是考核的定限。清代这项常规考核制度的确立，历经了近百年才确立起来。期间尽管出现反复，但是大计定限始终是三年，没有变更。雍正朝沿用大计考核地方官，却没有很好的执行“定期”这一重要特点，反而对官员考核迭次“展限”，致使考核“定期不定”，严重影响对地方官员的监督管理。 大计考核展限，即将原定的考核期限向后推迟。雍正朝的大计，都有官员因种种原因申请推迟。第一，督抚莅任不久申请展限：大计之制，如果有督抚莅任未久，不及周知属官贤否，可疏请展限，推迟举行。雍正二年（1724），广西巡抚李绂因任事不久，对所属地方一时难以周知，申请将该年大计暂行停止，于雍正三年补行。第二，督抚负责全省官员政绩考核，如督抚一方不在任，大计亦无法展开，雍正朝因此展限的颇多。雍正三年，两广总督孔毓珣疏称，广东巡抚杨文乾在任守制尚未回任，所有广东补行大计，应等杨文乾回任，于雍正四年会同举行。雍正八年，署江南总督事务史贻直疏称，江南江西计典，俟新任督臣高其倬莅任，察核补行。第三，因中下层官员备办军务申请展限。雍正六年，总督岳钟琪奏称，陕省知府等官皆因备办西藏军需，不能齐集省城，请将陕甘二省大计暂行停止。第四，官员备办河务展限。如兵部左侍郎嵇曾筠奏，“豫省河员有分筑堤工”任务，题请大计展限，迨“堤工告成之后”，于雍正三年末举行。第五，雍正帝立意停止某省大计。雍正二年直接命山东督抚，“今年著停止这一次”大计。 诸多展限形成某些特点：第一，展限时间长短不一。雍正十一年，两江计典由署苏州巡抚高其倬题请，“仰恳俯准展四个月举行”。雍正八年，陕甘两省题请于雍正九年补行雍正三年大计，求展限六年。其他多为展限一年或二年，如湖南省两次大计，一次从雍正二年展至四年，另一次从雍正八年展至十年。第二，迭次展限居多。如陕西补行雍正二年大计，经总督岳钟琪、前巡抚图里琛题请于雍正五年举行。但时至雍正五年，署理陕西巡抚事务张保又以刚刚履任数月题请“仰恳依准展限，俟雍正六年举行”。这是先从雍正二年展到五年，又从五年展到六年。第三，四川大计连续展限。该省情况较为特殊，雍正朝的档案反映了四川官员大计不断续展。首先雍正二年，由川抚王景灏题请展至雍正三年，未行。又于三年，由总督岳钟琪题请展至四年，又未行。再于四年，由岳钟琪题请展至五年，仍未行。又于雍正五年，由四川巡抚宪德题请展至六年。正所谓“一计四展”，四年的时间官员离任的已经离任，休致的已经休致，升职的已经升职，如此展限让考核失去了原有的作用。 二、雍正朝大计考核展限弊端第一，易使大计考核不全面、处分缺失。照大计三年一举，雍正朝大计应在雍正二、五、八、十一年。然五年这次彻底停止。《永宪录》记载：“诏停天下大计一次。”所以，实际上是三次。这三次全国性大计考核，由于部分省份在每届大计之年的展限，使得吏部统计到的只能是部分省份的情况，考核并不全面。如雍正二年、八年大计，统计到的不是所谓“天下”官员，只是奉天、直隶、浙江、河南、山西、广西、贵州、云南八省及部分河务官员；雍正十一年统计到的也只有浙江、湖广、山东、山西、河南、四川、广东、福建八省官员及部分河官。这些省份只占全国省份的二分之一左右。考核不全面，处分自为不力。以十一年为例，受处分的官员只包括不谨官36员，浮躁官17员，罢软官23员，才力不及官31员，年老官56员，有疾官24员，总计187员。处分官员缺失，与当时清政府力倡的考核降黜理念有很大差异。 第二，易造成劣员不除、吏治不清。各省中出现的种种展限，使得大计有期变无期，官员考核无从谈起。一省大计的暂停或者停止，使得许多省内触犯法律的劣员，该罚俸的没有罚俸，该降调的无法降调，该革职的依然姑容在位，考核目标无法实现，劣员侥幸在位，继续形成对政务的危害，最终造成吏治不清。通过常规考核罢黜劣员成为一种摆设，屡屡展限使得大计成为“虚设”。 第三，易使官员消极治政。三年一次大计，志在激浊扬清。有纠参处分，亦有卓异荐举。官员政绩优秀，表现突出，“于三年之中，访察得实”，可举荐升迁。而中下层官员中廉慎勤能官员本该获得正常升迁，却因展限不能按时考核而受到拖延，其仕途无端受到影响。这势必影响地方官员从政的积极性，转而不负责任，消极治政或者怠政。 第四，易使官员应付考核制度。大计重在期限设定，然而每次大计展限，不仅是一省，甚至有几省；展限时间，不仅是一年，有的甚至长达六七年。这样展限使得考核制度根本起不到黜陟幽明的作用。且由于展限，让从地方大员到普通官员都形成对制度的有意无意轻视懈怠。地方官在雍正年间，因频繁调任从而让大计常常展限，思想上已轻慢察吏，对考察属官不太重视，致使官场无法整肃。中下层官员因思可以不断展限，亦轻视三年大计，对平时察吏也开始怠慢不以为意。这种从县到省官员的层层应付，使制度受到无形抵制。此外，极个别省份在权益的牵扯之下，还借故滥请展限，回护同僚，吏治扭曲败坏。这些既对考核制度本身有所冲击，又对吏治、政务有所影响。 三、雍正朝对展限问题的应对调整清朝对官吏的考核在激浊扬清、整饬吏治上起到了一定的作用，特别是政治比较清明的时期，其作用更为显著。但是，考核制度是伴随封建专制和官僚制度而产生的。无论是制度本身的欠成熟，还是人治因素的影响，亦或是官僚政治的腐败，都会减弱考核制度的作用。雍正年间，对大计考核时间的展限，看似在制度规定之内、皇权允准之下，但其却对常规考核制度冲击颇大。因此，清廷也有意识的实行其他制度来纠正此弊端，弥补对官员问责的缺失。 第一，参劾处分制。雍正朝通过两种方式对这部分展限省份的官员予以约束。一是两年一次定期的参劾处分。雍正帝即位后，对在非考核之年约束官员亦有规定。《永宪录》记载：“其非届大计军政之期，每二年加举劾一次，无则奏停”。可见，官员的管理除了定期考核外，还有定期参劾。二是不定期的参劾。档案中多次记载，倘各省“有不职劣员，仍不时纠参”。“属员中有贪劣不职，仍不时纠参具题”。“纠参”就是不定期的参劾处分，其特点在于时间灵活，从而与常规考核互为补充，即使出现大计展限，这种随时性的参劾在一定程度上也可弥补。 第二，对不入举劾官员的另类考核。贵州巡抚张广泗曾提及考核制中的一类遗漏问题：“从前只将应举应劾者照例举行，其余循分供职之员为纠弹、荐举所不及，遂置之不议不论之列。”为此，雍正元年颁布上谕一条：“嗣后，大计军政之期。其不入举劾官员，文职自知县以上……居官注其操守才具若何，年力政事若何”，令该管各上司出具印结，督抚逐一填注考语造册送部，予以考任。由此确定了地方不入举劾文职官员的考核。 通过这些举措，雍正朝将常规考核与不定期考核有效结合起来，使官员时时处在监督管理之下，尽量弥补了因展限而未能有效考核地方官员的弊端，形成了对大计考核制的又一制度性补充。 作者简介 孟姝芳，女，1974年生，内蒙古丰镇市人，内蒙古大学历史与旅游文化学院副教授。著有《乾隆朝官员处分研究》《雍正朝官员行政问责与处分研究》，发表《蔡珽与年羹尧案关系初探》《多尔衮入关之初是否取消了“三饷”加派》等文章。 (责任编辑：admin) |