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雍正朝奏折制度对督抚权力的影响

http://www.newdu.com 2018-06-26 中华文史网 郑小悠 参加讨论

    一般认为,康熙三十年(1691年)前后,用于君臣之间秘密沟通的文书——奏折开始使用,“它的确立不像某个衙门的设置,似乎是无形,但它的影响却远远超过一般衙门的兴废,他涉及到君臣间权力的分配、皇帝政令的实行,是官僚政治的重大变化” 1。康熙帝与具奏人进行一对一沟通的目的有二:一是通过内外诸臣的密奏,收“明目达聪”之效;二是利用密奏这一形式,使“诸王文武大臣等知有密折,莫测其所言何事,各加警惧修省”2。康熙朝的奏折以大臣汇报各地情况为主,主要承担传递信息的功能,对强化皇权有益,对政务的直接作用有限。雍正帝则不甘心作一个单纯的信息接收者,在充分利用奏折“上传”的功能的同时,开发它的“下达”功能,对内外政务全方位施加个人影响。在他统治的时期内,奏折与传统的上疏形式——题本并行,但实际作用已大大超过题本。奏折文书引导政务运行后,最失落的机构无疑是在题本处理流程中占据重要地位的通政使司、内阁与六科。内外奏折皆由宫门封进,直递御前,通政使司被彻底排斥在奏折运作流程之外;内阁的票拟职权完全不能施之于奏折,对重大事务的知情权与建议权锐减;六科的封驳复核权更无从谈起,三机构原有的权力改由具奏人和皇帝分别承担。因此,皇权的加强势所必然,而具奏人的权力也受到影响,改变了固有的政治权力格局。特别是全权代理辖地内所有文武官员题、奏事宜3的督抚,兼用奏折后,与其他层级官员群体之间产生了权力的博弈。
    一 督抚密奏渐侵六部之权
    清承明制,六部上承天子,“大凡督抚题奏本章,必敕部议复而后施行”,所以“内重外轻,事势之固然”4,而奏折动摇了这样的传统。一方面,拥有具奏权的督抚,遇到地方上用人行政、增革损益等大事,往往先通过密折与皇帝商议,承奉皇帝朱批后,或题本,或咨部。皇帝对事情已有定见,部臣的反对意见难以奏效。至于机密军务,部臣甚至无从知情,遑论参与意见。另一方面,督抚与六部通过传统程序办理政务时,如遭到部驳、部参之后,也有在奏折内继续向皇帝申辩的机会。
    督抚利用密奏之机渐侵六部之权的倾向,雍正帝在即位之初就有所察觉。面对这种由文书制度改变而引起的内外权力关系变化,雍正帝主要有两种处理办法:一是凭借自己在奏折运行中的主导地位,对督抚在奏折中提出的非分要求不予理会,坚持重内轻外的行政习惯;二是顺水推舟,通过奏折这一新兴的文书形式,使督抚对六部形成制衡。起初,第一种想法在雍正帝头脑中占据主导。他默认国家应该维持居重御轻的统治模式,并不想改变传统的行政秩序。因此要求督抚该具题、咨部的事件,不能随意用奏折代替,避免通过密奏的方式,挟制部臣、蒙混过关。如雍正元年(1731年)九月,广东巡抚年希尧在奏折中抱怨吏部错给自己处分,自称因为害怕结怨部臣,不敢具题5。年希尧是雍正帝潜邸旧人,且系贵妃亲兄。尽管如此,雍正帝仍然在朱批中斥责他说:“前日又有一奏恐结怨部臣之言,难道你件件乱来,只要你与朕私自办理罢,不理众议?”“部中若有委屈你的事,如若理正,只管拿本来顶,朕不是不看本、不识字的皇帝。若仗怕结怨部臣一句,将无理的事密奏了,指望朕乾纲独断,莫想!”6又如雍正四年四月,户部命福建巡抚毛文铨拨解京饷31万两白银,毛文铨以福建地处海疆、藩库银两入不敷出为由,具折请求雍正帝转谕户部免解7。雍正帝不但不准,反而怀疑毛文铨亏空库帑,不敢直接与户部交涉。他批示:“此等事朕不深悉,怡亲王(时奉旨总理户部事务——笔者注)公正不私,尔果得理,当将情由达部。今便奏朕,朕亦发部议。”8一年后,毛文铨果然因亏空钱粮获罪,这次奏折和朱批的内容也被雍正帝公开,以警戒各地督抚9。除了针对具体事件多次重申督抚必须尊重部臣之外,雍正帝又专门下旨,“凡为督抚者,奉到朱批之后,若欲见诸施行,自应另行具本,或咨部定夺”,且督抚具题本章,不许将朱批引入,以免开挟制部臣之渐10。
    对于奏折的使用,雍正帝的态度也逐渐发生转变。督抚是封疆大吏,在了解地方情弊、协调官民关系方面的建议显然比部臣更有可操作性。况且各地新任督抚多由雍正帝的心腹近臣担当,如鄂尔泰、李卫、田文镜等,其亲信程度比部臣有过之而无不及。重内轻外的传统观念,先在雍正帝个人感情上发生了微妙的变化。而这种变化通过奏折,很快投射到了实际的政治运作当中。雍正五年六月,三法司驳回了一件由河南巡抚田文镜上报的鸡奸未遂致人死亡案,主犯拟定斩决,而三法司认为犯人罪情尚有可衿,改拟监候。雍正帝认为“田文镜所拟本为得理,伊于刑名事件详审谙练,法司诸臣中未见有能及之者”,是“法司诸臣有意苛求田文镜,加以残忍之名,以致轻重颠倒,失其情罪之当”。由此大谈重内轻外格局下,部臣如何以己之好恶对督抚上报的文书有所偏倚,以致影响政务。并下旨“嗣后凡督抚咨文到部,而各部驳诘非理者,准该督抚密折奏闻”11。换言之,此后督抚如果自认为被部议冤枉,就可以避免雍正元年广东巡抚年希尧那样必须“拿本来顶”的窘境,只要通过密折的方式私下反映给皇帝,不必担心“结怨部臣”了。
    雍正帝一面试图维持传统的重内轻外政治格局,不准督抚因为别开密奏一途就轻视原有的行政程序,甚至利用和皇帝的私人联络方式挟制六部。一面又想运用奏折这一路径,令督抚对六部原有的行政主导权进行制衡,通过督抚在奏折中对六部议复政务的反馈,亲自对六部已处理的政务进行再决策。形成了皇帝与地方行政首长通过奏折一对一交流信息、讨论政务的模式。六部的职能虽然没有发生变化,但主导本部门行政事务的权力减少,在与地方官的博弈中优势下降。
    二 督抚密奏制衡科道言官
    制约地方大员的传统力量是科道言官12。考虑到督抚权力过大的问题,雍正元年二月,翰林院检讨李兰奏请复设巡按御史13,雍正帝认真与廷臣讨论,却因顾虑“从前巡按每与督抚争权,反滋地方烦扰”14,暂缓施行。到雍正三年,才以配合缉盗为名,在各省设立“巡察官”15。巡察官带御史职衔,称为巡察御史,有密折具奏权。巡察御史是钦差,按理应对督抚及下属地方官有所制衡,但考虑到科道言官在雍正朝的地位和境遇,可知这种制衡的效果是要大打折扣的。
    清初科道官群体虽然没有明代那样风头强势,但在议政建言方面也有其特殊权力。首先,顺康两朝屡开风闻言事,科道言官在弹劾方面很有优势。其次,从顺治年间起,科道言官的奏疏就可径由宫门递送,最早拥有密奏权。在奏折被广泛使用后,不但给事中对章奏的封驳权形同虚设,而且因为督抚等员可以密折言事,科道言官这方面的特权也化为乌有。雍正帝曾针对朝野对康熙末年科道进言稀少颇有微词的情况指出:“当时内而满汉大臣,外而督抚提镇,皆许其密折言事。盖因各省地方事务,督抚身亲阅历,自能详悉周知,较言臣风闻言事,胜十倍矣。”16
    雍正帝为政崇尚实行,不喜臣下沽名务虚,科道言官在明末和康熙年间依附权臣、党同伐异的
    糟糕表现,让他对这一群体抱有严重怀疑,常讥讽他们惟知邀名干誉,未见裨益政治。雍正元年,雍正帝也有重视言官的举措,曾命“各科道每日一人上一密折,轮流具奏,一折只言一事”17。言官们受到鼓舞,颇多建白。雍正朝几项重大改革举措,如力清亏空18、摊丁入地19、开豁为良20、禁逐天主教21、分县并县22等,都在科道轮奏中由言官率先提出。但这些关系国计民生的大事真正引起雍正帝重视并付诸实行,却要等相关督抚建议之后。如雍正元年二月初八、初九、初十等日,该班轮奏的户科掌印给事中王澍、山东道监察御史迈柱、浙江道监察御史秦国龙,先后请求在全国范围内推行摊丁入地,雍正帝不置可否。直到同年七月,直隶巡抚李维钧密折奏请,才对这项改革措施予以充分肯定,并极力推动23。再如禁止耶稣会士传教的建议,先由礼科掌印给事中法敏在雍正元年二月提出,在同年七月闽浙总督满保、福建巡抚黄国材奏陈后,才迅速付诸实施24。如此种种,雍正帝在办理实务方面重督抚、轻科道的倾向显而易见。
    雍正帝登基伊始,就将原本独立的六科归并都察院,“凡城、仓、漕、盐与御史并差”。自此台省合一,六科给事中“奔走内外,朝夕不遑。或递相署理,至有本科只留一人者”25。为此,吏科掌印给事中崔致远邀约同僚抵制都察院的管理,盛怒的雍正帝下旨停止全体科道官的密折专奏之权,命他们此后凡有参劾陈奏,只准“露章明言”26。如此一来,原本独有风闻密奏权的科道言官反而暴露在明处,不如其他大臣进言便利了27。雍正四年十二月,以浙江道监察御史谢济世为代表的科道言官,与雍正帝的亲信宠臣河南巡抚田文镜爆发了一次激烈冲突。谢济世等参劾田文镜十款大罪,田文镜却通过密折不断申辩。在这场斗争中,雍正帝极力偏袒田文镜,科道言官在与督抚的竞争中彻底落败。到雍正七年,职司言路的科道言官已经“迩来并不陈奏一事”28,失去了朝廷耳目的作用。至此,雍正帝才将他们的具奏权部分恢复,准他们嗣后有条奏事件,与在京文武大臣一起轮班具奏29。在京的科道言官如此,外派出差的也概莫能外。如雍正三年三月,在河南负责河工钱粮的给事中陈世倕因遭副总河嵇曾筠抱怨“甚是掣肘”,就被调回北京30。派往山东巡查的工科给事中张鸣钧,一年之中“亲身周历通省郡邑,竟无切要之事可以陈奏”31。
    三 督抚密奏与属官相制
    在雍正元年讨论是否复设巡按的过程中,内阁学士查嗣庭曾向雍正帝密奏:“欲令各省督抚少知顾忌,莫若令各省藩司亦得用密折启奏。”他认为复设巡按会使地方事权不能统一,不利于行政管理。但让藩司拥有具奏权,可使他们“与督抚虽无相制之形,实有相制之势”。如此一来,“官既不烦添设,权亦不患独操”32。这个办法正中雍正帝下怀,在他统治的13年中,具奏人员的范围逐步扩大。到雍正末年,很多省的布按二司,甚至部分道员、副将,都可以密递奏折了。
    雍正帝采用奏折的目的无非两点:一是亲自掌握尽可能多的信息,加强君权;二是提高行政效率,推动各项制度改革。授布按道府等人以具奏权,虽然有助于制衡督抚、加强皇权,但于行政效率有碍。因此,雍正帝对扩大奏折使用范围的做法十分慎重,主要呈现出以下三个特点:第一,具奏人范围的扩大缓慢而有步骤。雍正初年,极少数非督抚提镇的外官开始奉特旨呈递奏折。这些人或是雍邸门下、勋贵子弟,皇帝本来认识,命他们外任后仍通过私人渠道保持联系;或是出差的科道、翰林就地转为外任,原本作为京官近臣的奏折权未被剥夺;或是曾经引见的中级官员,被皇帝看中,外任冲要缺分,特授以密折专奏之权。到雍正五、六年间,拥有具奏权的布按以下官员才渐多起来。是以雍正帝特别下旨,准许布按两司可以申请具折,但准允与否,则取决于皇帝。终雍正一朝,布按等官的具奏权都是因人因地而异,并没有形成像以后的布按一经上任就拥有具奏权的制度。至于文职道府、武职副将等官的具奏权,仍由雍正帝根据具体情况秘密指定,数量很少。第二,从奏折内容上看,雍正帝准许布按以下官员具奏,主要目的是搜集地方信息,使督抚大员有所收敛警觉。至于具体政务,仍要求他们“应详上司之事不可越分”33,径自越奏会遭到雍正帝批评34。至于地方上下文武不合,利用奏折相互攻讦,雍正帝多对布按以下官员持压制态度,斥责他们恃宠而骄,要挟长官。如雍正三年浙江抚布按三司不合,互参密折迭上,闹得乌烟瘴气。雍正帝在朱批中严饬按察使甘国奎:“朕有旨尔等布按密奏,原为周知地方情形,不许尔等借此诳诈,挟制督抚。朕未有一省用两三个督抚之理,也未有轻督抚而重信布按之理。布按如果可信胜督抚,则用尔等督抚矣。”“同省大吏,不思和衷办理,如此互相不睦。若法海(时任巡抚——笔者)参奏你等,朕自然听他怪你,岂有据你一按察司而怀疑督抚乎?”35第三,布按以下官员的奏折在递送程序上与督抚不同。一般督抚提镇递送密折,内廷发给奏折黄匣装盛封锁,并配有钥匙,由督抚本人派遣家人,或标下千把等低级武官,直接递至宫门,经奏事处官员呈送御前。布按以下官员如准许奏折,则多不赏给黄匣,只令其在奏折上书写“密”字,用夹板封固而已。雍正初年,督抚提镇以外的官员奏折不准直递宫门,他们中间的大部分人根据皇帝指定,将奏折交给就近的督抚提镇代为递送,发回时也到督抚提镇处领取。如孙国玺在担任台湾道时,奏折交由台湾总兵转递,后改任福建盐驿道,奉旨将奏折改由驻扎省城的督抚代递36。
    无专用黄匣、钥匙,只用夹板封固的奏折由督抚代送,奏折内容很容易泄露。因此在雍正初年,曾命一些外任布按、道员的子弟、家人等将奏折送至京师,交由皇帝最亲信的怡亲王允祥、国舅隆科多转进宫中,以视特别的关照栽培,也显得更加隐秘。如雍正元年李卫以户部郎中奏对称旨,特授云南盐驿道,是第一个拥有具奏权的道员。雍正帝命他“嗣后有平常事,封固,附督抚便人带呈。倘遇要紧应奏之事,差家人进折,交呈怡亲王转递”37。一年后李卫升任云南布政使,奏折递送如旧。一次奏折送到北京,正值怡亲王别有公干,送折家人未见怡亲王,不敢由宫门直递,只得将奏折带回。路遇黄河涨水,将奏折浸湿,家人不敢拆晾,仍旧原封不动送回云南。其慎密严谨可见一斑38。而原本也奉旨由怡亲王转递奏折的浙江布政使佟吉图,因其家人见怡亲王不在京,将奏折直送宫门,后被雍正帝责问:“委你们布政司,朕不令明奏折子,被人议论一省吏治不专,两三个巡抚之说,所以有谕你,着人寻怡亲王。为何你家人直到宫门奏折来了?”39雍正六、七年以后,布按具奏的情况已经公开化,人数也渐多起来。雍正帝准许各省布按自请具奏权,如果应允,则亲自指定怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡中的一人为他们转进奏折,很少再由督抚代递40。雍正八年怡亲王病故后,则逐渐明确为布政使交张廷玉转进,按察使交蒋廷锡转进41。后蒋廷锡亦病故,改交新入阁的大学士鄂尔泰代转。乾隆以后才改为直递宫门。
    由于文书流程变化而引起的六部与督抚、督抚与属官关系的变化有些相似:第一,原本在权力架构中处于弱势的一方,有了和雍正帝一对一秘密交流的机会,对强势一方的地位构成冲击。第二,雍正帝清楚地认识到这种变化和冲击的利与弊,在整个制度变化的过程中既要利用,又要抑制,显得小心谨慎。第三,在这样的变化中,皇权被进一步凸现出来。不是像过去那样只对重大事务加以决策,而是全程参与到处理事务的过程当中,且从多角度占有信息,洞悉事务处理背后纷繁的人际关系。在这个过程中,六部受到督抚的冲击更大,而督抚受到属官的冲击较小,且在与科道、六部的关系中获益较大,相对地位有所上升。这样的变化在皇权极强的雍正朝负面影响不大,但却为君主执政能力很弱的晚清埋下了督抚坐大的隐患。
    注释:
    1冯尔康:《雍正传》,人民出版社1985年版,第271页。有关清代奏折制度,学界已多有研究。研究重点主要集中在奏折制度的缘起、奏折制度的出现时间、奏折制度的内容、奏折制度的特点、奏折制度的作用、奏折制度的评价等几个方面。关于奏折制度研究的学术史整理,可参见王剑在《中国史研究动态》2004年第7期上发表的《近50年来清代奏折制度研究综述》。
    2《清圣祖实录》卷二百七十,康熙五十五年十月甲午。
    3明代大小官员公事皆可题、奏,清初以明末“滥奏”为弊政,地方事务只准督抚题本,其他官员有事由督抚代题,见《清世祖实录》卷十八,顺治二年闰六月癸未通政使李天经奏。
    4《雍正朝起居注册》第二册,雍正五年六月十九日条。
    5雍正元年九月初三日,广东巡抚年希尧奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第908页。
    6雍正元年十二月初六日,广东巡抚年希尧奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第二册,第356页。
    7雍正四年四月二十一日,福建巡抚毛文铨奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第七册,第166页。
    8雍正四年七月二十六日,福建巡抚毛文铨奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第七册,第772页。
    9《雍正朝起居注册》第二册,雍正五年五月二十一日条。
    10《清世宗实录》卷九十六,雍正八年七月甲戌。
    11《雍正朝起居注册》,第二册,雍正五年六月十九日条。
    12《明史》卷一百七十九《邹智传》。
    13雍正元年二月初四日,翰林院检讨李兰奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第37页。
    14雍正元年十月十四日,内阁学士查嗣庭奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第二册,第109页。
    15《清世宗实录》卷三十八,雍正三年十一月乙卯。
    16《清世宗实录》卷四,雍正元年二月丙寅。
    17《清世宗实录》卷四,雍正元年二月丙寅。
    18雍正元年二月初九日,江西道监察御史蔡仕舢奏;雍正元年二月初十日,山东道监察御史张令璜奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第60、71页。
    19雍正元年二月初八日,户科掌印给事中王澍;雍正元年二月初十日,浙江道监察御史秦国龙奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第53、80页。雍正元年二月初九日,山东道监察御史迈柱奏,《雍正朝满文朱批奏折全译》,黄山书社1998年版,第30页。
    20雍正元年三月二十日,署理陕西道监察御史年熙奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第172页。
    21雍正元年二月初十日,礼科掌印给事中法敏奏,《雍正朝满文朱批奏折全译》,第30页。
    22雍正元年七月十一日,监察御史汪国弼奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第649页。
    23雍正元年七月十二日,直隶巡抚李维钧奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第658页。
    24雍正元年七月十九日,闽浙总督满保奏,《雍正朝满文朱批奏折全译》,第257—258页。
    25曹一士:《请复六科旧制疏》,《清经世文编》卷十四,治体八,中华书局1994年版。
    26《清世宗实录》卷七十八,雍正七年二月丙子条。
    27《雍正朝起居注册》第四册,雍正七年二月初一日条。
    28《雍正朝起居注册》第四册,雍正七年二月初一日条。
    29《雍正朝起居注册》第四册,雍正七年五月二十七日条。
    30《清世宗实录》卷三十,雍正三年三月癸卯。
    31《雍正朝起居注册》第三册,雍正六年七月二十五日。
    32雍正元年十月十四日,内阁学士查嗣庭奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第二册,第109页。
    33雍正二年十一月初七日,广西右江道乔于瀛奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第三册,第954页。
    34雍正二年八月初四日,山东兖州府知府吴关杰奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第三册,第395页。
    35雍正三年六月初二日,浙江按察使甘国奎奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第五册,第229页。
    36雍正七年四月十一日,福建盐驿道孙国玺奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第十五册,第55页。
    37雍正元年六月十九日,云南演驿道李卫奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册,第539页。
    38雍正二年九月初六日,云南布政使李卫奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第三册,第564页。
    39雍正二年六月十八日,浙江布政使佟吉图奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第三册,第178页。
    40雍正六年九月,署理江西巡抚李兰奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第十三册,第573页。
    41雍正十二年九月二十日,福州将军阿尔赛奏,《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第二十七册,第32页。 (责任编辑:admin)
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