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三、在治理原则上，属地管理与分级管理各有侧重 在管理方式上，无论是湖南的“立法管理”(登记条例管理)还是福建、浙江的“意见管理”(文件指导管理)，其实都没有脱离两个管理的基本原则，即属地管理与分级管理。所谓属地管理，就是将民间信仰活动场所纳入所在地的县市、乡镇或街道、村落或社区的地方管理职责范围。所谓分级管理，就是根据民间信仰活动场所的规模大小或地位重要性，由不同层级的政府事务部门业务指导管理，以明确管理职责和权限。既然明确了属地管理，就必然有分级管理，这是一而二二而一的问题。属地管理突出的是横向的、在地化的管理取向，分级管理突出的是纵向的、层级化的管理取向。在贯彻属地管理和分级管理原则时，各省份大同小异，一般建有三级管理网络，只是管理主体和管理力度各有差异罢了。 浙江省的属地管理和分级管理模式是宗教事务部门并未占据管理主体和关键地位，各级党政部门齐抓共管，各自有力、相互有为。浙江比较强调点对点的管理模式，特别“强化乡镇工作力量，推进乡镇属地管理”，试图实现对每个民间信仰活动场所的人员落实、制度落实、安全职责落实等工作，并列入各级地方政府政绩责任制考核内容，市县(区)、乡镇(街道)、社区逐级建立岗位考评和责任追究制度，层层签责任状，谁主管谁负责，把民间信仰场所管理同各级地方政府政绩考评挂起钩来，行政村均成立民间信仰管理工作领导小组，并配备一名以上村干部为村级民间信仰工作联络员，负责联系民间信仰场所管理工作。各民间信仰场所均成立由信众推选组成的管理班子，负责场所日常事务管理。浙江的属地管理和分级管理探索，突出政府这只“看得见的手”的作用，带着强烈的“政府管教”的色彩，隐藏着综合管教和一元化管教的色彩。特别是浙江总结的“强化宗教服务管理，推进执法与服务相结合的专业模式”更是如此。 福建省的属地管理和分级管理模式，首先明确民间信仰庙宇属于宗教事务管理的范畴，由宗教事务部门分级登记管理，进行指导性的管理，具体授权给属地的基层组织，由乡镇或街道负责实施。有些县市则实行属地管理责任制，县(市)区政府与乡镇(街道)签订《宗教、民间信仰管理责任书》，并纳入乡镇(街道)、村(居)精神文明建设和社会治安综合治理工作的考核内容。福建省的分类管理原则更强调不同政府层级的管理权限，各自有所为，有所不为。比如将那些列入文物保护单位或涉台事务的宫庙和规模大、收入多的宫庙，列入省级或市区一级管理(对台交流频繁的民间信仰宫庙，由民宗局与当地市区台办共同颁发“民间信仰对台重点宫庙”牌匾，民宗部门与市台办给予更多的指导、帮助和培训)，其它的中小宫庙由镇、村管理。村级的小庙尽可能地保持原有的自然状态，镇级宫庙根据实际情况决定是否设专人管理。而对于因历史惯例由其他政府部门主导管理的民间信仰活动场所，民宗部门则尽量不去积极涉入和参与，以避免引发管理部门之间的纷争，故难免政出多门。 至于湖南省，由于有法可依，宗教事务部门的管理权限无疑是较大的。属地管理和分级管理原则，体现在各县市的民宗部门根据行政法规再自己制定具体的管理制度。比如浏阳市在依法管理民间信仰事务时，就建立了宗教工作联席会议制度，制定了《涉及民族与宗教方面群体性事件应急预案》，健全和完善了乡镇(街道)、村、组三级管理网络；成立了以统战委员为组长，统战干事、宗教工作村(组)干部、场所负责人参与的“宗教安全年”工作领导小组、宗教(民间信仰)活动紧急突发事件指挥小组。按照属地管理、网格化管理原则，明确责任分工，并签订了《安全责任书》，形成了全市各级、各部门齐抓共管的工作合力。 四、在治理模式上，依法管理与依政管理各有优势 在总结民间信仰事务管理经验时，目前大家比较关注的是湖南省的依法管理模式和福建省的依政管理模式。这两种模式各有优势，也各有不足。 依法管理模式虽然管理主体明确、体制较为顺顺畅，但是法规毕竟是一种较刚性化的规定，特别是在民间信仰的认知差异较大和管理经验总结不足的情况下快速出台的法规，难免存在“一刀切”和一元化的问题，片面强化了政府管治的力量，并弱化了民间信仰自我管理的有益探索。同时法律法规具有滞后性和强制性，出现新的情况和问题无法及时进行调整。 根据本课题负责人的研究，2009年出台的《湖南省民间信仰活动场所登记管理办法》主要是根据《宗教事务条例》和《湖南省宗教事务条例》来制定的，首次在立法层面上为民间信仰“脱敏化”或“正名化”，从法律上确认民间信仰的“宗教”定性。其第二条界定民间信仰场所是“具有原生性、地域性、民族性、历史传承性和原始宗教特点的庙宇”，承认民间信仰的“代代相传”的文化遗产定位及其载体的文化空间定位。第四条称“参加民间信仰活动的群众按照风俗、习惯在依法登记的民间信仰活动场所进行民间信仰活动”，再次确认了民间信仰的“民俗性”定位，及其作为群众之现实存在的“生活方式”的一部分。但问题是中国民间信仰活动往往又从祭祀中心——庙宇本身延伸到社区或跨社区的文化空间(如民间的绕境、进香、割火等仪式)，这种限定地点的规定本身难免与风俗习惯不符，并缺乏现实的合理性，也同第十二条所称的“尊重民间信仰的有关风俗和习惯”说法不合拍。第四条同时规定“民间信仰活动场所不得从事驱病赶鬼、妖言惑众、跳神放阴等封建迷信活动和其他非法活动”，将民间信仰与封建迷信进行适度区隔，对封建迷信对象的设定范围也相当谨慎，显然是时代的进步。不过，本条既然强调活动“必须遵守宪法、法律和法规”，那么上述规定就略显累赘并涉嫌过度限制。判定何谓“妖言惑众”显然需要有明确界限，即是否违反宪法法律范围或公共秩序，宪法法律未规定者便不能视为“非法”。而所谓的“驱病赶鬼”和“跳神放阴”，则要看是否依照在宗教信仰习惯中进行，是否对公共利益造成危害，否则“封建迷信”的定位难以成立，无形中又同第十二条的立法精神相左。因为天主教“驱魔”以及道教斋醮仪式同样有关涉“驱病赶鬼”的要素，而基督教的多数派别是以“驱病赶鬼”为每周仪式的组成部分，更不用说农村基督教的“基菩萨”崇拜所宣扬的相关教条了。我们是否判定当代的中国基督宗教是在大搞“封建迷信”呢?而“跳神”同样是萨满教的仪式常态，湖南的地方道教形态——梅山教更脱不了上述内容。而第五条和第十八条的限制规定则有悖法律上的平等原则，既然五大宗教的教堂、寺院可以依法复建，信徒达到一定人数也可以新设聚会点或组建信徒组织，何以遭遇同样命运的民间信仰庙宇不能重建，是否可能在实践中引发“信仰歧视”或“信仰不平等”的问题呢?而“未经依法登记的民间信仰活动场所不得从事民间信仰活动”的规定，除了用语涉嫌同义反复外，更有不可操控性。既然属于有信仰活动的庙宇，在法律规定前必然有信仰活动，就必须尊重群众的相关风俗、习惯以及法规的滞后性。因此，该法规尽管对民间信仰合法化、阳光化的进程做出了开创性的历史贡献，仍然遗存了“宗教/迷信”两分观念和部分的意识形态偏见，以及“行政管教”的痕迹。 至于福建省的依政管理模式，主要是出台方向性和指导性的政策文件，并没有像湖南那样，给以民间信仰真正意义上的法律地位。依政管理模式机制相对灵活，不太刚性，可以根据实际情况加以调整，同时也给了地方部门更多的自主性空间，并有助于民间信仰的自我民主管理的探索。在涉台、涉侨事务较多的福建省，柔性的管理模式可能会更为务实些、方便些，边界性不是太强，有助于切实维护国家的文化安全和政治安全，特别是有助于提升民间信仰在海峡两岸地缘宗教战略中的关键角色。当然，多头管理的现实情况和指导性意见的非强制性，也使得各地方的管理方式无法统一、政出多门。比如像关于全省妈祖庙宇的多元管理取向，使得党政部门这只“看得见的手”有时伸得太长太急太多，难免也弱化了“海峡和平女神”的文化符号意义，甚至起到统战的反效果。 福建省民宗厅2006年的《关于进一步开展民间信仰活动场试点管理工作的通知》、2008年的《福建省民间信仰活动场所联系点管理工作实施意见(试行)》，允许各市县根据实际情况自行制定相关办法。厦门、莆田、漳州先后出台了《关于加强民间信仰活动场所试点管理意见》等管理办法。综观这些条目化的指导性意见，并非法律性的准确语辞，用语较为模糊化，保持了一定的开放性。其中有些规定也缺乏可操作性，有悖民间信仰的历史惯例。比如，明确要求各地现存的民间信仰场所的拆、改、扩建向各级政府层层汇报和审批，这显然不切实际。而民间信仰活动尽量控制在场所内举办的规定，因不符合民间信仰兼具跨境性和社区性的民俗活动特点，不仅难以生效，反而阻断了民间信仰固有的习俗传统。福建各市县在属地管理、齐抓共管、分级管理等原则的指导下，也出现了多种多样的管理探索。比如:模仿五大宗教的管理方式，成立民间信仰协会的管理方式(莆田三一教协会，漳州云霄、诏安民间信仰协会)；挂靠佛、道教协会进行分类管理的方式；参照《宗教事务条例》的管理方式等。 事实上，无论是湖南的依法管理还是福建、浙江的依政管理，都形成了一些共通的社会管理制度，特别是参照《宗教事务条例》，克隆和借鉴现有的五大宗教的管理模式，成为了最简便和最安全的善巧方式。比如各地都相应地出台关于民间信仰的人员管理、财务、卫生、安全、防火消防、文书档案、学习、紧急预案等制度的文件。福建漳州市诏安和平和、湖南省浏阳市、陕西省子洲县等都成立“民间信仰协会”组织，以加强社会化管理。 (责任编辑：admin) |