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在中国历史上纷繁复杂的王朝变更、兴衰交替过程中，有一个重要现象或曰规律值得关注，即政治相对清明、社会相对稳定的时期，与监察体制的设置及其功能充分发挥有密切关系；而历代有为君主治乱救弊、澄清吏治的一个重要手段，也是运用强化监察制度的办法。此篇，我们以汉代若干时期为例简要说明。 汉代监察体制的完善与社会变化的关系 中国历史上监察体制的形成与发展有一个漫长过程，各个时期状况不一，不可概而论之。但就其成功时期的经验来说，一个显著特点是王朝能够顺应社会变化，适时调整监察体制设置，最大限度地发挥监察在国家政治与行政管理中的功能。 西汉初年，在继承秦代制度基础上设立御史大夫，称为“副丞相”，为最高监察官。下设两丞，其中主要的是御史中丞。御史大夫职责是“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”，御史中丞职责是“受公卿章奏，举劾按章”“纠察百僚”。中丞所统领的侍御史或监御史是具体任务的执行者。由于汉初推行郡国并行体制，中央权力被各诸侯国严重分割，从监察体制实际作用来说，还主要限于中央直辖的地区，不能覆盖全国。 汉初对地方监察力度的弱化很快就不能适应中央集权的需要，与社会经济发展的要求也不相适应。著名的“文景之治”时期，两位皇帝就不得不一再命令最高行政长官丞相分出精力兼理监察，具体做法是丞相的属吏丞相史直接出刺（监察）地方，诏令中要求丞相特别关注郡县吏治。 在汉代官僚政治中，监察与行政的分化是制度内在需要，也是监察适应形势变化，服务中央集权和社会发展的需要。经过汉初七十余年的积累，西汉中期既有良好发展机遇，也面临深刻危机。危机主要来自三方面：第一，吏治腐败，仅靠一般性的廉政呼吁、道德要求已不解决根本问题。第二，地方豪强势力严重干扰中央政令实施，地方官吏与他们同流合污。第三，时刻觊觎皇权，扰乱地方社会的诸侯王势力仍然没有彻底清除。为解决诸多危机，西汉中期采取的重要方法之一是强化监察机制，其主要措施有如下几点：其一，取消名存实亡的监御史，建立直属中央的刺史巡视监察制度，由御史大夫属下的御史中丞具体分管，完善中央对地方的监察。武帝元封五年（公元前106年）将全国划分为十三个州部，即十三个监察区，每部设刺史一人负责监察。刺史责在监察地方，除年终回京述职外，其余时间在所部内巡行监察。其二，设立司隶校尉。汉武帝征和四年（公元前89年）设司隶校尉，监察除三公之外的中央、京师及京师附近的百官。其监察对象“无尊卑”。其三，设立丞相司直。汉武帝元狩五年（公元前118年），在丞相府中设丞相司直，是特设于最高行政长官机构中的专职监察官，有权监察包括三公在内的中央各级官僚。其四，设置督邮，完善郡对县的监察。各郡亦分部，作为监察区，每部设一名督邮负责监察。东汉时又在县设廷掾一职，负责对乡级吏员的监察。其五，健全各级长官多层面的巡视监察。汉代的巡视监察还有皇帝或者皇帝委派的特使不定期对地方巡视监察，最高监察机关御史府的不定期巡视监察，郡太守对属县的定期巡视监察，县令长对辖境的巡视监察。 西汉中期监察体制的强化是统治阶级内部自我调节的需要，也是社会形势变化的需要，监察制度本身的建设水平体现了古代官僚制度发展所凝聚的高度政治智慧。因此，这种基本格局延续至东汉。东汉的监察体制相对稳定，变化主要有两点：一是西汉晚期御史大夫被改为大司空而不再承担监察职责，由属官御史中丞出任御史府的最高长官，最高监察机关的级别降低。最高监察官地位的降低与西汉晚期政治腐败加剧，王朝的覆灭是否有直接关系尚待研究，看法还不一致，但恐怕不是毫无关系。东汉继承这一制度，但实际状况有所改变。东汉的御史中丞与西汉晚期的御史中丞地位显然不同。二是东汉丞相（大司徒）司直不再监察中央百官，也基本不设。 (责任编辑：admin) |