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汉代监察体制的政治与社会效能 古代监察体系设置的根本目的在于维护皇权，但对于中央集权政治体制的良好运行，对于社会建设与发展所起的稳定作用亦不可忽视。监察体制的强化完善对于解决特定时期的政治与社会问题也具有显著效能。从汉代监察体制的作用来看，有如下几点值得关注：第一，权力制衡。汉代监察的深层次作用不能简单看成是对某些腐败案件的查处，从整个监察体系来看，体现了以皇权为核心的统治阶级力求运用权力制衡、制约的办法遏制腐败，提高行政效率，保障政治清明的思想。这在职官设置上得到体现，例如，西汉的御史大夫地位低于丞相，称副丞相，但他的实际任务并不是在丞相领导下协助处理行政杂务，而是责在监察。从历史记载看，御史大夫单独开府办公，与皇权的关系较丞相更密切。西汉的诏书往往是御史大夫起草并下发丞相，再由丞相下达地方，重大案件也往往由御史大夫出面组织处理。因此，御史大夫的副丞相之位实际是监督、监察丞相，制约、制衡丞相。又如，汉代改变了秦代地方监察官与郡行政长官合署办公实施监督可能带来的弊病，以刺史凌驾于郡守之上，监督、制约郡守权力。郡对县的督邮监察制，是对县令长权力的有力监督制约。第二，无所不监。在监察法规范围内，汉代监察官有广泛的监察权力，涉及到对各项法律、法令、政令实施情况的监督，对各级官员政治、经济、法律上违法犯罪的监督，对官吏各种违犯礼仪风尚行为的监督，对官吏亲属假借权力以权谋私的监督，对军队军事行动的监督，对外戚贵族横行不法的监督，对地方豪强势力的监督等。第三，澄清吏治。传统行政体制的运转与吏治清明与否关系极大，监察体系的强化与完善对澄清吏治能发挥积极作用。汉代若干时期政治的良好运行可说明这一点。如汉武帝时代文治武功的形成，与汉武帝在一定程度上解决了西汉初年以来的吏治腐败有关。汉武帝时建立的刺史制度所察内容有六条，其中五条是专对二千石高官的吏治。武帝以后的昭宣中兴，与昭帝、宣帝注重对吏治廉平与否的监察相关，东汉初年的光武中兴也与刘秀加强吏治分不开。第四，稳定秩序。汉代监察思想把监察与普通百姓密切相关的社会问题、解决突出社会矛盾作为重要任务。刺史以“六条问事”，第一条就是“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”。“田宅逾制”是当时最为突出的社会问题，也是刺史巡视监察首先要解决的问题。从御史中丞、丞相司直、司隶校尉、督邮及郡县长官巡视所监察的实例来看，有相当一部分是为了解决社会矛盾。今天探求汉代几个相对稳定繁荣时期出现的原因，应与监察体制解决或者缓和了当时社会突出矛盾结合起来思考。 汉代监察体制建设的若干经验 汉代县一级以上的长吏均来自中央任命，各级机构的僚属来自于长官的自辟，这都为汉代监察的实施增添了很大难度。但是，作为中国封建社会第一个发展高潮，汉代的监察体制极具开创性，无论在保障政治权力运行还是社会稳定发展上都做出了积极贡献，也对后世产生了深远影响。其中有如下经验值得我们总结： 第一，监察地位与监察职能的关系。汉代统治阶级对监察在国家统治中的地位有清醒认识，因此，在监察体制变化中有一条基本线索是清楚的，即赋予监察机构或监察官较高的政治地位。一是政治地位高。汉初的御史大夫与丞相、太尉并立，是三公之一。西汉晚期御史中丞主持御史府的工作，地位有所降低。东汉初年即得到改变，御史中丞与司隶校尉、尚书台在朝会时专席独坐，号称“三独坐”，凌驾众官之上，政治地位日隆。二是秩卑权重。以著名的刺史制度而论，刺史秩仅六百石，相当于当时县令的最低秩次。但刺史的职权很重，对郡国守相监察甚严，使其不敢轻举妄动。虽然“秩卑”，但升迁迅速。据《汉书·朱博传》记载，刺史“居部九岁，举为守相，其有异材功效著者辄登擢，职卑而赏厚，咸劝功乐进”。九年甚至更短的时间从六百石晋升为二千石的郡国守相，说明对任刺史者高度的政治信任并有制度化的保障。这是对监察官的激励。三是对监察官的选任较为慎重。汉代统治者赋予监察机构或监察官较高的政治待遇是为了充分发挥整个监察机构职能，事实证明汉代若干时期监察地位的提高与监察职能的发挥是成正比的。例如刺史制度建立后史称“吏民安宁”。东汉刘秀被人指责为“信刺举之官”，但这种信任是东汉前期“天下安平”的原因之一。 第二，监察体系的独立性、监察内容的专项性、监察行为的法规化。汉代监察的主体从行政中分离出来，不仅有利于监察制度自身的完善，也有利于监察工作独立开展，这在汉代是成功的。汉代强调监察专项性，如刺史仅限于“六条问事”，非六条不察，越权要受到惩处。这既保证了监察的准确高效，又不至于干扰正常的行政工作。汉代监察不仅有明确的地域划分，也有制度化的条规。汉惠帝时期的“九条”和汉武帝时期的“六条”是目前所见中国古代监察制度法规化的早期文献。实践证明，这有利于监察制度的发展，也有利于监察官本人的成长。 第三，专职监察与部门监察相结合。汉代的监察体制有多层次性。除了专职监察外，各级行政机构中的部分吏员也承担相应的监察职能。如丞相府、郡、县中设立的丞相司直、督邮、廷掾等监察官，可以弥补专职监察官监察深度之不足，这从很多历史记载的实例可以证明。丞相、郡守、县令长等行政机构的长官，既可以从所属监察官的监察了解本部门的吏治状况，又以自己的巡行实施对属下部门的监察，这种监察还具有考核功能。 第四，对监察机关的反向制约与监察机关的内部制约。没有制约的权力是危险的，汉代对监察体制的反向监督也积累了很多经验。一般来说，汉代监察官只拥有监察权而没有处置权。对监察对象的处罚要报请所属长官，或与司法部门协调处理。各级官吏对监察官的行为也有监督作用，可以随时上书弹劾监察官。监察官不仅监督监察系统之外的官员和机构，也对监察机构内部监察官的违法行为实行互纠。 （作者卜宪群系中国社会科学院历史研究所所长） (责任编辑：admin) |