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县制是我国行政区划体系中最稳固的一级建制，至今已有二千余年历史。自古以来，县制几无变化，无论其上级行政单位如何更改，无论地方行政区划层级如何增减，县制始终是最基层的行政单位。在县制之组成中，县分等制占有重要的地位。翻阅史书，我们不难发现，自从县成为秦朝行政区划基层单位之后，县即有了等级之别，而且这种差别历代相袭，一直延续到清王朝灭亡之后的民国时代。因此可以说，县域分等制贯穿了整个封建社会的历史。然而，令人遗憾的是，县分等作为我国古代地方行政制度建设的重要组成部分，多年以来，一直不为人们所重视。鉴于这种情况，笔者从县起源开始探讨县分等的历史状况及其规律，以图展现县分等的历史概貌。 一、县之起源 关于县之起源，史家众说纷纭，一般认为县最早出现于春秋之时的楚国，《左传·昭公十年》：“楚王奉孙吴以讨于陈，曰‘将定尔国’，陈人听命而遂县之。”据考证，陈县就是我国历史上最早的县。楚国实行县制之后，实力大大增强，因而为其它侯国效仿，如：秦武公十年（前687年）“伐邽、冀、戎，初县之，十一年初县杜、郑灭小虢”（《史记·秦本纪》）。 从起源动力来看，县最初是兼并战争的产物，《通典》云：“春秋时列国相灭多以其地为县。”之后，由于县制在新兼并土地上获得了广泛成功，一些侯国将县制推广到内地，改贵族采邑为县，如晋。县于是出现了几种新的形成方式，它们分别是：分私家之田为县，如：“魏献子为政，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”（《左传·昭公二十八年》）；集乡聚邑为县，其时有齐以三乡为县，秦“孝公并诸小乡聚集为大县，县一令四十一县”（《史记·秦本纪》）。及至战国，县制已成为各国普遍之地方行政单位。前221年，始皇一统天下，罢诸侯，兴郡县，分天下为三十六郡，县遂成为全国性的地方基层行政建制，历久不衰，以至于今。 县制为什么能够取代采邑制成为地方基层行政建制呢？其根本原因就在于县制有利于实现中央集权，巩固封建专制制度，所谓“周衰而诸侯相侵，大国分置郡邑县鄙以聚其人”讲的就是这个道理。县制与分封制不同，分封制下，各侯国具有较大独立性，侯国君主拥有属于自己的臣民甚至军队，过大的独立性必然导致地方割据，从而打破中央政权的完整性。而县制恰恰相反，从人事上讲，县官由国君任命，代表国君镇守国土管理一方民众，而且县官不是世袭之官，其升迁调免皆由国君决定；从土地占有形式和财政体制来看，采邑土地所有权属于贵族，它们不向中央政府出赋，而县邑土地属于国君，国君可以在县邑直接征收赋税；从兵制来看，以楚国为例，分封制下，楚军由王卒和私卒组成，王卒是王室土地上的臣民，私卒是卿大夫采邑上的族人，显然这种兵制带有浓厚的宗族色彩。实行县制后，县邑成为楚国征军的基础，建立了以县邑为单位的直属于楚王的正规军。可见，县制无论从人事上、财政上还是从军事上都加强了中央对地方的控制，这对于战争中的侯国无疑是十分重要的，因为它从体制上确保了国君可以最大限度地动员全国的人力、财力、物力等资源投入战争之中。从而相对增强了战争中侯国的军事、经济和政治力量，因此县制为各侯国普遍采用并推广。 从县之起源，我们可以看出，县制本身就是集权统治的产物，它之所以为各代沿用并发展也主要是出于集权统治的需要，那么，围绕县制所建立的一系列制度包括县域分等制自然也是为了巩固中央集权。事实上，县域分等制正是由于具有这一功能才为历代所沿用。 二、县分等的历史概况 县分等始于秦，其时，秦依人口多少分县为两个等级，万户以上为大县，万户以下为小县。两汉因袭秦制，东西汉又稍有不同，西汉“县万户以上为令秩千石至六百石，减万户为长，秩五百至三百石”（《百官表》），东汉“每县邑大者置令一人，千石，其次置长，四百石，小者置长，三百石。侯国之相秩次如之”（《续百官表》），比较之下，不难看出，东汉县令全为千石，没有六百石的，而西汉县令有千石、六百石之别，因此西汉县实有四级，东汉仅三级。 三国两晋南北朝大体与汉制相同，分县为上中下三等，但也有个别朝代在三等之中又分为上中下三级的，如北齐，自上上县至下下县共分九个等级。 隋初仍沿用三等九级制，后改为三级制，又将大兴、长安、河南、洛阳四县列为特等。唐代首先依据政治地理位置将县分为特殊县和普通县两类，特殊县又依其距京都远近分为赤畿两种，地处京都之县为赤县，京都附近之县为畿县，赤畿之外则称普通县，普通县以“户口多少资地美恶为差”（《通曲·职官十五》）分为望、紧、上、中、中下、下各等。 宋循唐制，设赤、畿、望、紧、上、中、中下、下八等。辽代北为属国，南为州府，共有辖县209个，等级不详。金以“大兴、宛平为赤县……凡县二万五千户以上为次赤为剧，二万户以上为次剧，在京倚郭者曰京县，自京县而下以万户以上为上，三千户以上为中，不满三千户为下中。”元灭宋后，一反前制，元世祖至元三年（1226）以户口为标准分县为上中下三等。 明朱元璋建国后，“吴元年定（县）为三等，赋十万石以下为上县，从六品，六万石以下为中县正七品，三万石以下为下县从七品”（《罪惟·卷二十七·职官制》），中叶，改分为繁简二等，以田粮三万石为界。 清县是否分等，至今未有定论。许崇（著《中国政制概要》）等认为清代县以粮赋为标准分为一二三等，杨鸿年、欧阳鑫在其《中国政制史》一书中则指出“（清）诸县繁要者则升为州，州之闲简者又降为县，既可升州降县以调剂繁简，当不必再有等级之分。”笔者曾查阅《清代通史》，其上记载：“光绪二十三年编制官制，疏云：‘……今拟仿汉唐分数级之制，分地方为三级，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰县，每府州县各设六品至九品官分掌财赋、巡警……。”（《清代通史》（四）卷下），此疏既云“拟仿”，那么清代分等之说似乎缺乏依据，当以杨氏所论更为合乎史实。事实上，清代“州”“县”之升降实质上相当于明朝县分繁简二等，只不过名称不同而已。 民国初年，县制十分混乱，据当时内政部民政司于民国八年三月打印的《全国州道县等级员名表》介绍，京兆地方县分为特别一等（在兴、宛平）及普通三等，直棣、山东等省之县分为一二三等，而同时有的省（如河南）的县却没有分等。针对这种混乱状况，1926年国民政府全面改革县政制度，以事务繁简、财赋多寡将县分为一二三等，并一律废除县官旧称，统一实行县长制。1939年，国民政府颁布《县各级组织纲要》规定县按照其面积、人口、经济、文化、交通等状况分为三至六等，由各省政府划分。 中华人民共和国建立后取消了县分等制度。 三、县分等标准的变迁与规律 前面已经谈到，历代分等所选择标准不同，综合看来，其差异主要体现在两个方面： 1.指标质的差异 指标质的差异指指标的含义或性质方面的不同。各代分等所选指标的历史发展过程，以时间先后为序，可分为四个阶段： 秦汉两晋南北朝：户口指标阶段。如两汉以万户为界分大小县，后周“户七千以上县令五命，户四千以上县令正四命……户不满五百以下县令二命”（《周书》）。 隋唐宋金：双层次指标阶段。双层次指标是指分等所采用的指标地位不同，作用范围上有层次高低之别，低层次指标是在高层次指标所划分的基础上对县进一步细分，例如：唐朝分等，政治地理位置是高层次指标，户口是低层次指标。 明清：经济指标阶段（以粮赋多少分等）。 民国：综合指标阶段，先以财赋、事务多少后以人口、面积、经济等多个指标的综合状况确定县域等级。 2.指标量的差异 指标量的差异是指同一指标不同时期的具体标度的差异。它反映了不同历史阶段区域社会经济发展水平及人口数量密度等方面的差别。例如，唐宋普通县均以户口多少分等，但唐代上等县需在六千户以上，宋代上等县仅二千户（其它各等情况亦同）。这是不同朝代之间指标量的差异，就是同一朝代，标准亦不相同，仍以唐朝为例，武德年间定上县、中县、中下县分别为五千户以上、二千户以上和一千户以上，到了开元十八年则分别升至六千户以上、三千户以上和不满三千户（参见杨树藩（台）《唐代政制史》）各朝代分等指标固然差异较大，但其中仍有一些共性可寻，其分等标准选择上有两点经验可资借鉴： 1.因地制宜确定分等标准。 分等指标量的差异体现了因时制宜思想，地区差异则反映了因地制宜原则。如：唐开元十八年将普通县区分为内地县和边远地域县，规定内地上县六千户上、中县三千户上、中下县不满三千户，而边远地域县则分别降至五千户上、二千户上和一千户上，同为上等县，两地分等标准可差一千户以上，其余各等亦如是。再以元朝为例，元至元三年合并江北州县定六千户以上为上县，二千户以上为中县，不及二千户者为下县。至元二十年又定江淮以南三万户以上为上县，一万户以上为中县，一万户以下为下县，同为上县江南江北人口相差几达五倍。由此可见，唐朝元代分等注意到了各地区社会发展水平的差异，这种因地制宜制定分等标准的做法有利于实现中央政府对不同地区的分类管理。 2.指标选择目的性明确——发展地方经济、巩固封建专制制度。 封建社会前期，社会分工不发达，国民经济结构简单，农业是国民经济运行的基础，手工业和商业只是停留在维持封闭式农业正常运行的水平之上，因此小农所负担的赋税构成了国家财政收入的主要来源，农业的丰歉也就常常直接关系到一个王朝的兴衰乃至存亡，这使得各代统治者无一例外地重视农业生产，唐天宝九年有诏云：“农为政本，食乃人（民）天……”，可以说发展农业始终是各级地方官员的头等任务。那么决定封建社会农业发展的关键因素是什么呢？我们知道，在传统型农业社会中，生产工具比较落后，铁制农具、牛耕人拉的生产方式决定了封建社会生产力只能在较低水平之上徘徊，在生产技术没有取得突破性进展的情况下，社会扩大再生产模式只能是外延式扩大再生产，它决定了封建社会农业发展只能通过两条途径实现：一是增加劳动力——人口的投入，二是增加生产资料主要是土地的投入。从历代人口与耕地变化情况来看（见下表），从西汉到明初人口多少与耕地面积之间大致呈正相关关系。即随着人口的增加耕地面积和人均耕地面积随之增加，随着人口的减少，耕地面积和人均耕地面积也随之减少，这一事实充分说明了土地资源开发程度与人口多少之间存在着密切关系，可以说只要有了人口就不愁找不到待开垦的土地，由此可见社会扩大再生产的关键在于增加社会劳动力的投入，那么历代统治者把人口多少作为衡量县域等级的基本标准也就是极其自然的了，其目的就在于通过促进人口增长发展封建农业经济。 明朝之后，我国人口增长迅速，到1600年已突破了1亿大关，达1.2亿，但由于土地资源开发潜力不断下降致使耕地增长速度远远赶不上人口增长速度，人均占有耕地面积总体上已呈下降趋势，因此农业发展已经由单纯的劳动力投入模式转变为以提高土地生产率为主的内涵式扩大再生产模式。再从社会整体发展来看，自北宋以后，随着地主与自耕农土地私有制的确立以及佃农对地主依附性的减弱，商品经济得到了长足发展。到了明代，资本主义生产关系已经开始萌芽，商业、手工业的广泛发展所带来的较为广泛的社会分工使得社会经济发展水平已不能单纯地由人口多少来决定。在此情况下，为促使地方官员把工作重心由发展人口转移到发展经济这个直接目标上来，明代统治者改变了历代传统，选择社会生产最集中的表现形式——粮赋作为分等指标。对此，史家有如下评述：“……盖地广者末必人稠，人众者末必财富，若既庶且富，宜为首善地区，以是为等，尤符合经济与政治并重之意义也”（《中国历代政制考》（台））。 通过上述分析，我们看出，从元前的人口到明清的粮赋，虽然历代分等指标各不相同，但无论其形式怎样变化其实质都是发展地方经济，其最终目的在巩固封建专制制度。由此可见，历代分等标准选择都具有明确的目的性，充分体现了因地制宜的思想。 四、县分等与历代行政和管理体制建设 县域分等制为封建统治者建立较为理想的行政管理体制奠定了基础，从秦汉到民国，各代统治者无一例外地根据县域等级从人事、编制上对县实行差别管理，具体包括以下内容： 1.县域等级与县官品级待遇的关系 县之等级与县官品级待遇呈正相关关系，等级愈高，县官品级愈高，待遇愈厚。在封建社会初期，甚至县等级不同，县长官称谓也不能一样。例如：秦汉两朝大县称令，小县为长，令千石至六百石，而长仅三百、五百石。曹魏实行九品中正制之后，县官等级以品级加以区别，如齐县令六品、七品，县长八品。隋朝开始，县长官一律称为县令，上县令从六品，中县令从七品，下县令正八品，而大兴、河南等四个特等县县令为正五品，地位远远高于其它县令。 唐代官品序列较为复杂，不仅有品级高低、正从之别，而且在同一品级之中又有上下之分。从官品序列看，赤县令最高正五品上，上县令从六品上，下县令则为从七品下，从赤县令到下县令官品相差竞达十一级。宋制与唐基本相同。元朝，县长官不再有品级高低之分，上中下各县长官均为从六品。明初县长官尚有等级之别不久，一律改为正七品，独京县正六品。这一制度又为清朝继承，清朝统治者又依据各县条件，把县官分为简缺、中缺、要缺、最要缺四类，不同类别的县长官薪俸不同，简缺养廉银一千至二千两，要缺、最要缺养廉银则在两千两之上。 民国进一步完善了清朝制度实行级俸制，规定一等县长为荐任八级，薪俸340—430元，二等县长为简任五级至一级，薪俸250—400元，三等县长荐任三级至二级，薪240—380元。 同时，不同等级的县，不仅县长官品级待遇不同，而且县之属官品级也不一样，从各代规定之中，我们可以发现一个规律，那就是，随着历史的发展，不同等级的县之长官品级和称谓由差异走向了统一，而县官待遇（薪俸）之差别却一直保留下来。 2.等级与县官仕途 县官所在县的等级越高，他们在仕途中得到提升的机会就越多，升迁的职位也越高，而且等级高的县常常是低等级县长官升迁的主要途径。在此我们以汉代为例加以说明，从汉代县令长升迁状况我们可以得出两点结论（具体参见严耕望（台）《中国地方制度史》）： （1）县令比县长升迁职位高，一般县长主要升迁县令，超迁郡守者极少，据严耕望先生（台）统计，两汉县长有24人升迁县令，占其升迁总数的三分之二，“超迁”郡守的只有五人，占县长升迁总数的七分之一。而两汉县令升迁郡国守相的达48人，是县长升迁此职人数的九倍多，此外县令还有17人升迁司隶刺史，7人升迁中谏大夫，6人升迁博士议郎，二人升迁尚书、尚书令，县长却没有一个升迁到上述职位的。 （2）县令升迁机会比县长多。据统计（同上）两汉有111个县令得到提升，县长只有36人得到升迁。 类似情况在唐代也有记载，唐天宝九年三月十三日有敕云：“大理评事其朝要，子弟中庸，末历望、畿县，便守此官，既不守文又未经事，自今以后有此职及朝要至亲并不得拟注”，由此敕可见，朝要至亲任过畿县望县等重要县县令的人才可以担任大理评事一职，它暗示着任过其它等级县长官的朝中权贵子弟是不能担任大理评事一职的。这从一个侧面说明了唐代不同等级的县长提拔的机会也是不均等的。 3.县域分等与编制管理 在确定地方编制之时，各代均奉行因地制宜方针，依照县之等级设置县之机构，确定官吏编制多少，高等级多设，低等级少设，即便是主要属官如县丞、主薄、典史也并非每县必设。如： 晋代官制：大县置令小县置长，设主薄录事吏等员，户不满三百以下职吏18人，散吏4人；户三百以上者职吏28人，散吏6人；户五百以上者职吏40人，散吏8人；户千以上者职吏53人，散吏12人；户千五百以上者，职吏68人，散吏18人；户三千以上职吏86人，散吏26人。 唐代官制：赤县有丞2人，主薄2人，录事2人，尉6人；上县丞1人，主薄1人，尉2人；中县丞1人，主薄1人，尉1人；中下县丞1人；主薄1人，尉1人；中下县丞1人，主薄1人，尉1人，下县丞1人，主薄1人，尉1人。（《职官分纪·卷四二》）。在编制上，上县66人，中县52人，中下县42人。 “清初，每县置县丞各官，因事多寡无定员，惟典史每县一人，嗣后因时裁设并因县之升改分并而定其员额焉。”（《清代通史·卷上》） 民国规定一等县设四科，二等三科，三等二科，于各科之外设公安、财政、建设、教育等局。 总体看来，县的差等管理或叫分类管理取得了较好效果，首先它保证了有才干有经验的官员担任较高等级县的职务，从而建立了封建社会行政管理体制运行的激励机制，有利于调动官员积极性，发挥有才之士的作用，对于提高人事管理效率起到了一定的积极作用，其次，根据等级定编，有利于实现编制管理的科学化，消除定编工作的盲目性和随意性，对于稳定官吏队伍有着积极的意义。 市县分等是我国历代县制建设的成功经验，它对于巩固封建专制制度，选拔为统治阶级服务的人才，建立封建社会行政和管理的竞争机制及编制管理的约束机制起到了重要的促进作用，是封建社会行政管理体制和用人制度的有机组成部分，对我国当前机构改革，编制管理以及行政区划体制建设有着重要的参考价值。 作者：马春笋，原刊于《华东师范大学学报》1996年第2期。 (责任编辑：admin) |