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对基层严密控制一直是人们对秦县行政的固有印象。但是，秦县县廷是否有足够力量控制其治下的编户齐民，是一个值得考究的问题。里耶秦简《迁陵吏志》所载迁陵县吏员缺置情况及其他案例，为探讨秦县的缺吏现象提供了依据。 迁陵县缺吏一半 里耶秦简的出土丰富了我们对秦县治理状况的了解。《里耶秦简（贰）》中有一篇名为《迁陵吏志》的文书，详细记载了某一时段迁陵县吏的定员数、缺员数、吏员徭使数及“见吏”数目。迁陵县此时段实际定员数101人，而“见在县廷”的人数51人。文书显示数量不足的吏员为令史、啬夫、校长、官佐以及长吏5种。令史定员28人，无缺置，10人徭使。啬夫定员10人，缺置2人，3人徭使。校长定员6人，缺置4人。官佐定员53人，缺置7人，22人徭使。长吏定员3人，缺置2人。可以看出，除令史外，其余种类的吏员在县数都不足定员数一半，整体缺吏情况比较严重。 除《迁陵吏志》外，里耶秦简还有几处显示迁陵县吏员数目不足的记载，简8—1137：“吏凡百四人缺卅五人·今见五十人。”显示在另一时段迁陵县亦总体缺吏过半。简8—197：佐均、史佐日有，泰牴已备归，居吏柀徭使及前后书，至今未得其代，居吏少，不足以给事，显示迁陵县因“居吏少”而已经陷入无法顺利行政的窘境。此外还有一些简显示迁陵县某独立部门缺吏的现象。考虑到迁陵县建置时间在秦王政二十五年（前222），秦对迁陵县的统治不过16年，如此短的时段内出现数次缺吏的记载，迁陵县缺吏恐非特殊时期的特殊现象。 曾有学者认为迁陵县吏员百余人，相对于其县一级的规模，吏员数量偏多。但考虑到迁陵县常有缺吏现象，加上其地处湘西地区，为秦帝国边县，事务剧繁。如《墨子·城守》所谓“地形之当守边者，其器备常多者”，边县比之内地县邑要负担更多的行政任务，这就要求迁陵县廷常备更多的吏员。缺吏对迁陵县影响甚大，至少迁陵县廷承认缺吏现象已经严重影响行政效率。 徭役繁杂使县廷吏员不足 迁陵县缺吏的一个原因是当地人口少，本地吏员选拔困难，只能通过其他地方的吏员到此任“新地吏”以为补充，但新地吏本身人数有限，岳麓秦简所载法律条文：“以上及唯不盈三，一岁病不视事盈三月以上者，皆免；病有瘳，令为新地吏及戍。如吏有适谪过，废，免为新地吏及戍者。”“诸吏为非以免去吏者：卒史、丞、尉以上，上御史；属、尉佐及乘车以下，上丞相。丞相、御史先予新地远犫。”新地吏的主要来源是“病有瘳”及“适（谪）过废免”的故吏，可见新地吏的任命通常是作为一种对已有吏员的降任手段，其来源很不稳定。新地吏来源不稳定，迁陵县廷的某些职位就因无人就任而空缺。 缺吏的另一个原因是在任吏员处于“徭使”当中，据《迁陵吏志》，所缺的50人中有35人因徭使而不在县，上文提及的里耶秦简8—197，就是一份迁陵县廷向上级反映“居吏柀徭使”导致县廷缺吏的文书。徭使犹徭役，秦县吏员亦常需要至外地服役，如《睡虎地秦墓竹简·编年纪》载，秦昭襄王五十三年，因战事紧张而“吏谁（推）从军”。《岳麓书院藏秦简（伍）》中简1668与简1665缀合可读为：“吏及宦者、群官官属、冗募群戍卒及黔首县使，有县官事，未得归，其父母、泰父母不死而谩吏早死以求归者，完以为城旦。”可见对吏员亦有强制服役的要求。吏员服役的徭所有时极远，据《史记·高祖本纪》，身为沛县泗水亭长的刘邦就“常繇咸阳”，可见吏员至远方徭使是秦县常见的现象。 吏员徭役繁重是所有秦县都存在的问题，而缺少新地吏，亦是秦国所有新征服或偏远地区的县所共有的问题。迁陵县发生的缺吏现象，在全国范围应该也多有发生。 秦政府采取了一定的措施以缓解各县缺吏状况，主要方法有两个。第一，将某部门低级佐吏调动至其他同级部门任职，如《里耶秦简（壹）》简8—1555即以阀阅簿的形式显示了某吏员“援”由乡佐被调动为库佐的情况，这样做能缓解某些部门缺乏人手的问题，保证各部门工作的开展。第二，允许以“守官”代正官，即在正官缺失的情况下，由合资格的下级官员代理正职，这些代理官员被称为“假”或“守”。其中，比较典型的是以令史代替官啬夫。有学者通过对读《迁陵吏志》和尹湾汉简的《东海吏员簿》，发现《东海吏员簿》中记载的汉县最多只有6位令史，而《迁陵吏志》中迁陵县的令史多达28位。如何解释这一现象呢？《睡虎地秦墓竹简·置吏律》规定：“官啬夫节（即）不存，令君子无害若令史守官，毋令官佐、史守。”即法律允许令史代理县廷各独立部门负责人的职务。秦县之所以任命如此多的令史，可能是因为官啬夫存在缺置和徭使频繁的现象，需要大量令史随时顶替其职务。秦简显示，秦令史职掌范围很大，涉及县行政的各个方面，这可能是县廷欲培养其处理各方面事务的能力，以便顶替官啬夫的工作。除令史代官啬夫外，秦简中反映的其他守官也很多，可见秦县以守官代正职的现象是十分普遍的。 尽管秦政府通过各种行政和法律手段，意图缓解各县缺吏现象，但从迁陵县廷常感吏员不足看来，这些方法效果有限。 缺吏影响基层社会安定 缺吏最直接的影响就是县廷难以维持地方秩序，《里耶秦简（贰）》中记载了迁陵县数起严重的治安事件。简9—3241显示有“群盗行”的现象。简9—32反映有“反寇”攻“离乡亭鄣”，而吏卒只能“各自备守”的情况。简9—2287则记载有人“反寇迁陵”，且有属邦候和候丞与之战，候丞死的事件。简9—1112则记载迁陵县唐亭旁有一伙三十人的“盗”，而唐亭以“壮卒少”为由，认为不能实施追捕。另有一条残简9—557，大概描述了迁陵本地的土著去盗寇黔首徒隶，而黔首徒隶无吏卒保护。犯罪者应是了解迁陵县缺吏，无人保护县民，才敢实施盗寇抢劫行为。 除迁陵县以外，文献还有不少秦地方治安状况不佳的记载。《史记》载黥布率领骊山之徒“亡江中为群盗”，彭越“常渔钜野泽中，为群盗”，刘邦因避役而隐匿于芒砀山时，沛中子弟“多欲附者矣”，而沛县官吏对此事似乎毫无反应。秦首都地区的治安状况也十分堪忧，《史记·秦始皇本纪》记载：“始皇为微行咸阳，与武士四人俱，夜出逢盗兰池，见窘，武士击杀盗，关中大索二十日。”有秦一代，治吏之法甚严，于缉盗一项尤为重视。慑于刑罚，只要县廷有足够的力量，就会坚决镇压这种扰乱地方秩序的现象，但从文献记录看来，从首都到地方，县吏对于这些地方上的“盗”均未能有效打击，与迁陵县廷的表现大体相类。以往的研究多将地方治安事件频发归咎于秦政苛暴，以致引起人民反抗，而结合目前秦简反映的秦县情况来看，缺吏应该也是导致出现问题的因素之一，因为缺吏，县廷没有足够的力量维持治安，盗贼蜂起，最终引发大规模叛乱。 明人刘基曾在《郁离子·抟沙》中这样形容秦朝以来国家的基层治理：“以力聚之，犹以手抟沙，拳则合，放则散。”国家能否团聚百姓维护地方秩序，取决于聚合的“力”是否足够，县吏是国家权力的末梢，当秦在地方上缺少足够的县吏，国家集权的力量就会被削弱，地方秩序就分崩离析，最终将秦帝国葬送。 （作者单位：华南师范大学历史文化学院） (责任编辑：admin) |