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近年来,随着城市化进程不断加速,文物保护工作要求不断提高,处于城区范围内的各级文物保护单位的保护问题面临着新的挑战。要让城市建设与文物保护协调发展,一个重要工作就是在文物保护单位名单公布后,及时科学合理地划定并公布其保护范围和建设控制地带。本文对城区范围内文物保护单位保护范围和建设控制地带划定工作存在的部分问题进行总结和梳理,并提出了解决思路。 保护范围与建设控制地带 文物保护单位的保护范围和建设控制地带划定和公布工作是由《文物保护法》及《文物保护法实施条例》规定的,由相应级别的属地文物行政部门牵头协作或独立完成的一项文物保护基础性工作,是文物保护单位“四有”工作中的重要一项。 根据《文物保护法实施条例》规定,保护范围的概念是“对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域”,划定时“应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定,并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离,确保文物保护单位的真实性和完整性。”建设控制地带的概念是“在文物保护单位的保护范围外,为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域”,划定时“应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。”完成了划定和公布工作,文物保护单位就构成了“文物本体-保护范围-建设控制地带”三重保护体系。 需要说明的是,文物本体应该是点状概念,在此之外还应存在一个囊括文物本体(单体)及其周边一定范围的可以反映文物特征的区域空间。这一区域空间应大于文物本体,小于其保护范围,旨在系统化地反映文物本体及其附属设施的分布区域。在国家文物局制定的第八批全国重点文物保护单位申报与遴选工作指南》中,将这一区域定义为“文物边界”,由此,即可形成“文物本体-文物边界-保护范围-建设控制地带”这一更科学合理的四重保护体系。 划定工作中存在的问题 自1963年第一批全国重点文物保护单位公布起,全国各地申报并公布了一大批文物保护单位,并按要求划定并公布了各自的保护范围和建设控制地带。以长沙市为例,截止2019年5月,共有全国重点文物保护单位25处,省级文物保护单位121处,市级文物保护单位201处(先后共六批次),县级文物保护单位148处。其保护范围和建设控制地带均已划定并公布。纵观现行的划定和公布方式,笔者认为存在以下问题: 划定方式落后,边界表述不清。除了原则上必须单独编制文物保护规划的全国重点文物保护单位外,其余文物保护单位划定保护范围和建控地带时仅采取文字描述的四至划定法,如“自建筑墙基起,北向外延至××米处……”之类,公布文件上也仅用这类文字进行表述。从实际工作中看,这种表述形式过于单一,划定依据比较简单,控制区域过于宽泛,文字描述也可能存在歧义。在文物保护与城市建设矛盾日益突出的当下,如此不光不利于文物保护的日常宣传教育,还可能会给文物行政审批和执法工作带来不便。 部门协作不通畅,规划过于保守。根据规定,文保单位的保护范围的划定由文物部门执行,而建设控制地带的划定需由文物部门和规划部门共同完成,划定过程容易出现信息共享问题。首先,双方在实际操作中的划定过程、成果编制、资源共享等方面都有所保留,对于划定工作成果的研究深度、运用灵活度都有所制约,不利于相应区域内的文物行政许可工作;其次,现行的划定原则比较教条,保护区域的形状、面积都比较僵化,并未与文物保护单位具体性质、周边环境和区域规划情况结合,如此虽然落实了文物保护控制要求,但是也将文物保护与周边区域发展进行了割裂,无法有机融合。 优化工作思路合理解决问题 更新文物边界概念,重新划定各文物保护单位的文物边界。国家文物局制定的《第八批全国重点文物保护单位申报与遴选工作指南》中对文物边界的确定有明确要求,文物边界是国家文物局对文物本体及其附属设施分布区域的界定,是文物在物质形态表现层面的系统性表达,其内涵和外延均高于过去对单纯文物本体的认知。文物边界的划定,对全面研究该处文物保护单位整体形态,合理划定保护范围和建设控制地带会有所帮助。 更新保护范围和建设控制地带划定方式,将现行的四至划定法和文字表述模式调整为坐标划定法和图示模式。划定成果用文物保护单位周边现状地形图或高像素航拍照片为基础,将保护范围和建设控制地带导入图中。一方面可以更加灵活地协调保护区划与文物保护单位周边现状的位置关系,精确地扩大或缩小文物保护单位不同朝向的控制区域,使之更有操作性。另一方面,划定成果以图示模式体现,避免了对文字表述的误读,更加直观。 调整对外公布文件形式:从单一的文字表述变更为文字概述+保护区划图集。考虑到现状地形图可能存在涉密信息,可以选择公布经过脱敏处理的现状地形图或高精度航拍照片,以线框或阴影的形式加以体现。至于保护标志和说明牌上的体现形式,可以采用二维码转载的方式,将保护范围和建设控制地带图示在相关链接中加以体现。 加强部门协作成果共享,提高划定工作效率,强化保护控制力度。文物行政部门在开展划定工作前应充分与规划行政部门协调,明确其法定义务和责任,在相关地形图纸、地理坐标系统、专业人员等方面进行深度协作,取长补短。同时,在开展具体划定工作时,应充分协调该区域未来城市发展规划,既考虑文物保护单位保护实际需求,也要考虑到将来的保护利用发展需求,以中和求出最佳方案。最后,要将正式划定成果尽快纳入城市规划或历史文化名城保护规划等专项规划中,以确保在相关的项目规划选址阶段就可提出相应文物保护单位的具体控制要求,如此既可以强化控制手段,又便于提前协调,减轻工作压力。 (责任编辑：admin) |