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境外社会组织是边疆民族地区经济社会发展不可忽视的重要力量。边疆民族地区境外社会组织的合作项目为弱势群体、落后区域带来了大量无偿的技术和资金援助，有效促进了边疆民族地区社会和谐与区域经济发展。同时，也应该清醒地认识到，境外社会组织并非总是“天使”，部分境外社会组织肩负“特殊使命”，其违法与渗透破坏活动极大地冲击了边疆民族地区传统的治理结构。因此，必须充分重视边疆民族地区境外社会组织的规范化管理，完善边疆民族地区境外社会组织治理体系与能力，推动边疆民族地区持续健康稳定发展。当前，边疆民族地区境外社会组织的规范化管理主要受到三个方面因素的深刻影响。 第一，境外社会组织的项目活动具有隐蔽性。边疆民族地区境外社会组织主要由基金会、民办非企业单位、公益性组织、研究咨询机构等四类组成，其使命及价值取向各具特色。总体来说，边疆民族地区境外社会组织注重社会经济发展的中心地位，以期通过对个人素质的改造，提升人的能力，最终实现社会改造的理想。但是，由于边疆民族地区民族状况复杂，社会治理难度大，加之境外社会组织主要来源于域外特别是西方国家，其境外背景特别是政治属性，使得其使命不是单纯地完成它们宣称的以提升人的价值为基础的使命。这势必带来国家安全的隐忧，也加大了边疆民族地区境外社会组织规范化管理的难度。 边疆民族地区境外社会组织在资金来源上主要依靠基金会、利益集团捐助人甚至西方政府，其结果是它们为了获得更多的资源难免附带意识形态的宣教。此外，边疆民族地区境外社会组织活动的隐蔽性也大大提升了规范化管理的难度。边疆民族地区境外社会组织长期扎根于一个或几个项目实施地，与当地干部群众接触，借为项目地困难群众提供物质、资金援助等公共事务活动之机，赢得了当地民众的好感与信任。这些带有利益隐蔽性的活动极可能侵蚀党的群众基础，使政府难以识别活动目的，成为社会不安定的风险源，为边疆民族地区境外社会组织的规范化管理带来了极大的挑战。 第二，执行机构权责不清与“避责”外显。边疆民族地区大都制定了统一的境外社会组织备案制度，从表面上看，在准入审核中政府明确了分别负责境外社会组织身份登记、项目登记与业务指导的主管部门，但实际上由于边疆民族地区境外社会组织的管理制度依然承袭了我国行政体制的条块结合模式，多重管理、多头管理。境外社会组织复杂化的管理工作尚未建立起协同机制，复杂化管理工作造成了机构协同困境，分工和权责不清的情况依然存在。从横向的部门来看，由于对境外社会组织的管理涉及部门过多，造成了部门间职责权限边界模糊。 以业务指导单位为例，为了避免监管失职等“麻烦”，很多单位并不愿意成为境外社会组织的业务指导单位。从纵向来看，境外社会组织管理体制又涉及省、市、县多个层级的管理主体，各个管理主体须承担什么样的监管责任，并不明确。如仅是境外社会组织申请项目备案，在正常情况下也至少需要经过三个以上部门的行政程序。部门之间由于立场与目标存在差异，势必难以协调一致、密切配合，这很容易造成政出多门、彼此冲突，严重影响边疆民族地区境外社会组织规范化管理。边疆民族地区境外社会组织基于自身利益考量，在一定的自由裁量权空间内，往往会选择性地监管与指导境外社会组织的相关业务，以期满足上级要求的最低标准。在实际工作中，他们以各种避责方式来弱化执行相关管理政策。比如在项目登记中存在不认定的行为，在境外社会组织开展的活动或者项目认定考核中存在怕出错、求无过的自保思维逻辑，甚至往往不上报该活动或者项目。 第三，风险意识不强与管理体制机制不健全。安全与稳定是边疆地区持续发展的基本保障。风险意识不强是制约边疆民族地区境外社会组织规范化管理的重要影响因素。相对于国内社会组织而言，边疆民族地区境外社会组织的活动带来的安全风险更多地属于非传统安全问题，这使主管部门不易于识别其活动产生的不利后果。此外，现阶段我国政府关于边疆民族地区境外社会组织规范化管理的体制机制仍不健全，主要表现在：一是政府对边疆民族地区境外社会组织规范化管理的预警机制与风险防控机制的建设，尚未达到有效规范和监管境外社会组织在本区域活动的作用，尤其缺乏对边疆民族地区境外社会组织实施风险预警、应急、评估与风险共担机制。二是政府对边疆民族地区境外社会组织规范化管理的信息公开制度也不健全，不能有效地对其财务和项目运作进行公示，使社会难以监督其活动是否违反我国的法律法规，是否危害国家安全、统一和民族团结，是否对我国边疆稳定与安全构成威胁。 此外，政府对边疆民族地区境外社会组织规范化管理的法律制度供给仍然无法满足其迅速发展带来的制度需求。虽然国家层面已经颁布实施《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，但边疆民族地区的制度建设进程仍然缓慢，相关的地方性规章至今较少出台，边疆民族地区境外社会组织规范化管理仍然缺乏制度与政策保障。 （本文系国家社科基金项目“总体国家安全视角下边疆多民族地区境外社会组织规范化管理研究”（18BZZ037）阶段性成果） （作者单位：湖南财政经济学院；天津师范大学） (责任编辑：admin) |