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三、新时代民族区域自治法制建设发展方向 经过中国共产党人近百年的理论研究与实践探索，我国民族区域自治政策、制度与理论体系既一脉相承，又随着时代变化而有着阶段性特征。在新时代中国特色社会主义建设进程中，继续推进民族区域自治法配套法规建设、促进民族事务治理法治化、健全完善法律监督机制，对坚持和完善民族区域自治制度至关重要。 (一)持续推进民族区域自治法配套法规建设 民族区域自治法的法律位阶和调整对象决定了其诸多规定的原则性与宣示性较强，制定与之配套的法规规章和政策措施，是实施民族区域自治法的基础和关键环节。 从目前的情况看，民族区域自治法配套法规建设不仅无法满足法律法规的要求，而且难以有效回应民族地区社会需求。2001年修改的《民族区域自治法》第73条规定:“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”国务院《若干规定》第34条规定:“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告。”但目前存在的问题是:(1)从国家立法层面看，相当一部分国务院部门尚未制定实施民族区域自治法的配套性文件，现行有效的配套性文件位阶不高、操作性不强，在“涉及财政转移支付、基础设施项目安排、投资政策、教育卫生文化等基本公共服务、税收优惠等实质层面缺乏具有刚性约束力的部门规章”。(2)从地方立法层面看，155个民族自治地方中5个自治区自治条例集体缺失、5个自治州和6个自治县尚未制定自治条例;各省区市中，只有15个省市制定了实施国务院若干规定的地方性法规或政府规章。配套法规不健全是民族区域自治法贯彻执行难的一个最主要的原因，也影响了民族工作的法制化、规范化进程。 在今后的立法实践中，应持续推动涉及民族方面的立法工作，包括推动制定“与民族区域自治法相配套的、与少数民族群众利益密切相关的、有利于促进少数民族和民族地区经济社会发展的法律法规”;推动“国务院有关部门制定扶持民族地区发展的规章或规范性文件”，并对已有涉及贯彻实施民族区域自治法的规范性文件的清理工作，并逐步上升到部门规章层次;“支持和帮助民族自治地方制定或修订自治条例、单行条例以及依照当地民族的特点，对相关法律法规作出变通规定”，以及“有关法律法规涉及少数民族和民族地区的条款的研究制定工作”。2016年，全国人大常委会将围绕国务院制定实施民族区域自治法配套法规情况进行专题调研，各省市区配套法规建设也将成为今后民族立法的重要着力点。 从立法领域来看，民生问题、产业发展、资源及文化保护仍将是民族立法的重点领域。专项立法方面，宁夏已将《民族团结进步条例》列入2016年立法调研论证规划，新疆《博尔塔拉蒙古自治州促进民族团结进步条例(草案)》已进入公开征求意见阶段，随着立法的引领与带动作用的逐步发挥，将会有更多的民族团结专项立法出台。随着少数民族由聚居走向散居，城市民族工作法治化、制度化和精细化水平的提高需要立法的保障，城市民族和散居民族权益保障将成为未来民族工作立法的新重点。此外，随着全面深化改革的持续深入，立法主动适应改革和经济社会发展需求，科学立法、及时进行法规清理将是未来民族立法的必然趋势。 (二)加强依法执政与法治政府建设，推进民族事务治理法治化 全面依法治国是由立法、执法、司法、守法等诸多环节组成的系统工程，随着中国特色社会主义法律体系的形成，在总体解决有法可依问题的情况下，依法行政越来越成为整个法治系统中的关键环节。十八届四中全会就全面推进依法治国进行总体部署，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设日益成为中国发展主旋律。为推进民族事务管理法治化，国家民族事务委员会于2015年推动《关于推进民族事务法治建设的意见(征求意见稿)》起草工作。 民族地区积极投身于法治政府建设中，为贯彻落实十八届四中全会精神，民族地区各级党委、政府制定了全面推进依法治省(区、州、市、县)及加强政府立法的实施意见，并以相关地方法规或规章作为配套，以立法推动法治政府建设。2015年1月，宁夏回族自治区政府集中审议并在全国率先出台法治政府建设指标体系、行政程序规定、重大行政决策规则等三部规章，其中《法治政府指标体系》设置了8项1级指标、32项2级指标、115项3级指标，对行政执法行为进行指标量化，为法治政府建设提供明确的目标和衡量标准;《行政程序规定》规范了行政机关的行政职权和执法程序，保障权力在阳光下运行;《重大行政决策程序规则》将科学决策、民主决策和依法决策作为重大行政决策必须要遵循的基本原则，规定重大行政决策必须经过“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论”等五个环节，并建立了重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。2015年6月，新疆维吾尔自治区人民政府党组会议通过了《加强党组领导政府立法工作的若干规定》，明确“对法律法规和国家政策的变通规定，涉及民族团结、宗教事务管理、社会稳定和长治久安的重要措施，发展改革举措关系群众切身利益或者可能引发社会广泛关注的，提出国家层面、自治区层面重要立法建议和修改意见，编制政府立法规划、年度立法计划，对政府立法涉及的重大争议进行协调或者作出决定，提出暂停、调整实施有关法律、行政法规、地方性法规的建议”必须经党组研究决定的政府立法事项范围，这是落实“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”的一项重要举措。 提高民族事务治理的法治化水平是一个系统工程，要通过“中国特色社会主义民族法律法规体系的不断完善，立法、执法、司法、守法等各个方面法律制度及程序机制的建立健全，宪法、民族区域自治法和自治法规的有效实施，社会公平正义、公民基本权利和少数民族权益的充分维护”等方面整体推进。 (三)健全民族法律法规执行监督检查机制，将全面依法治国落到实处 新中国成立以来，党和国家制定了一整套的民族政策和民族法律法规，并且非常重视对其执行情况的监督检查工作。当前，我国初步形成了党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督在内的民族区域自治制度的监督体系。其一，党内监督。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》明确规定，党内监督的主要内容包括“贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况”，这为新时期加强民族区域自治制度和政策的贯彻执行党内监督提供了直接的法律依据。其二，国家机关监督包括各级人大常委会的法律监督和民族工作部门的行政监督，其中全国人大2006年和2015年组织两次大规模的民族区域自治法执法检查，有力地推动了民族区域自治制度贯彻实施中一些重点难点问题的解决。“监督实施和完善民族区域自治制度建设，监督办理少数民族权益保障事宜”是民族工作部门的重要职责。2008年，随着《国家民委关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工作的意见》的出台以及国家民委监督检查司的设立，民族工作部门监督检查工作走向常态化、程序化和制度化。其三，民主监督、群众监督和舆论监督全面推进，努力形成监督合力，共同促进民族区域自治制度的贯彻实施。 总体而言，我国民族法律法规执行监督检查普遍存在“监督不力、监督主体不明确、监督走形式、监督方式单一、没有统一的监督标准、缺乏争议解决机制、监督主体间无法协调”等问题。 全面推进依法治理民族事务，深入推进民族区域自治法的贯彻落实，确保民族区域自治法的各项规定落到实处，需要不断加强对民族政策和民族法律法规执行情况的监督检查工作。在新时期加强民族法律法规监督检查工作，需要“制定民族法律法规执行监督检查工作规则”，进一步明确监督检查主体、内容、对象、程序和方式;完善“全面督查与专项督查相结合、定期督查与临时督查相结合的督查机制”;“建立民族法律法规实施评估监测体系，制定评估考核标准”，以便及时掌握民族法律法规的贯彻落实情况，有针对性地研究和解决民族法律法规执行中存在的问题;“编写民族法律法规实施情况年度报告，并向社会公布”，这些举措有助于实现监督检查的制度化、规范化、常态化。 参考文献 [1]乔晓阳.完善我国立法体制维护国家法制统一[J].人大工作通讯，1998,(21). [2]关于建国以来党的若干历史问题的决议[A].十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决定（上）[R].北京：中国方正出版社，2008:123. [3]中国的民族区域自治制度[EB/OL].中国政府网，[2012-06-12].http://www.gov.cn/test/2012-06-20/content_2165897_2.htm. [4]吴宗金，敖俊德.中国民族立法理论与实践[M].北京：中国民主法制出版社，1998.[5] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].求是，2014,(21). [6]云南省27件地方性法规列入今年立法计划民生类占10件[EB/OL].云南网，[2014-03-26].http://yn.yunnan.cn/html/2014-03/26/content_3145233.htm. [7]云南省完成现行地方性法规清理[EB/OL].云南人大，[2015-05-26].http://www.srd.yn.gov.cn/ynrdcwh/1012184016251518976/2015-05-26/268821.html. [8]西藏2018年确定民生事业等领域77件立法项目[EB/OL].中国新闻网，[2019-01-11].https://m.chinanews.com/wap/detail/zw/gn/2019/01-11/8726786.shtml. [9]民族法制体系建设“十二五”规划（2011—2015年）[EB/OL].国家民委网站，[2011-08-11].http://www.seac.gov.cn/art/2011/8/11/art__149_133670. [10]全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告[EB/OL].中国人大网，[2015-12-22].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-12/22/content_1955659.htm. [11]沈寿文.中国民族区域自治制度的性质[M].北京：法律出版社，2013. [12]王天玺.民族法概论[M].昆明：云南人民出版社，1988. [13]全国人大常委会执法检查组关于检查《〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施情况的报告》[EB/OL].中国人大网，[2007-02-01].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2007-02/01/content_5357652.htm. [14]加强和改进政府立法工作切实提高政府立法质量[N].法制日报，2015-01-29. [15]加强党组领导政府立法工作的若干规定[J].新疆政府法制，2015,(6). [16]刘玲.民族自治县自治条例立法工作的基本经验和发展方向[J].民族论坛，2015,(6). [17]雷振扬，王明龙.改革开放40年民族区域自治制度的发展与完善[J].中南民族大学学报，2018,(5). [18]国家民族事务委员会职能配置、内设机构和人员编制规定[EB/OL].中国政府网，[2010-11-22].http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-11-22].http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-11/22/content_7791.htm. [19]朱玉福.民族法实施监督的里程碑——简论全国人大常委会首次检查《民族区域自治法》实施情况[J].湖北民族学院学报，2007,(4). (责任编辑：admin) |