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党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力现代化建设，我国边疆民族地区幅员辽阔，创新边疆民族地区社会治理，是维护边疆民族地区社会稳定，实现国家治理现代化的内在需求。因此，本文对以下几个问题给予了特别关切：既然制度尤为重要，那么，我们应该在何种程度上界定制度和制度体系？一个优良的制度体系应当具备何种属性？制度建设之于边疆民族地区有何种功用？在现有的资源条件下何以发挥制度赋权的能动作用，进而推动边疆民族地区的社会稳定？凡此种种困惑的解答，都直接或间接地制约着人们观察、理解和探索民族关系的视角，也关系着边疆民族地区的发展际况和未来走向。 一、制度体系：结构特征与构成逻辑 制度体系反映着现代国家的发展程度，一个高度发达和有效运转的现代化国家很大程度上依托于复杂且科学、严谨而可靠的制度构造，它有效规范着人与人之间、人与社会之间的有机互动，不断拓展社会交往的信用基础，同时也能动地激励着社会成员的进步和创新。那么，制度体系的构成逻辑如何？在发展过程中呈现出怎样的特征？ 其一，制度体系内部具有耦合效应。具体来说，耦合状态意味着制度体系内部的制度结构是共生互补、辅车相依的关系——某项制度需求往往是其他制度的函数。当然耦合的程度和耦合的质量很大程度上影响甚至决定着制度体系的实施程度。有效的制度体系需要建构制度内部结构不同层次的耦合实现机制，同时应当提升耦合质量，规范耦合性的基本度量，平衡耦合程度与耦合机制之间的映射关系，从而提升制度体系的有效性和适用性。 其二，制度体系内部结构之间呈现为嵌套关系。制度体系内部并非是制度要素的简单叠加，而是制度节点之间的排序归位并呈现出嵌套层次。制度体系内部的嵌套结构主要表现为纵横两方面的结构:纵向来看，制度体系内部具有位阶层次（制度体系内部各个制度要素存在一定的等级秩序)。横向来看，表现为每一个层级之间相互联系，这种联系并非是单向度的直线联结，而是多向度的非线性协调与配合。同时，制度体系的内部要素往往要通过“合并同类项”的方式进行聚类整合，提升制度结构的“分辨度”，即谋求通过制度要素合并与重整的方式来发挥制度体系的最大功能。 其三，制度体系具有吸纳能力。作为一种制度安排，吸纳的主体是代表权威的政治体系，集中体现了对政治资源的调控性以及贯彻国家意志的独立性。一项制度从设计之初到运作执行的整个过程，必然是一个不断吸纳民意的过程。民意的吸纳是制度赖以存在和发展的必要前提，并且很大程度上影响着制度的绩效与制度的合法性。此外，制度体系的吸纳性充分体现着民主政治的内核，并且为民主政治的不断发展提供了新动力。 二、制度建设之于边疆民族地区社会矛盾化解的基本功用 对今日中国而言，站在新的历史方位，致力于制度供给体系的建构，通过切实的政治建设和政治发展进程来适应社会主要矛盾的变化，不断满足人民日益增长的美好生活需要，是党的十九大提出的新的历史任务。如前所述，制度体系复杂的结构特征和内在属性在相当程度上决定了它对于社会治理的基本功能。在制度运行和发展过程中，制度建设之于边疆民族地区社会矛盾化解的突出贡献和价值功用，主要体现在以下两个维度。 一是以制度建设化解社会矛盾。秩序紊乱或社会矛盾往往使政府的合法性减损，这时就需要政府适时作出反应，不断自觉地输入和配置新的合法性资源以增益、提振和强化其合法性，从而防止原有的合法性的递减流失，制度建构往往是化解合法性危机的可靠方案。制度化解社会矛盾是一种历时性的结论，而非终局性的结论。历时性是指社会矛盾尚未得以初步管控之前，制度建设并不能在瞬时发挥积极的治愈效果，需要借以政治手段作为铺垫、以治理经验和治理实践所引致的制度需求为基础对社会原有制度缺口进行研判和确认，进而通过治理主体的能动性和创造性进行制度生成、制度整合、制度治理，从而形成良好的社会秩序、实现社会稳定的旨归。社会矛盾触发下的制度建设所具备的系统性和逻辑化特征，在相当程度上促成了制度体系延续和发展的可行路径。 二是以制度建设形塑社会秩序基本样貌。制度建设不仅为社会稳定不断地提供持续性和扩散性的资源，而且承担着培育公共理性、塑造观念认知、延承代际文化的重要使命。作为一个政治社会集体的理性——公共理性是指导社会成员达成保证秩序、安全、信任及合作等公共规则，以及根据该公共规则来协调政治行为，达成和维持政治共识的重要理念。不仅如此，公共理性在价值上也具有兼容调和作用，能够制约和平衡政府权力的运行，推动公共行政创新，在促进政府行为理性的同时能够帮助政府提高效能。总之，一个稳定的社会应当是民众与民众、民众与权威之间建立起制度化的联系，制度建设聚焦于制度与行为的互动关系，并且从已经获得某种确定状态或属性进行赋权与赋能，进而推进制度化的辐射性和延展性，并在其他空间维度上发挥示范效应，从而实现整个社会行动理性的均质性传播，最终达至一种稳定的状态和秩序。 一般来说，上述关于制度建设的基本逻辑也是同样适用于边疆民族地区的社会治理。我们要领会一种方法论认识，不能把民族地区的特殊性混同于研究方法的特殊性，亦不能把研究对象的民族性混同于发展思路的“民族化”。厘清了制度建设的适用逻辑之后，需要进一步讨论的问题是，制度建设是如何形塑边疆民族地区的社会秩序的？首先，制度建设通过支持风俗习惯以提升其民族认同性。其次，制度建设通过包容各民族文化精神以提升其兼容性。最后，制度建设通过调整利益关系以增强其统合性。 三、制度建设何以促进边疆民族地区社会稳定？ 边疆民族地区社会不稳定是诸多要素共同作用的结果，因此以制度建设构建稳定的社会秩序将会呈现多元立体式格局。改革开放四十年来，经济利益、文化观念等因素复杂交织的社会环境，促使我国社会经历了一些重要的社会变迁，一些社会问题也随之而来。在试图通过制度建构不断推进边疆社会治理的现代化进程的不懈探索中：从制度的功能维度来看，应注重以发现和解决问题为导向，以充分发挥制度功能为主要抓手，进而充分释放制度体系的正向效应以黏合汇聚相应治理资源，在深层次上促进边疆民族地区社会稳定。从制度的效果维度来看，对影响边疆民族地区的一些不稳定因素，国家可以通过制度化的手段将这些产生矛盾的因素整合于制度框架内部解决。 一是制度促动：以制度创新激发经济发展新活力。以制度创新推动边疆民族地区经济发展，不断释放改革开放和发展的社会红利，不断增强人民群众的获得感和幸福感，对于推进边疆民族地区社会稳定和长治久安具有深远意义。首先，边疆民族地区应从国家的顶层制度设计中不断寻求经济发展的机会空间。其次，以制度规范厘清经济发展的重点、权责，不断落实边疆民族地区经济发展主体责任，推动边疆民族地区在新发展理念的引领下高质量发展，促进边疆民族地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。再次，不断优化投资制度，积极吸引各种投资流向边疆民族地区，并依托其自然资源、旅游资源、民族文化、沿边开放政策等优势探寻经济增长点。最后，不断调整产业政策，保持边疆民族地区农牧业基础性地位，延伸产业链条，实现农牧业的现代化、集约化、产业化、市场化；不断促进边疆民族地区资源型工业的发展，发挥其地域和文化优势大力发展旅游业和服务业。 二是制度调和：以民族区域自治制度凝聚政治信任。作为政治发展的重要指标，政治信任反映了政府被民众认可的程度和合法性基础。事实上，在政治系统运行过程中，民众对政治体系的信任不仅是其遵从政府政策的心理基础，更是影响政治支持、促进政治体系稳定运转的重要因素。对于边疆民族地区而言，民族区域自治制度则扮演了培育和塑造民族地区政治信任机制的重要角色。具体而言，首先，对于那些来源于民族工作实践的，对民族治理体系和治理能力具有方向道路、意识形态、价值观念作用的新观点、新理念、新办法，应当通过立法的方式上升或转化为新的法治规范，用以推进新时代中国特色社会主义民族事业的稳健发展。其次，在制度贯穿民族工作的各个领域和环节、以制度规范民族关系，推进民族事务法治化的治理过程中，需要努力做到统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，力求不断实现制度、法治与民族地区地方经验的有机融合。最后，要警惕“三股势力”利用民族、宗教、人权等问题挑拨民族关系，落实国家安全法，筑牢边疆民族地区安全稳定屏障。 三是制度整合：以制度资源推进民族共同体建设。制度整合是促进制度定型、提升国家与社会治理的效率和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。作为边疆民族地区社会治理现代化的重要内容和主要任务，民族认同与国家认同的有效融合可以说是实现民族团结、解决社会发展不平衡不充分矛盾并实现国家治理现代化的重要保障和文化基础。在实现中华民族伟大复兴的征程中，重视国家认同的建构仍然是国家统一和稳定的必备条件。在具体的策略层面，思想方面的教育引导必然不可缺少，但法律、制度与政策的保障可能更为重要。国家需要通过制度建构不断保障各民族作为异质性因素延续本民族及其文化的权利，由此不断提振各民族对国家的认同感。具体来看，“建构‘一元主导多元并存’的社会价值观形态，是保证我国社会秩序成功建构，达致良性运行的必由之路”。 四是制度吸纳：充分发挥少数民族代表人士的积极作用。在党和政府的主导下，不断加强少数民族代表人士吸纳制度建设，建立多元协同治理机制，对推进民族事务治理体系和能力现代化具有重要意义。少数民族代表人士整体上拥有较高的政治责任感，可以有效地汇聚吸纳民族地区的社会资源，是影响多民族国家族际政治整合的重要力量，对民族地区的社会治理机制的运行和治理能力的提升具有重要影响。通过制度吸纳，将社会各界少数民族代表人士与普通群众有机融入民族地区的治理能力现代化建设之中，将协商民主通过制度安排有机嵌入民族地区基层社会治理。具体来看，应不断加强协商治理的制度供给和机制创新，发挥基层党组织的主导作用，拓展协商途径，培育公共协商理性，从而提高参与主体的政治能力，进而推进民族地区基层治理现代化。 四、结论 当今世界如何处理好国内的民族问题，协调好民族关系从而保证社会秩序的稳定和发展，已经成为多民族国家所面临的共同问题。从某种意义上说，通过不断加强制度建设可以在相当程度上为边疆民族地区建构良性的发展秩序。通过制度建设和制度体系的不断完善，可以助益于边疆民族地区增强民族认同、优化协调民族关系、加强民族凝聚力，从而实现社会稳定。党的十八大以来，中国开启了以制度建设为核心的“国家治理体系和治理能力现代化”之路，完善治理制度显然成为提升当今社会治理质量的重要选择。在维护边疆民族地区社会稳定的治理实践中，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，充分发挥人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等中国特色社会主义制度优势，不断构建和完善边疆民族地区社会治理的制度体系，对推进国家统一、社会稳定、民族复兴具有更为根本和深远的意义。 （作者单位：内蒙古大学公共管理学院；清华大学社会科学学院；华东师范大学人文社会科学学院。《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期。中国社会科学网 赛音/摘） (责任编辑：admin) |