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三 1949年以后的“公报”演变：从报刊到公文 在笔者看来，中国共产党成立以后，至少先后拥有三种类型的报刊：党报、政报与公报。 “党报”的创办最早。自1921年中国共产党成立后，党报的创办工作便与党的发展同步前行。从中共中央委员会第一份公开发行的机关刊物《向导》周报（1922年），到1941年抗日根据地创办的第一份大型日报《解放日报》，再到《人民日报》（1942年）的创办，中国共产党的党报系统逐步建立和完善。 “政报”则是在中国共产党建立政权以后以政府的名义创办的机关刊物。尤其在抗日战争时期，各革命根据地开始出现统一以“边区政报”命名的刊物。这种边区政府创办的“政报”其实与民国以来的“政府公报”无异。实际上，“政报”在民国时期就已经出现。作为政府机关报，“政报”和“公报”的区别并不明显，往往存在混用的现象。1913年《四川政报》上刊载的《四川政报简章》指出：“本报刊布中央暨本省法令公牍并选录关于一切重要文件，定名四川政报”（四川政报，1913）。到1931年6月，《四川政报》易名为《四川省政府公报》，主要刊载国民政府的有关法令文件和本省政府关于民政、财政、工农商各行业统计、土地调查及人员调配任免、教育、司法等方面的公告和条例（王桧林、朱汉国，1992：204-205）。 这种“政报”和“公报”的变易也发生在1949年之后。考中国共产党的“公报”历史，从抗日战争时期的初创，到1949年后的铺开，再到“十年动乱”的停刊及1980年代的“复兴”，“公报”的历史大致经历了一个“公报—政报—公报”的不断转变过程。 （一）从政报到公报的历史 早在抗日战争时期，中国共产党领导的敌后抗日根据地就已经开始出版“政报”。《边区政报》就是各边区政府统一命名编辑出版的政府公报。如晋冀鲁豫边区政报就于1941年11月15日创刊，其内容主要刊载边区政府制定的各项政策批示、法令、规章，根据地内各级政府的重要活动，反映军队和民兵的抗战事迹，转载延安党中央的有关政策文件。从内容上看，边区政报与“公报”类似，但与“公报”不同的是，边区政报的发行并不公开，而更像是一种政府“内部刊物”。如1943年12月1日出版的晋冀鲁豫《边区政报》第33期，封面就有“对敌秘密，希勿遗失”字样（马志春，2015：111）。1947年7月15日陕甘宁边区创办的《边区政报》同样未公开发行，其读者是区以上各级干部，内容有边区政府的重要政策、条例、指示、命令及各级政府部门的工作经验和典型材料等。边区政府发行政报的传统，在解放战争中得到延续。《华北政报》（1948年12月）、《东北政报》（1949年11月）等就是随着解放战争的态势，由新解放区成立的人民政府创办的。与此同时，有一些新解放区创办的则是“公报”，如1948年10月创刊的《内蒙古自治政府公报》及1949年1月创刊的《东北行政公报》等。可见，1949年解放前夕，解放区的政报和公报是同时存在的。但1949年之后，这些“公报”都改名为“政报”了。如《东北行政公报》于1949年11月改为《东北政报》（王桧林、朱汉国，1992：425），《内蒙古自治政府公报》则于1950年1月改名为《内蒙古政报》（高文德，1995：312）。可见，1949年之后的许多“政报”是由“公报”改名而来的，其作用与功能实际上相当于“政府公报”。尽管这一时期的“政报”是一种政府内部刊物，但实际上已经获准公开发行了，与“政府公报”没有本质上的区别。 据笔者的统计，从1949年到1957年，有20多个省份先后创办了政报。但在中央政府层面，则依然沿用了“公报”的名称。1955年，经国务院常务会议决定，由国务院办公厅出版了面向国内外公开发行的《中华人民共和国国务院公报》，这个“公报”实际成为各地方政府政报的办刊样本。1966年至1976年的“文革”期间，各地政府的政报相继停刊。直到1978年改革开放后才又重新复刊。20世纪90年代，各省政报开始定期出版，并经各省新闻出版局批准发给国内统一刊号，政报开始变成“公开发行”的合法刊物。在这种情形下，“政报”与“政府公报”几乎就没有任何区别了。 2000年前后，随着《中华人民共和国立法法》的施行及“政务公开”的推进，各省“公报”全面取代了“政报”。“政报”开始相继更名为“人民政府公报”。如《安徽政报》就在2002年更名为《安徽省人民政府公报》，其更名理由很有代表性：“为适应我国加入世贸组织新形势的需要,使各级人民政府及时、准确地了解、掌握并贯彻落实省政府的规章、政策和工作部署，推动政府系统政务公开和依法行政工作，自觉接受人民群众的监督，经省政府批准，现就《安徽政报》更名及发送事项通知如下：一、自2002年1月起，将原《安徽政报》更名为《安徽省人民政府公报》……”（安徽省人民政府公报，2002：第1期）与此类似，其他省份的“政报”相继改名为“公报”。河北、安徽、福建、河南四省在2002年，湖北、广东在2003年，江苏、贵州在2005年，天津、浙江在2008年、内蒙古和甘肃在2011年，先后完成了更名工作。更名完成后，“公报”开始成为当地人民政府办公厅主办，经国家新闻出版总署批准公开发行的政府出版物，延续至今。 那么，今天的中国政府公报到底有多少种呢？根据中国知网的“中国政报公报期刊文献总库”[5]笔者进行了一个初步统计。数据显示：在国家层面，计有全国人大、政协主办的公报、国务院的公报及国务院所属各部委的公报以及最高司法行政机关的公报共23种（份）、地方各级人大政协的公报16种，地方各级人民政府的（政报）公报144种。目前仅公开发行的公报就将近200种，如果再加上地县一级的未公开发行的公报，其数量至少有上千种之多。 （二）当代“公报”的特征 那么，当今的公报有什么特征呢？如果和晚清及民国时期相比，我们可以发现今天的“公报”在新中国经过七十年的发展演变，逐渐定型为刊登政府文件或政府声明的一种“公文”，这与其最初的“报刊”形态相去甚远。公报也完全由政府主办，排斥了其他非政府主体。考察当下的政府“公报”，具有以下几个特征： 1.“四级创办”网络 与党报党刊一样，今天的政府公报也形成了“四级创办”网络，一级政府对应一级公报。这种格局的形成有一个过程。1949年新中国成立初期，只有中央政府和省政府出版公报。但1978年后，逐步形成了从中央、省、市、（区）县四级政府都有“公报”的格局。以内蒙古为例，省（自治区）一级有《内蒙古自治区人民政府公报》、次一级则有《呼和浩特市人民政府公报》《包头市人民政府公报》等地市级公报，地市下面还有区县一级的政府公报。不过，只有中央和省一级的公报具有国家新闻出版管理机关批准的统一刊号（CN），一些副省级城市或省会城市的政府公报也有刊号，[6]地市级以下的公报大多没有刊号，这与各级党报有些类似。 2.公开发行，免费赠阅 地方政府公报（政报）初创时候，基本都是内部发行。20世纪90年代，各地政府的公报才相继公开发行。这显然受益于“政府行政公开”的推进。2003年7月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》发布，该文件指出：“省、自治区、直辖市党委统一办好一份党报和一份党刊，政府办好一份免费赠阅的政府公报。”公报有正式刊号，又“免费赠阅”，当然意味着公开发行。据笔者调查，就发行周期来看，省级人民政府公报多数是半月刊。市一级人民政府公报有的是月刊，也有的是季刊，如《鄂尔多斯市人民政府公报》为月刊，而《包头市人民政府公报》则为季刊（每期48页）。区县级政府的公报出版则更不固定，有月刊、季刊、半年刊等。随着互联网的普及及电子政务的开展，政府公报也开始“电子化”发行。今天我们几乎可以毫不费力地在各级政府网站查阅到政府公报的电子版。借助于网络发行，政府公报的受众范围进一步扩大。 3.刊发效力等同于红头文件 2000年3月颁布的《中华人民共和国立法法》第七十七条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。”在这种法律与行政规制下，“公报”上发布的规章即为中央、地方政府传达的标准文本，公报因此起到了红头文件的职能。从“公报”的发行机关来看，据笔者调查，各级政府公报大多由该级政府的办公厅主办和编发，“公报”的编辑委员会由政府办公厅人员组成，编委会的主任、副主任一般由同级政府部门的政府秘书长或办公厅主任、副主任兼任。在中国的政治传播体系中，政府办公厅主任或秘书长往往也是政府文件的起草人或把关人，这种“兼任”保证了“公报”出版与“公文”审定的一致性。这种组织结构保证了“公报”的法律与政治效力，使其能够等同于“红头文件”。 4.“公报”变身为一种“公文” 在“公报”兴起的初期，“公报”毫无疑问具有新闻纸的功能和特征。如在抗日战争时期和解放战争时期，“公报”不仅担负刊登政府文件的职能，也要身兼报道地方新闻的任务。不过，随着报刊的多样化和分工专业化，“公报”逐渐退出了新闻传播领域，变成了单一刊登政府文件的公文类媒体。到今天，党报党刊登载新闻，“公报”刊登政府文件的职能已经相对固定。从职能来看，当代政府公报的主要职责是“传达政令、宣传政策、指导工作、公告政务活动”等，其版面内容主要是刊登政府的“标准文书”，主要包括国家法律法规和地方性法规、国家和地方政府重要文件、地方政府重大政务活动、重要人事任免等政府文件和决议等。公报终于演变成为一种专事发布政府文件的公文类媒体。 公报的“公文化”也体现在党和政府的公文文种中。早在1989年4月25日由中共中央办公厅颁发《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》中，“公报”就是13种规定的“党的文件”中的一种。2012年7月1日起实施的《党政机关公文处理工作条例》第八条规定了15种规范性公文，“公报”也名列其中。《条例》规定，公报“适用于公布重要决定或者重大事项。”可见，如今的公报，不仅是刊发政府文件的媒体，其实也是政府文件的一种类型。这种演变与“公报”长期以来“传达政令、发布公文”的传播职能密切相关。 总之，今天的公报，已经成为宣发国是的重要载体，它承接了自清末以来的官报传统，吸取了民国公报（政报）的体例，在抗日战争和解放战争的实践中，丰富了形式和内容，并且在新中国成立至今的实践中，不断变革，最终形成今天的样式。在新时代尤其是数字媒体不断发展的当下，不论从形式、名称或内容上，未来“公报”都可能经历新的、更进一步的演变，我们拭目以待。 （本文参考文献从略） (责任编辑：admin) |