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摘 要：新中国成立以来,少数民族教育政策经历了70年的变迁,少数民族教育事业取得了显著成就,为促进民族团结进步、民族地区经济社会发展和边疆的繁荣稳定做出了积极贡献。通过对70年来少数民族教育政策变迁轨迹的梳理总结,运用间断平衡理论的长期视角分析该政策的变迁过程,可以发现:我国民族教育政策经历了从1949年到1965年中央集中模式的平衡期、“文革”时期激进变迁模式的间断期和改革开放以来中央集中与地方自主相结合的渐进平衡新时期。这一演变过程呈现出明显的由平衡到短期间断再到长期平衡的演进脉络特征,而且与我国民族团结进步事业以及民族地区经济社会发展的历程也呈现出较强的吻合性,充分体现了教育、人与社会发展之间内在的紧密关联性。 关键词：间断平衡理论; 民族教育; 政策变迁; 民族团结进步; 经济社会发展; 作者简介： 龙立军,贵州民族大学社会学与公共管理学院副教授,贵州民族大学社会学与公共管理学院博士研究生。 民族教育一直受到党和国家的高度关注,因为它是民族团结进步和国家教育事业不可或缺的组成部分。中国政府立足于民族地区的特殊性和各类教育的特点规律,构建起了完备的民族教育政策体系,它是民族教育自新中国建立以来取得长足进步的可靠保障。1据统计,2017年全国所有学校中少数民族在读学生数占在校学生总数的10.71%,达3161.63万人,小学在校生少数民族达11.65%,初中占11.3%,高中占10.57%,大学专科本科占9.04%,可见少数民族学生就读规模庞大。义务教育在少数民族地区全面普及,“两基”目标在民族区域自治地方全部实现。2面对民族教育政策实施所带来的显著成效,总结经验成绩成为了学界研究的热点。然而,学界对少数民族教育政策的探讨多限于总结改革开放40年来我国民族教育政策成效和具体政策的对策建议,较少从政策变迁的角度对其进行梳理和反思,难以发现其政策演变的趋势和规律。在对政策过程进行分析的诸多政策分析工具中,因间断-平衡理论糅合了渐进式平衡与短期重大断裂的特点而更加具有政策变迁的解释优势。纵观70年来我国少数民族教育政策的变迁轨迹,间断平衡理论更能认识其演化轨迹和重大发展节点。但是,间断平衡理论产生于西方社会,有其特定的适用对象和社会条件,因而在中国情境下必须进行适当的修正,方能合理解释中国少数民族教育政策变迁的规律性。本项研究试图以新中国成立以来,少数民族教育政策变迁为研究对象,运用结合了中国情景修正后的间断平衡理论为理论视角,以此来阐释少数民族教育政策变迁的规律特点,更加清晰地认识其演化轨迹。 一、文献回顾与研究问题 教育政策分析是沟通教育理论与教育实践之间的中介桥梁。为促进民族教育更好更快的发展,学界对少数民族教育政策开展了广泛的研究,学者们或从微观层面针对某一具体政策的内容进行分析,或者从宏观层面审视诸如政策体系、政策制定与执行过程、政策转向、政策发展史和政策研究方法等问题, 3产生了一批成果。 少数民族教育政策变迁问题属于宏观层面政策发展史的研究范畴。所谓政策变迁,指的就是原有政策的变革,具体而言是指无论受何种外部环境和内在因素的制约,政策均不能长久维持原有的政策形象,相反,会发生方方面面的变化,使之处于持续不断的演化发展中。4早期政策研究者常常忽视了对于政策变迁研究,他们认为,完全理性决策下作出的政策选择是基于信息的完整性和方案结果形成的最优性方案,当然是完美的,因此很少会发生变迁。最早关注政策变迁的林德布洛姆在逻辑经验主义的影响下,于20世纪50年代提出“渐进主义”理论。该理论否定了政策的完美性和不变性,认为政策在制定和执行过程中,由于信息的不完全性,政策会发生渐进性变迁。因此,该理论认为在保持原政策不变的情况下,应该对具体政策进行“修修补补”。 随着社会的不确定性增加,公共政策领域发生了政治经济等方方面面的急剧变迁,这时渐进决策理论已经解释不了社会现实,众多关于政策变迁的研究成果开始出现。其中,间断平衡理论弥补了渐进主义理论解释政策变迁的不足,总结出政策变迁呈现平衡——间断——新平衡的特征。 学界有关少数民族教育政策变迁的研究主要有三类视角:第一类是历史制度主义分析范式的视角;第二类是多元文化主义的视角;第三类是基于历史阶段的纵向研究视角。 第一类历史制度主义分析范式,把新中国民族教育政策制定和演变的脉络,置于历史制度主义的理论范式和制度变迁理论视角下进行考察,认为我国民族教育政策的变迁在很大程度上是由制度背景决定的。新中国建立以来,相继经过了三个政策阶段:激进型政策变迁、试错型政策变迁和建构型政策变迁。民族教育政策在历史发展过程中有路径依赖,有改进创新。相关研究认为,“回报递增”效应导致我国民族教育政策出现强烈的路径依赖;而外界重大政治经济原因导致的关键节点促使民族教育政策发生改进。制度的“否决定”正是民族教育政策创新的重要契机。 第二类多元文化主义视角认为民族教育具有特殊性和差异性,为了使民族教育按照自身规律健康发展,我国应该在文化上做到相互认同、彼此尊重、宽容理解、多元整合来完善民族教育政策。其最终目的是在平等、尊重、交流的民族文化发展中,推动中华民族文化的繁荣与发展,形成一种“多元一体格局”的文化格局。 第三类历史阶段的纵向研究视角把民族教育政策置于人类历史发展的长河中,基于不同的历史时间段对民族教育政策的成就、问题、发展演变趋势等方面进行研究。 历史制度主义有助于认识我国民族教育政策变迁的社会背景和原因,多元文化主义则被认为是促进民族教育政策价值转向的最好选择。但是,无论是历史制度主义,还是多元文化主义,这两种视角都无法揭示我国民族教育政策70年来发展过程中呈现出怎样的演化模式和发展规律?带着这个问题,本文拟借用间断平衡理论的长期视角观点,分析70年来我国民族教育政策的纵向变迁过程,以探寻我国民族教育政策变迁的规律和特点。 二、间断平衡理论及其修正 “间断平衡”这一概念最早出现在生物学家艾尔德奇和古尔德等人的生物进化论观点中。这种观点认为,物种的进化是渐进量变与更新质变的结合,其中,量变是长期而缓慢的,而质变是短期而灭绝式的,这二者是交错性进行的,而不是持续发生不间断的量变;5鲍姆和琼斯认为政策变迁过程与生物界物种进化的这种状况有相似之处,他俩借用“间断平衡”概念对美国政策过程演进问题进行分析,在研究中不断探索、运用、丰富和发展该理论,使之构建成一个研究政策过程的有效理论体系,最终于1993年出版了《美国政治议程和不稳定》一书。但是,这一理论植根于西方公共政策变迁的土壤,与中国情境下的政策变迁并不完全整合,因此,基于我国不同的社会环境和条件,必须对其进行必要的修订,方能用于对我国民族教育政策变迁历程的研究中。 (一)政策议定场所 议程设置是指人们关注哪些问题和信息以及关注他们的先后顺序。议程设置议定场所不同,其政策形象和效果也不一样。政策议定场所具有多样性,根据Redford的观点可以将其划分为子系统政治和宏观政治。子系统可能由单一利益主导,也可能是由专家、议题网络、国会小组、利益党团等多样化利益群体所构成的决策系统,这些构成了决策中的“铁三角”或“议题小环境”,政策的变化也是根据“议题小环境”中的微小变化引发,一些决策结构能够并行处理同时发生的许多问题,这些问题在不同的专家团体中得到考虑。这是一种被制度化了的,结构诱致的均衡状态。而由政党、议会、总统所构成的宏观政策,则为政策议程提供了制度性边界,当政策议程进入宏观政治系统时,并行处理发生障碍,只能逐一做串行处理。对此,研究者指出,当政策子系统的并行处理能力加上宏观政治系统的串行处理需要,才会导致我们能观察到的政策领域中非渐进性突变动力发生。6 然而,中国政治话语中没有宏观政治和子系统政治之说,与之相似的是官方权威系统和非官方参与决策系统。广义上的党政机关构成官方权威系统,主要包括执政党,立法、行政、司法国家机关。官方权威系统有着自己的运行逻辑,中国共产党作为执政党处于核心领导地位,各国家机关之间实行下级服从上级的民主集中制。在公共决策中,官方权威系统发挥着主导和决定性的作用。专家学者、媒体、普通民众、社会组织等构成非官方参与决策系统。非官方参与决策系统对政策的影响不如西方利益集团的影响力大。但随着科学决策民主决策,阳光行政的推进,非官方参与决策系统将会发挥越来越重要的参政议政作用。 (二)政策图景 政策图景是政策存在的合法性基础,是“经验信息和感情要求的混合物” 7。这说明政策图景包含客观事实的经验描述,也包括情感评价部分。由于不同的个体和群体有着不同的价值理念,对同一政策问题会有着不同的政策图景,支持者会形成对某一政策维度的偏好性政策图景,反对者则会形成另一偏好性政策图景。并且,这些政策图景之间存在着激烈的竞争关系,政策垄断的形成与支持性政策图景有着密切联系,一旦政策图景转向反面形象,政策反对者就会利用反面政策图景对原有政策进行攻击,导致垄断崩溃,新的政策议程建立,政策变迁发生。 政策平衡是政策垄断的结果,而垄断的形成是因为政策范式和政策图景稳定未发生变化。稳定的政策范式和政策图景有赖于统一的价值理论,稳定的制度结构和稳定的政策图景。政策变迁的发生源于旧有的政策价值理念受到挑战,稳定的制度结构遭到破坏和支持性的政策图景转向反面负向的政策图景。 (三)正反馈和负反馈 正反馈和负反馈机制是间断平衡理论的重要反馈机制,正因为正反馈和负反馈的作用机理,政策的间断和平衡、稳定和变迁才得以实现。负反馈作用与政策稳定相连,巩固政策垄断,促进系统均衡。它包括自我纠正和自我平衡两种机制。自我纠正机制通过维持现状,抵制变革实现政策稳定。正如鲍姆加特纳和琼斯所阐述的 负反馈机制的过程在于它抵消了环境中的一切变化而不是强化这种变化。8自我平衡机制不反对变革,但提倡渐进主义模式诱发公共政策的稳定。正反馈是政策变迁的机制,它是强化而不是抵消一种变革趋势,是自我增加机制。非官方参与决策系统产生了新的价值理念,要求现有政策变革,加上突发性事件助推,政策窗口被打开,不仅吸引更多新的参与者进入,而且引起官方权威系统,尤其是高层官方权威系统的高度关注。随之,官方立场发生变化,公共问题进入议事日程,政策问题重新界定,新政策议程启动,政策垄断和平衡被打破。根据新的价值理念和新的支持性政策图景,制度结构的均衡状态被打破,新的政策垄断形成。如中国早在20世纪90年代末,就有学者、媒介、社会组织开始关注唯经济发展带来的问题,呼吁科学发展,可持续发展,注重经济发展的同时应该关注让人的全面发展和环境保护。面对非官方权威系统的压力,政策做出过渐进调试,但根本的价值理念、政策范式和政策图景未发生转向。随着问题越来越突出,最后爆发“非典”事件和“孙志刚”事件,这两个突发性事件引起高层官方决策系统的高度关注,加上新的领导集体上台,助推新的政策范式和政策图景转向,显示出强大的正反馈作用,最后中央提出“科学发展观”“以人为本”“绿色GDP”等一系列新的政策图景。许多具体政策在新的政策范式和新的政策图景下,做出了许多具体变革,推动了政策变迁的发生。 图1 修正后的间断平衡理论  (责任编辑：admin) |