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三、“十四五”时期促进民族地区经济社会发展的总体思路 基于上文对基本形势和发展现状的判断,“十四五”期间民族地区要实现经济社会高质量发展,重点在空间协调、绿色发展、乡村振兴与社会发展四个方面。 (一)空间协调 空间协调分为经济空间协调、社会空间协调和生态空间协调,目的是解决发展在空间上的不平衡和不充分,根本途径是绿色包容性区域空间优化模式,引导人口和经济活动向重点开发区域及区域性中心城镇集聚,而基本公共服务产品的供给实现空间上的均等化(郑长德,2010)。“十四五”时期民族地区经济空间协调的基本思路是促进增长、调整结构和引导集聚。社会空间协调要提升禀赋结构,实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当,城乡协调发展。 加大扶持,实现民族地区经济社会加快发展,消除空间差距。继续加大资金和政策支持,确保民族地区发展速度高于全国平均水平,提升民族地区基础设施水平和基本公共服务的供给水平,加快基础网络(快速交通网络、航空网络、信息网络等)建设,使民族地区深度融入全国区域经济网络,在发展援助方面着力增强民族地区的自我发展能力。 深度融入“一带一路”,发展沿边经济带,拓展开放型经济新空间。依托上海合作组织、中国—东盟自由贸易区、澜沧江—湄公河合作机制、东北亚和中韩自贸区等区域经济合作平台,促进民族地区与毗邻国家、地区以及“一带一路”沿线国家的交流与合作。打造自贸区,发展三次产业融合的开放型经济。沿边发展从兴边富民政策覆盖的边境县拓展到沿边经济带,地域范围包括边疆地区的45个地级行政单元,加快建设沿边交通干线,实施更加主动的开放战略。 内蒙古向北建设中蒙俄经济走廊和北方草原丝绸之路经济带。宁夏、青海、新疆融入中部陆上丝绸之路经济带发展,建设新亚欧大陆桥经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊、中巴经济走廊,宁夏发展中阿合作先行区和丝绸之路经济带战略支点,新疆建设丝绸之路经济带核心区。贵州、云南、西藏及四川民族地区建设南方陆上丝绸之路经济带,云南面向东南亚、南亚、西亚建设中国-中南半岛经济走廊和孟中印缅经济走廊,贵州依托位于西南联接华南、华中和地处“一带一路”结合部的区位优势,西藏建设面向南亚开放的重要通道。广西北部湾地区向南参与中国-中南半岛经济走廊和孟中印缅经济走廊建设,融入21世纪海上丝绸之路发展。 依托重点交通轴线,以城市群为核心发展经济支撑带(区),促进人口集聚。内蒙古及河北省的民族自治地方5是京津冀地区重要的生态屏障和能源保障基地,国际合作陆路通道和北方腹地,应积极融入京津冀协同发展;长江经济带的建设为西南民族地区的贵州和云南带来重大发展机遇;建设珠江—西江经济带,带动西南民族地区发展;建设兰新发展轴带,带动河西走廊各民族的发展;贵昆—渝黔—成昆、西成-成渝高铁建设连接西南-西北经济圈,带动这些地区的少数民族发展;等等。新时期民族地区以城市群为核心促进经济集聚,发展北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、宁夏沿黄城市群、兰州—西宁城市群、天山北坡城市群。[4] (二)绿色发展 新时期民族地区绿色发展应置于重要地位,走生态文明发展之路。 建立生态文明实验区、低碳经济试点区,试点国家公园体制。一些地区通过申请设立生态文明实验区、低碳经济试点区、国家公园试点区等,实现国土空间开发格局优化,保护环境和自然生态系统,并进行生态文明制度建设。对于资源枯竭、产业衰退、生态退化的区域实施重大生态保护和修复工程。提高森林覆盖率,全面节约资源和降低能耗。 充分考虑生态效率和空间承载能力,新型城镇化与新型工业化协调推动低碳经济、循环经济发展。许多民族地区不宜进行大规模、高强度的城镇化开发和布局,城镇化发展应当与生态效率和空间承载能力相当。工业园区建设坚持低碳经济、循环经济模式,建成城市污水处理厂,加大农村生态环境建设力度,加大对饮用水和水源地保护力度。对于受地质灾害威胁,经常发生强降雨、泥石流的高山、陡岸地区,将灾后重建与扶贫移民、工业园区建设等相结合实施。将低碳理念贯穿到城镇化进程,发展低碳产业,倡导低碳消费,打造低碳城镇,构建碳汇交易市场体系,实现经济增长和碳减排的良性循环。 绿色产业支撑。立足生态特色优势,加快农业现代化进程,以新型工业化带动农业现代化,以生态农产品信息平台为推手,建立生态地域品牌;立足优势产业培育,加快发展新型绿色工业,加大对工业园区循环经济发展的支持力度,加快结构调整步伐,发展新型绿色工业,确保制造业份额,发展碳汇产业;立足旅游支柱产业,加快发展现代服务业,发展民族文化产业、康养产业;承接国际国内产业转移,逐步形成绿色产业集群。 创新生态修复、保护与补偿机制,建立环境精准评估与督察机制、绿色考核体系,对生态环境进行精准评估,引导企业打造现代环保型企业,整顿治理污染企业,建立重污染产能退出和过剩产能化解机制,生态环境综合整治,完善生态环境损害和修复赔偿制度,扩展绿色空间。 (三)乡村振兴 扶贫攻坚和乡村振兴、城乡融合发展协同,实现城乡一体化发展。 城镇化战略、反贫困和乡村振兴战略相结合,振兴乡村经济,促进城乡要素自由流动。首先要进行农村的经济社会建设,按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设美丽宜居宜业宜游的新乡村。其次,乡村振兴的关键在于产业发展和要素流动,这离不开稳步的城镇化建设与城乡融合发展。城镇化发展战略应与乡村振兴战略结合,这样城镇化发展和建设乡村经济才会更快更有成效。除了关注城市的集聚,要注意城市向乡村的扩散,城乡产业协调发展,农业、农民融入现代经济部门。第三,通过城乡一体化遏制贫困的乡城转移,统筹城乡贫困治理,关注农民工反贫困治理。[2] 发展县域经济和推进小城镇建设,连接大城市与乡村。县域经济在城乡空间融合和城乡产业一体化中担当重要角色。县域、小城镇是连接大城市与农村的重要环节,是乡村剩余劳动力转移的首要集聚点,也多为城市企业转移的首要考虑点,不仅可以解决城市企业拥挤等问题,还能解决农村的就业问题,因此在实施乡村振兴战略过程中,注重县城和小城镇的集聚发展,将其作为现阶段城镇化主要发展方向,将有利于实现城乡收入差距缩小。 适度空间集中,形成合理的空间结构与形态。从空间层面上看,适度空间集中有利于融合集聚的城市和广大分散的农村。优化乡村居民点布局,促进村镇适度集聚,人口乡城流动,城市周边的集镇和村庄成为中心城市的组成部分,形成城乡一体化区域。以空间集中原则指导生态移民、扶贫开发、灾害移民实践,引导人口向靠近市场、城镇的地区聚集。大力提升县城人口集聚功能和拓展重点集镇人口吸纳能力,形成一批特色小城镇。 新型城镇化发展与传承民族文化结合,幸福美丽乡村建设和小城镇建设结合,建设民族风情特色村镇,发展民族文化旅游产业,建立空间载体。重点扶持一些小城镇和特色村寨,加强基础设施和公用设施建设,将乡村振兴与新型城镇化建设相结合,建设民族特色村镇,形成城乡经济社会一体化发展的格局。新型城镇化进程中建立新型城乡关系和结构,从注重中心城市,转向城乡统筹推进、共同繁荣、城乡一体。城镇化与推进农业现代化紧密结合,实现人居环境城乡共优、公共服务城乡同享、产业发展城乡互动。从产业发展看,这些特色村寨重点发展生态旅游、民族文化旅游,这有利于实现农业人口产业转移。 加强区域协作,包括东西部协作和国际协作。一是加强东部发达地区援建民族地区,加强与对口援建省市合作,建立对口援建长效帮扶合作机制,发挥各自优势,深入实施区域扶贫协作、经济协作,发展县域经济和乡镇经济。鼓励县际间的帮助和扶持,增强经济实力较强区域对其它区域的带动辐射作用。东西合作不能只停留在政府层面,应该倡导企业层面的合作。二是响应“一带一路”倡议,立足经济全球化和市场一体化,促进区域合作与外向发展。 健全自然资源资产产权制度,完善农村土地制度改革。完善土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,探索农业的股份合作制,实现农业现代化发展。6 (四)社会发展 “十四五”时期民族地区经济社会高质量发展是为了更好地满足各族人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,发展的根本目的是增进民生福祉,更好地推动人的全面发展。其中,补社会发展短板的根本途径是升级禀赋结构,一方面可通过扶贫开发、教育和人才建设等高强度的人力资本投资和健康保障,提升贫困人群获得经济机会的能力,重塑自我发展能力,摆脱贫困空间陷阱,阻断贫困代际传递;另一方面加强基本公共服务均等化供给和提高基础设施通达程度,实施公共服务供给均等化战略。 继续加大对农村贫困地区的教育投入,重点培育并留住本地人才,引进外地人才,促进产业发展创造就业机会。一是加大对学前教育的投入,加大对家庭经济困难学生的资助面,积极贯彻落实九年义务教育,加大职业教育和培训支持力度,重视人力资源市场建设,加强教育和专业技术人才队伍建设,提高人才储备整体质量水平,完善人才结构。二是重点培育并留住本地人才,以优惠政策等引进外地优秀人才,在促进农村教育事业发展的同时应加大资金补贴力度,鼓励外出求学的人才回流。三是积极发展二三产业,促进一二三产业融合发展,创造更多就业机会,留住更多人才,才能充分发挥人力资本对经济的促进作用。 加大扶贫开发力度,夯实精准扶贫成果,加强深度贫困地区、高寒高海拔地区、高半山区、边远农牧区、地震灾区和地方病区的重点扶贫。民族地区深度贫困地区和其它特殊贫困地区破除多维贫困陷阱需要构建一个基于人力资本投资、乡村振兴、环境治理、精准扶贫、自生能力重建等多维策略支撑的政策体系。关注其贫困人口,设立专项扶贫资金,确保民族地区扶贫解困实效。加大对贫困农牧区特色产业扶贫建设的力度,推进产业扶贫和整村扶贫。通过增加财政资源供给,提升减贫政策对参与经济能力较差的深度贫困人口的托底覆盖力度。政府层面应树立脱贫攻坚、巩固脱贫成果与乡村振兴并行的意识。 重视农村基础设施建设与民生工程薄弱环节。加强民族地区基础设施建设,解决行路难、饮水难、用电难、通信难等与农牧民生产生活密切相关的问题。改善农村居住条件,抓好以游牧民定居、扶贫搬迁和农区旧危房改造为重点的农牧民安居工程,完善农村服务体系。 满足多层次、差异化的需求,分阶段、分层次,按照区域特色推进基本公共服务均等化。分析民族地区公共服务发展的阶段特征和城乡居民对公共服务的需求偏好,关注大规模城镇化带来的多层次、差异化的新需求,渐进式提高城乡公共服务供给特别是农村的基本公共服务供给,制定有针对性的公共服务均等化政策,逐步实现城乡基本公共服务均等化供给。例如,大规模城镇化带来大量民族地区农村人口向城镇流动,传统村落空心化现象出现,城乡公共服务配置应和这种城镇化自发移民的人口流动趋势相适应。 建立民族地区基本公共服务供给机制。构建公共服务型政府,建立健全以实现公共服务均等化为目标的公共财政体制,为基本公共服务均等化供给提供制度保障和财力保障。调整和优化公共财政支出结构,加大教育文化、社会保障与就业、医疗卫生、道路交通等领域的投入。优化财政转移支付结构,加大对民族地区特别是农村的财政转移支付力度,提高转移支出资金的使用效率。建立第三方评估机制。改革传统的公共服务供给绩效评估机制,引入社会公众、第三方评估机制,开放居民参与评估政府公共服务供给的渠道和平台。 通过建立试验区的方式统筹资金提升基本公共服务水平。随着精准脱贫战略、乡村振兴战略的实施,民族地方用于公共服务建设的资金越来越充裕,但是财政资金管理办法规定专款专用,地方政府无法将资金集中用于提高某个区域的公共服务水平。建议统筹各个渠道政府财政资金及社会资本建设试验区,整村、整乡(镇)实施全方位的公共服务供给。 注释 1.2010年人均纯收入2300元。 2.本部分原始数据来源于历年《中国统计年鉴》、《2019中国统计摘要》、《2018中国农村贫困监测报告》等,主要数据见表1。 3.三区三州:三区是西藏、四省藏区和南疆四地州,三州即甘肃的临夏回族自治州、四川的凉山彝族自治州和云南的怒江傈僳族自治州。 4.平均受教育年限按照全面小康标准,计算15岁以上人口人均受学历教育年限。 5.包括孟村回族自治县、大厂回族自治县、青龙满族自治县、丰宁满族自治县、围场满族蒙古族自治县、宽城满族自治县等。 6.中共中央办公厅、国务院,关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见,新华网,2019年4月14日。 参考文献 [1]郭先登.新时代大国区域经济发展空间新格局——建制市“十四五”规划期经济新方位发展研究[J].区域经济研究,2018(1). [2]白永秀,刘盼.全面建成小康社会后我国城乡反贫困的特点、难点与重点[J].改革,2019(5). [3] 国家统计局科研所,中国全面建设小康社会进程统计监测报告(2011)[Z].2011. [4]郑长德.新时代民族地区区域协调发展研究[J].西南民族大学学报(人文社科版),2018(4). (责任编辑：admin) |