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―、引言 行政区域界线是指相邻的行政区域之间的分界线，其标志可以是山脉、河流等自然物，也可以是界桩、界石、界墙、沟渠、道路、运河等人造物。行政区域界线的类型一般可以分为三种：一是习惯线，是行政区域之间自然形成的、毗邻双方共同承认和遵守的边界线；二是法定线，是经过相邻地方政府协商、订立划界协议和实地勘测划定的边界线；三是争议线，尚处于带状，并未完全划分清楚或者相邻地方政府之间还存在争议的边界线。民国以前，我国的各级行政区域之间的界线大致由上述三种类型组成。事实上这三种类型都是政区边界在特定条件下的不同表现形式，而诱发因素即为边界争议。边界争议的实质是资源权属争议，也即经济利益之争，比如争夺土地、草场、森林、矿藏、水源、湖泊、滩涂等的归属权，单纯的行政区划之争是很少的。 传统中国一直是农耕社会，耕地是最重要的资源。明清以前人口少，耕地压力不大。对于自然资源的认知与利用也有一个过程，传统时期既无须争夺地面资源更无须争夺地下资源。明清以后，人口大量增加，但区域分布不均，中东部密集，故平原地区政区边界事实上已经成型，但大多为习惯线。而山区以及中西部地区，依然地广人稀，政区边界仍呈带状分布。原本界限不明晰的几个政区之间，只有在出现利益争端时，边界的几何线条的要求才会凸显出来。这些边界争端如果相邻地方政府之间达成协议，进行勘界并树立界桩，则习惯线转化成为法定线，反之，则成为争议线。民国以前，中央政府从未大规模的进行政区边界整理，对于边界争端多为特事特办，故而法定线和争议线基本都以个案形式存在。行政区域边界中大量存在的习惯线对于地方政府的政治治理来说始终是个隐患，因其随时可以转化为争议线。尤其到了清末民初，随着地方自治观念的逐步深入，区域观念越来越强化，明确的区域范围是开展地方自治的前提。因此，边界纷争随之层出不穷，使得地方政府应接不暇。于是整理行政区域，对政区边界实行法制化管理成为国民政府不得不面对的一个难题。 周振鹤先生认为行政区划史的研究应包括至少三个方面的内容：一是从制度上研究行政区划的起源与变迁，二是研究行政区划各要素的具体变迁，三是推究行政区划变迁的原因。其中就第二方面具体来说，要详细考订政区建制的置废、层级的增减、幅员的盈缩、界址的变迁、等第的升降、名称的变更、治所的迁移，也就是说，要复原历史上行政区划各因素变迁的全过程。民国时期整理行政区域计划的对象主要是县级政区，这一工作由中央力推，而由地方政府具体执行。然边界整理涉及地方行政区划的微调，一条边界往往涉及两县甚至多县，既要照顾到相应的地方政府，又要顾及相应的地方民众，体现的是政治、文化、经济、地理等多种因素的交互影响过程。另外，县级政区的置废，并非简单的中央一纸命令即可，这是对既有行政区划体系的局部调整，其背后自然有着多方面因素的考量。探讨其置废的细节，或许能对民国时期行政区域整理过程的曲折反复有更深层的理解。 有关民国时期政区沿革方面的研究成果主要有吴承堤的《近六十年全国郡县增建志要》（东亚印书局，1936年）以及张在普的《中国近现代政区沿革表（1820—2004）》（福建省地图出版社，2006年），以上两书具为资料汇编性质，是传统地理沿革表的延续，主要记载的是政区置废，基本不涉及其他要素的变迁。有关浙江省行政区划沿革的成果则有浙江省民政厅主编的《浙江建置区划沿革》（浙江大学出版社，2009年），该书上起秦代（前222年），下迄2008年，以沿革表的形式展现了浙江省二千多年来的区划建置情况，是一部实用的区划资料工具书。该书最大的作用是做了一个建国之后区划调整的资料长编，为研究建国之后的浙江省行政区划提供了极大便利。但是该书在建国之前的区划沿革过于简略，且所有结论都未提供资料出处，给使用者带来极大的不便。 民国行政区划史的研究，则以傅林祥、郑宝恒的《中国行政区划通史·中华民国卷》（复旦大学出版社，2007年）为集大成之作。该书主要研究中华民国时期地方行政制度与行政区划的变迁过程，但凡民国时期出现的地方行政组织，无不一一举例说明，阐述其变迁过程。尤其将省、道、行政督察区等行政组织的辖区变迁以沿革表的形式加以展示。相比前人的研究，该书对于民国时期政区置废的过程以及时间精度上都有了相当的提高，是民国区划史研究最为重要的参考书目之一。但是限于体例，该书对于国民政府的行政区域整理计划只涉及与高层政区的相关部分（省级政区的增设、省界的勘定、直辖市的设置等）。就学术界现有的研究成果来看，对于国民政府整理行政区域计划的成效未见专题研究。因浙江省是此次行政区域整理计划完成最为出色的省份，故笔者拟以浙江省为例来检视国民政府整理行政区域计划，以就教于方家。 二、国民政府整理县行政区域的计划 清朝灭亡之初，北洋政府曾对地方行政系统作过比较大的调整，最为重要的措施为废府留县，并广泛设置道一级行政区别，将地方行政系统改造为省、道、县三级制。但是这个改造并不彻底，尤其是在县级政区一级几乎仍然原封未动的沿袭旧制。再加上军阀割据各自为政，使得当时的行政系统相当混乱：我国行政区域，自民元以来，虽将前清道府厅州等类名称废除，事实上仍多沿袭旧制，边远地方，并有所谓特别区、县佐、分县、行政委员及土州、土县等等特殊组织，显与总理建国大纲所规定之省县两级制度不符，且制度既殊，系统自紊，施政困难，莫此为甚。办理自治，滞碍尤多。其他如不合时代潮流之专制名称，未经改革；不便行政管理之区域及治所，未经改划与迁驻；以及工商业繁盛区域与冲要地方，未经设置市区，督促建设。凡此诸端，均为内政上最重要之问题。十余年来，军阀割据地盘，各自为政，无统一健全之中央政府，以图改革；无完备之法律，以资依据。遂致因循依旧，毫未更张。1927年4月，国民政府定都南京，8月设民政部。次年4月，公布《国民政府内政部组织法》，将民政部改称内政部，掌理地方行政、土地、水利、人口、警察、选举、国籍、宗教、公共卫生及社会救济等事项。在国民政府名义上统一全国之后，内政部的首要工作便是筹备整理全国行政区域： 迨十七年我革命军完成北伐，统一全国，奠都南京，开始训政。内政部于是年四月间成立，即首先筹议整理全国行政区域之计划。 为此，必须对已有的县级行政区域状况做一个排查，内政部一经成立便为此专门制定了相应的表格，要求各省详细填写： 为咨请事，查治国之道首贵正名，施政之要莫如经界。现值训政开始，各省地方行政区域及其名称等地，急应从新厘定，以树改进政治之基础。惟自军兴以来，各省地方政府对于变更行政区域、改定县名，添设新治及地方上种种因时制宜之改革不一而足。本部成立未久，各种档案均付阙如，亟当着手调查藉资参考，相应拟具调查表式咨请贵政府查照详细填明并附具说明书咨复过部，以凭办理。 国民政府于1928年开始训政，虽然国内还存在很多割据势力，但表面上还是全国一统，遵从南京中央政府的号令，这使得开展全国性的行政区域整理成为可能。经过对全国各省行政区域状况的基本调查之后，内政部确定行政区域整理最根本的任务是理清疆界，因为疆界不清容易产生以下问题： 究其缺点有数端，或则犬牙交错界限不清，对于抽收税捐，每易发生争执。一遇命盗案件，又以管辖难明互相推诿，以致人民不免纷扰，凶匪得以潜踪。或则甲县境内距乙县数里甚至数十里，忽有乙县辖地一段，如所谓插花、瓯脱、飞地、嵌地，种种名称。甲县对于此地不能行其管辖权，而此地居民奔赴乙县赋役亦感重大不便。或则地方易治而县境转小，号称难治，而县境转大面积或畸或狭，道里不均。穷乡僻壤，则数县不管，繁市巨镇则数县共管。人民之保护不同，负担各异。县政府发号施令亦难免有迟速互异之感。现在全国厉行自治，县为自治单位，如疆界不齐于划分自治区时尤易发生窒碍，势必穿插牵制运用不灵。 针对以上实际情况，内政部制定了有针对性的行政区域整理计划，分区域有重点地推进： 吾国历史久远，封建之时期甚长，过去各县疆界，大都犬牙相错，便于牵制。所谓插花地者，几于通国皆是。而因政治不良，经济影响，积久皆成盗匪啸聚之薮。各县政府，或因其地处偏陬，鞭长莫及，或因其毗连数区，互相推诿，以致阻碍行政，扰害治安，实为不浅。现在“剿匪’’军事虽告胜利，但以“匪共”化整为零，仍有潜滋暗长之势。故在“匪共”区内，对于县行政疆界之整理，尤有必要。其次边疆各省，仍多保存土司制度，亟应宣导开化，改行县制，以利行政，而谋发展。余如各省边界地方，或因山川阻隔，施政困难，或因久遭“共祸”，善后需时，则当斟酌情势，请置行省或增设县治，以便管理，且防“匪患”。 简单来说就是在有共产党活动的区域实行县界整理，明确管辖；在边疆和少数民族地区继续改土归流，设置新县，推进建设。在一般地区则因地制宜，根据实际情况来调整行政制度。中国历史上边界争端在各个时期都有，但是并未有过政府层面的大规模清理疆界行为。清雍正三年（1725），雍正皇帝试图对南方各地尤其是西南地区的经界进行整理： 《周礼》称“惟王建国，体国经野”。孟子亦言“仁政必自经界始”。经界所关，诚为至重。从来两省交壤之地，其界多有不清，云贵川广等省尤甚。间至一省之内，各州县地界亦有不清者。每遇命盗等事，则互相推倭；矿厂盐茶等有利之事，则互相争竞，甚非息事宁民之意。各省督抚，其共矢公心，详细清查，如与邻省地界有不清者，则两省各委贤员，共同勘定。若本省内地界有不清者，即委本省贤员勘定。地皆朕土，人皆朕臣，此盈彼绌，悉在版图之内，无容分视也。虽地界或间有难定之处，但平心勘划，即使稍有不协，然一定之后，久远得以遵据，永无推诿争竞之处，于地方大有裨益矣。 对于这次勘界行为，韩光辉先生认为虽然具有重大的现实意义，但是其主导思想主要在于息事宁民，缕靖地方，减少对于资源占有与开发的纠纷，以达到长治久安、经济发展的目的。政府对待边界争端往往采取个案化处理，特事特办，处理的具体流程和方式可以用下图来表示： 这种处理方式因其效率低下，易受人为因素干扰，在案件频率不高时，政府尚能应付。进入民国以后，边界争议案件频发。内政部成立之初，即受理了多起边界争议案件，在处理的过程中，内政部深感“无法可依”所带来的麻烦： 良以我国各省县地方行政区域，多系沿袭前清府厅州县旧制，未加整理。近年行政制度，改革频繁，各省市县疆界，或因旧界混淆，迭起糾纷，先后经本部会同各省市政府核议勘划。只以无一定之标准可资根据，审议时每感困难，且每一次界域争议发生，双方地方政府及人民团体，往往互引证据，博稽志乘，议论纷纭莫衷一是。临疆几同敌国，寸土不肯让人，卒因年代云遥，沧桑屡变，图籍虽在，地域难详，以致悬案多年，每引起械斗惨剧，迄无良法可资解决。究之同属国家土地，属甲属乙，本无此疆彼界之分，倘能由中央确定勘划界线原则，以土地天然形势及行政管辖之便利，与其他事实问题，为立疆定界之标准。所有违背时代精神，偏重历史观念，富于封建思想之部落纷争，自可迎刃而解。 为此，内政部专门制定《省市县勘界条例》（1930年5月31日公布），该条例基于以下5点原则：1.趋重天然形势；2.图谋行政便利；3.打破封建思想；4.消减部落纷争；5.适合时代精神。内政部认为自此条例公布之后，“所有向来以历史沿革为证据之界域争议悬案，将自此一扫而廓清之”。《省市县勘界条例》的推出，为各级政府处理边界争端提供了法律依据。此后政府的勘界流程也大大有别于传统时期，具体过程如下图所示： 《省市县勘界条例》除了专门针对边界争端提供法律依据外，其中第七条还规定“囿有县行政区域，遇有下列情事之一者，于必要时，得变更编制，重行勘议界线”： 一、因省或市行政区域之变更，必须裁并或改置时； 二、固有区域与天然形势抵触过甚，有碍交通时； 三、固有区域太不整齐，如插花地、飞地、嵌地及其他犬牙交错之地，实于行政管理上甚不便利时； 四、固有区域或狭，或畸，与县治距离太远或交通甚不便利时； 五、面积过于狭小或过于广大时； 六、户口过于稀少或过于繁密时； 七、地方经济力与邻近各县相差过甚时； 八、警卫之支配及自治区域之划分，甚不适宜时； 九、有其他特殊情形时。 可以看出这一条款真正显示了政府整理行政区域的决心，该条款并非针对边界争端，而是直接针对原有的不合理的边界形态进行重新划分。为了配合这一工作，内政部进一步制定了《县行政区域整理办法大纲》（1931年4月29日公布）以作为《省市县勘界条例》的补充。该办法大纲为县行政区域整理提出了4种处理方式： 1.厘正：将毗连各县边界交错之地划归整齐，勿使参差。 2.互换：为管辖及地形上之便利将毗连各县地段互相交换一部分或数部分。 3.划分：土地辽阔之县，施政不易，应将其划分两县，或并入他县一部，以便治理。 4.归并：割数县之一部，新设县治或将旧治取消与他县归并，另成新县。 该大纲要求各省民政厅“应于本办法通行三个月内，将所属各县行政区域，有无省市县勘界条例第七条各款情形，切实查明，详细列表，并拟具整理方案，报由省政府核转内政部查核”。并“于最短时期内，切实施行”。众所周知，在整个行政区划体系中，县级政区无疑是最为稳定的，骤然大规模调整并非易事，例如河南省一开始就遇到很大阻力，“最初民众方面，多狃于积习，不愿变更管辖，各县政府亦多不积极办理”。故而自法令公布一年以后，各省进展仍很缓慢，内政部对此相当不满，再次发文催促办理： 本部……拟订县行政区域整理办法大纲……乃事隔一载……各省迭经催促尚未拟有具体整理方案报部核办。现在训政年限即将届满，地方自治须克期完成。依照中央政治会议第二百零七次会议决议颁行之训政时期完成县自治实施方案进行程序表，于第一期进行事项内即列有整理各县市疆界一款。自未便再事延缓致误训政大业。除分咨外相应咨请贵省政府查照前今各咨督饬民政厅照章积极办理。 在内政部的一再督促下，除了一开始就积极办理的浙江省外，其他省份也逐渐将此类信息统计上报并开展整理工作。1936年内政部编纂《内政年鉴》，对于内政部建立七年来的行政区域整理工作有过一个统计，现整理如下： 上引《内政年鉴》的数据收集截止于1935年6月，这一时期是南京国民政府统治相对稳定的时期，之后便陷入抗战及国共内战，很多措施得不到贯彻。也就是说，国民政府内政部推行地方行政区域整理的主要成绩，集中于内政部成立至抗战爆发前的十年间。通过上表我们可以看出，在《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》公布后，执行此一命令的省份只有江苏、江西、甘肃等12个，而且即使这些省份大多也只处理了一些零星个案，真正大规模开展行政区域整理的只有浙江省和河南省。河南省截至1935年9月，统计全省各县共有插花地段3180余村，而正式办理交接的有1600余村，只完成了一半。 浙江省对此项工作较为重视，“各省民政厅已遵照部颁办法大纲各条规定实行整理县行政区域报部核转备案者仅有浙江一省，从制定详细的信息统计表到最终逐一清理各县之间的边界，浙江省基本完成了行政区域整理的任务。这一清理工作事实上包括两方面内容，第一是根据实际情况调整原先不合理的县级政区，主要是增设省辖市；第二是对原本各县之间的界线进行清理，调整插花地，变传统的习惯线为法定线。 三、浙江省行政区域调整一一省辖市的设置 北洋政府时期浙江省并未设置有新的县级政区，国民政府定都南京的最初十年，浙江省先后设置了杭州、宁波两个省辖市。作为城市行政区，首先要解决区域范围的问题，市的范围并非简单以原县城的城厢为界，而是包括了城厢周边的郊区，这样市县之间就需要重新勘定边界，原有的县界须调整。 1.杭州市 1927年，国民革命军奠定两浙，国民党中央政治会议浙江分会于4月28日，举行第三次会议，议决通过筹办杭州市市政厅案，并推定省务委员兼秘书长邵元冲任杭州市市政厅厅长。邵氏于5月17日宣誓就职，6月20日依省令市政厅改为市政府，厅长改称市长。邵氏起草之《杭州市暂行条例》，于5月26日获得通过。依条例规定，在市区区域方面，划原杭县所属城区及西湖之全部，东南沿海塘至钱塘江边闸口一带，西至天竺云栖，北至笕桥及湖墅、拱裒、裒桥为新市区范围。杭州市行政区域直隶于省政府，不人县行政范围。7月，浙江省务委员会第三十四此会议对杭州市区域做出微调：“暂定东面沿江一带，上自江干区起，沿会堡皋塘南区，下至乔司区为止，南面至江干区为止，北面至湖墅区为止，西面上自江干区起，至西湖区，旁及钦履区留下镇及调露区为止。”至10月底，省务委员会第三十九次会议公布《修正杭州市暂行条例》，其中第三条规定：“本市行政区域以杭州城区、西湖区、湖墅区、皋塘区、会堡区及江干区区域为范围。”此次修正，将原本划入市区的乔司、调露两区及钦履区留下镇划归杭县。区域确定之后，便由市县双方派员会勘具体的边界走向。最终议定市县经界如下： 东起九堡，徇二围塘，折入小路，过黄天堂，越笕桥铁路，循河流过泥桥头、陆家桥、九香桥、邱家桥、丁公桥、河北桥、金工桥、文河桥、八角凉亭桥、长衣村桥、安桥头、褚家桥，折东北经大小蔡堰，迤西入下河兜，复折经方家桥，沿河转达金典桥，至施行村对面折西南，至曹家桥，循河流折北，达永安桥（俗名太平桥），周家桥、长春桥、康家桥、汽车洋桥，循大路南行至观音桥，又循河流至庆龙桥，又循大路行至思娘桥，又循河流至冯家桥，由此越秦亭山、北高峰、美人峰、石头山、石人岭、折至天竺山、青草台、狮子峰、马鞍山、螺整峰，循六和塔边小溪流直达钱塘江。 市县经界勘定不久，适值国民政府颁布《省市县勘界条例》，根据该条例，新设之省、市、县行政区域，应依照该条例第二条规定的各款原则勘议界线，即以土地之天然形势等为原则，而杭州市与杭县之间的经界与条例多有不合，“尚多犬牙相错之处”。于是市县双方商洽重行会勘。至1932年5月，新的市县经界勘定： 其西南界线，自之江文理学院西面江口大路起，循路之曲折，碗挺达于獅子峰之顶，跨天竺山，斜趋石人岭、石头山，循路由美人峰至北高峰，横贯桃源岭，由椅子山出秦亭山至古荡，以与旧界相会；西北角界线，由汽车路洋桥入河，过和睦桥，沿周家桥，侧折转严家桥，循河至汽车路，出拱震桥，与运河为界；北部界线，由长桥起，经永安桥折向北，循河直趋至河流转弯处，折东经镇梁桥，至施行桥，又折南过金典桥，随河流曲折至严家桥，以与旧界相会。 自此，杭州市区的范围正式确定，相比原杭县城区，面积扩大多倍（见图1），这其中既有规划上面的考量，更与实际的工商税收密切相关。 杭州市区1936年还有一次大的调整，即市政府为开辟郊外风景，拟将建设九溪公园。于是申请调整经界，扩大市区： 由梵村西约1公里之留芳岭，直上山冈，经百子尖、任家坞、象鼻尖、竹竿山、瑯珐岭，至石人岭、白云峰，与市区原界线连接，悉以山之分水线为界，界东梵村、徐村、云栖、梅家坞、五云山、獅子峰、白沙鸡及大刀沙一带之山丘平地，尽行划入市区。现全市面积，共计250.835平方公里。 国民政府定都南京时，首先设立上海、南京两个特别市，直隶于行政院。杭州市设立之初，邵元冲在组织规划市政时也是以特别市为目标。1928年7月3日，国民政府颁布《特别市组织法》和《市组织法》，杭州市遵照《市组织法》第一条之规定，直隶于浙江省政府。1930年5月20日，新修订的《市组织法》重行公布，新法令规定省会不设院辖市，杭州市仍隶属于省。1943年5月，再度颁布新《市组织法》，虽然废除了省会不设院辖市的规定，但杭州市仍属省辖市。 2.宁波市 宁波城厢内的市政筹备机构初设于1920年，由地方人士根据地方自治的规定，呈请当局立案。主要工作为拆除城墙、填河修路。1927年2月，北伐军攻克浙江，宁波市政筹备处改组为宁波临时市政府，由自治团体转而变为行政机关，其组织机构由当时的军政人员及少数地方人士所组成。南京国民政府正式组建时候，宁波临时政府没有为国民党浙江省政府所承认，5月，浙江政治分会正式呈请南京政治会议批准设立宁波市政府，任命罗惠侨为第一任市长。6月，颁布《宁波市暂行条例》，7月1日，宁波市政府正式成立。根据《宁波市暂行条例》的规定，宁波市的行政区域包括“鄞县城厢及江北之全部，北沿姚江，东北至慈镇桥，迤延至甬江北岸孔浦。甬江南岸由余隘迄，东至镇东桥，东南至白鹘桥，南至叚塘市，西至王春桥”。 但上述规定只是一个大致的区域范围，具体的边界走向尚未勘定。1927年末，宁波市政府开始土地登记及丈量，于是市府与鄞县双方商议会勘边界，最终确定市区边界的走向： 江东区由甬江南岸的余隘起，迤东至西洞桥；东南经白鹘桥至奉化江边的道士堰；在南郊，南至启文桥，西南至侍郎桥；在西郊，西至望春桥，西北至新渡；在江北区，因镇海县境的上、下白沙及孔浦与市区接壤，当时为杭甬铁道运输站的终点，划归市区管辖以便利交通。 1929年6月，市政府与镇海县再次协商会勘市区东北部边界，决定将倪家堰经鄞定桥，迤延经大通桥、孔浦桥至甬江北岸孔浦道头以南地区划入市区。自此，宁波市区域范围完全确定，总面积45.6平方公里（见图2）。 然而，宁波自设市伊始便存在大量争议，尤其是政府无力负担规模庞大的市政建设经费，导致各方怨声载道，要求撤市之声持续不断。1931年1月，浙江省政府接受宁波市各法团暨民意代表的请求，并向国民政府呈请废止宁波市，其理由如下：首先是法令方面，按照《市组织法》的规定，省辖市人口必须在三十万以上，或者人口在二十万以上且所收营业税、牌照费、土地税每年合计需占该地总收入的二分之一以上。而宁波市人口为二十一万余，土地税、营业税尚未举办，牌照费收数甚微。其次是民意方面，原本设置市政府是为了某市政的发展以更好的服务市民，但是事与愿违，市民反对之声不绝于耳。第三是财政状况，收支相抵，不敷甚巨，市民不堪重负。此外杭州绍兴之间直接通车，温州台州之间直接通航，也使得宁波在交通、商业上的地位大不如前。基于上述理由，国民政府批准正式裁撤宁波市，原区域并入鄞县。罗惠侨认为上述宁波市政府废止的理由只是表层原因，深层次的原因是： 以前宁波地方各事业大都系当地所谓士绅勾结地方官员包办，他们认为设了市政府，自己势力被削弱。我任市长时所用人员虽有小部分为同学或学生，是外省人，但大部分仍系原来士绅所推举的本地人士，经费筹措都是通过那班头面人物来促成的。以后，建设日有进展，经费大大增加，势必挖掘来源。且所收税款，从前都系私人包干，漏卮颇多，经整理集中后，增加不少，特别是房捐增加一倍以上。从前只有店屋捐，后来增收住屋捐，增加了一倍。从前房捐系按房定税，后来按房租或估定房捐征收，这样一来住户不免要增加负担，而大产业主负担增大，尤其是一向包干收税的人，失去了中饱机会，更加心有不满。其次土地丈量将告完成，预计地价可收二十万元。这对于占有大量地皮的豪绅来说，势必要增加他们的负担，因也大起恐慌。此外，尚有少数士绅（如范纯琯等）在市政府内没有得到地位和一些有过“亏待”的人也乘机思动，随之范纯琯及其追随者毛雍祥、王礼嘉二人，即正式发起度市运动。提出理由：一是宁波人口不到二十万；二是宁波商业不振，人民不堪财政负担。第二点理由赞成者大有其人。他们开会要求取消，并派范纯琯赴杭请愿交涉，他又通过种种关系，奔走沪杭之间。当时省府主席张难先是著名的讲节约的人物，对范等的请愿便予批准。 由此可以看出，相比于南京、上海、杭州等地，宁波设市并未具备坚实的基础，故而在维持了3年多之后在利益集团的推动下被废止。其行政区域依旧并入鄞县，一切回复到设市之前的状态。 四、浙江省行政区域整理——勘定边界 从区域调整的角度来说，杭州和宁波两个省辖市的设置，是属于中观层面的区域划分，其重点在分域，边界的调整是分域的副产品。而对现有的县级政区边界的勘定，则属微观层面的分界，重点是确定边界的走向，变传统的带状界限为几何线状的界线。县界的勘定因其所处位置的不同又可以分为省界的勘定和县界的勘定。 1.勘定省界 根据1920年代末浙江省县级政区的设置情况，与江苏省相毗连的有7县，分别为：定海县与崇明县；平湖县与金山县、娄县；嘉善县与娄县、青浦县、吴江县；嘉兴县与吴江县、震泽县；桐乡县与震泽县；吴兴县与震泽县；长兴县与宜兴县。与安徽省毗连者有8县，分别为：长兴县与广德县；安吉县与广德县；孝丰县与广德县、宁国县；於潜县与宁国县；昌化县与宁国县、绩溪县、歙县；淳安县与歙县；遂安县与歙县、休宁县；开化县与休宁县、婺源县。与江西省毗连者有3县，分别为：开化县与德兴县、玉山县；常山县与玉山县；江山县与玉山县、广丰县。与福建省相毗连者有7县，分别为：江山县与浦城县；遂昌县与浦城县；龙泉县与浦城县；庆元县与浦城县、松溪县、政和县、寿宁县；景宁县与寿宁县；泰顺县与寿宁县、福安县、霞浦县、福鼎县；平阳县与福鼎县。总计共有22县与邻省接壤。浙江省与邻省之间的边界纠纷并非始于民国时期，地方政府曾多次处理此类事件，但都是特事特办，只处理纠纷本身，并未完全解决边界走向问题。国民政府颁布《省市县勘界条例》之后，相邻省份之间逐步开始勘定边界。对以往无分歧的传统习惯线予以确认，对有争议的边界进行协商，协商无果的则请内政部出面加以协调。最终将双方协商之后所确定的边界报请内政部备案，完成法制化的过程。在1931—1937年间，浙江省22个与邻省接壤之县中有16个完成了省界勘定（部分省界的勘定延续到抗战初期），相对于其他各省来说，浙江省完成省界勘定的任务是比较出色的。 2.勘定县界 1935年，内政部曾对已经执行6年的全国行政区域整理计划即各省县界的勘定情况有过一次统计（见表3）： 由表3可以清晰地看出，内政部实行全国行政区域整理计划之后的6年中，执行该计划最深人的为浙江省，6年中完成勘界并报内政部备案的法定县界有134处，占全数的7成多。其次为河南省，有29处。其他各省只是零星处理，不少省份甚至一处都未勘定。由于上述统计的数据截止于1934年底，而从此时至抗战全面爆发之间的3年中，各省市行政区域的整理工作还在继续开展。因此，笔者根据《内政公报》，将浙江省所有上报内政部备案之县界勘定结果汇为一表，以期全面了解浙江省在1927—1937这十年间所完成的县行政区域整理工作，见表4。 说明：国民政府内政部统计处在1938年编印有《全国行政区划及土地面积统计》一书，其中对各省市行政区域整理列有专门的统计表。然有关浙江省的统计表有不少措误，其中漏栽的有：桐庐和建德，富阳和新登，永嘉和繪云，杭州市和杭县，建德和分水，海宁和桐乡，海宁和德清，义乌和浦江，丽水和武义，永康和武义，衢县和寿昌，常山和玉山等12组。有三组县名错误：宁海和桐乡，定海和德清，衢县和泰顺。此三组县根本不相连属，疑为誊抄错误。另有核准日期错误七组：分水和昌化，兰溪和龙游，青田和景宁，天台和临海，鄞县、奉化、象山、镇海，兰溪和汤溪，杭县和海宁。故而此表各县整理县界的核准日期以《内政公报》的资料为准，并根据各县方志进行补充。 3.争议处理 上文提到在民国以前，各级政区的边界是由习惯线、法定线和争议线构成的，其中习惯线占绝大多数，法定线和争议线为少数。故而民国时期对于县级行政区域的整理，主要工作即是对传统习惯线的重新勘定、对原法定线的重新确认以及对争议线的协商。对于前两者，相邻地方政府及民众异议不大，所以勘定过程相对简单，只需双方县政府确认，并绘出界图，之后由省民政厅呈送内政部备案。内政部依据《省市县勘界条例》对其进行审核，如与法令无大的出人，即可备案并转呈行政院以指令形式公布，之后便可据此树立界碑。 以吴兴和武康两县县界勘定情形为例，两县的县界并无大的争议，经过会同勘定，将县界的经过地点，“详细载明界域图内，缮具说明清揩”。浙江省民政厅将审核之后的材料上报给内政部，内政部“核与勘界条例，尚无不合，似应准予备案”。于是吴兴、武康两县之间的县界便由传统的习惯线转化成为具有法律依据的法定线。 如果是历史上就已存在争议的县界，勘定过程则相对复杂一些，相邻地方政府之间可能多次往复协商，时间往往迁延数年甚至数十年。例如杭县与德清两县之间关于塘栖镇地方的县界走向便是历史遗留问题。塘栖是浙北著名的水乡市镇，是杭县境内仅次于县城的第一大镇，依靠着水陆交通的优势，塘栖经济相当发达。“杭县塘栖镇地跨运河南北两岸，北岸之塘栖镇与德清之水北地方，东西毗连，原以添设府界牌为界，年深月久，居民跨界筑屋，鳞次栉比，致旧有县界煙没于民居住宅之中，无可考证。”1930年，浙江省政府筹划自治区域，必须厘清各县边界，杭德两县开始协商塘栖镇的边界走向。省民政厅委派新政指导员沈金前往指导两县会勘，之后拟定的分界方案将杭县运河以北之塘栖一带地方划归德清，两县以运河为界。这一方案符合山川形便原则，从单纯的行政管理上来说确实是比较理想的划分方式，但是这一方式完全打破了历史传统，没有顾及河北岸之塘栖镇民众的实际情况，导致塘栖民众的坚决反对，该计划自然无法实施。之后，省民政厅改派另一名新政指导员羊冀成会同双方重新勘界。拟定的划界方案是将德清水北之地划归杭县，以里塘河为界。如此一来，德清县非但没有分享到塘栖镇的繁盛之区，反而将自身相对较繁盛之水北地区也拱手相让，此方案自然难以使德清县府和民众满意。双方的第三次会勘由民政厅改派科员刘元复主持，拟定的方案是将德清水北与杭县邵家村互换管辖，而以顺登桥库桥牛坝儿桥为界，其互换之地大略相等。刘元复制定此方案是依据内政部新出台的《县行政区域整理办法大纲》，用互换的方式达到划界过程中双方的区域面积、人口等方面的平衡。但是此一方案涉及变动的区域过多，边界走向过于曲折，不仅招致杭、德两县民众的反对，而且与内政部整齐边界的法令不符。前后三种方案无一可行，故而关于塘栖镇的划界事宜暂告停顿。1934年，省民政厅为了解决这一问题，重新考虑上述三种方案，决定取其中区域变动最小的梅家兜线即上文提到的第二方案，两县以里塘河为界。面对民间的质疑之声，省民政厅强调： 查杭德两县县界，因双方之争议，屡定屡翻，案延多栽。最近吕前厅长核定梅家兜线，较之旧界，变更最少，实已委曲求全，尔等自宜仰体斯意，勿再纷争。须知邻封并非敌国，诸事均可合作，矧属杭属德，同在本省统治之下，所有警政建设商务防务各端，皆属一体办理，并无歧视。如果某县政治不良，自当督促改进，毋庸过虑。 因此杭德两县关于塘栖镇地区的划界是在双方县政府无法协商取得一致的情况下，最终由省民政厅进行裁决。面对裁决，地方政府一般不再有异议，地方士绅即使不满，一般也不愿再与省政府对抗。当然，任何情况下都会有特例出现。比如新昌和嵊县划界过程中，嵊县第八保就有民众对民政厅的划界方案不满，并依据《诉愿法》向省民政厅的上级——内政部提起诉愿。 1914年5月颁布的《诉愿条例》第一条指出下列四种情况下民众可以提起诉愿： 一、中央或地方下级行政官署之违法处分致损害人民权利者 二、中央或地方下级行政官署之不当处分致损害人民利益者 三、中央最高级行政官署之不当处分致损害人民利益者 四、地方最高级行政官署之不当处分致损害人民利益者 根据上列情况，民众可以向直接上级行政官署提起诉愿；已诉愿后不服其决定者，可向直接上级行政官署再提起诉愿。同年7月，正式出台《诉愿法》，与之前的《诉愿条例》相比，《诉愿法》条款有所调整，但是内容大致相同。 1937年新昌与嵊县划分县界，新昌县岭外乡乡长俞国昌越界至嵊县方升乡第八保桥里村钉立界牌，引发民众矛盾。省民政厅委派王华实至实地査勘，结果将桥里村依旧划归嵊县，而将原桥里村南之沙涂地及桥里村所属之竹园划归新昌县。桥里村民众认为上述区域与桥里村的水患治理密切相关，不能划为别属。对王华实的划界方案不满，依据《诉愿法》向浙江省民政厅提起诉愿。浙江省民政厅认为“关于新嵊两县划分县界是否适当，要与人民之权利或利益并无损害，依诉愿法第一条规定，自为不得提起诉愿。予以书诉，于法不合”，没有受理桥里村民众的诉愿请求。浙江省民政厅认为两县县界的划分是基于整理土地疆界而导致行政区域的变更，这是一种国家行政手段，而非对于交界地区人民的处分，因此不构成对人民利益的损害。从这一点上来说，桥里村民众不能依据《诉愿法》提起诉愿。浙江民政厅的这一做法当然是有根据的，因为内政部在举行全国行政区域整理计划的过程中，收到大量依据《诉愿法》提起的诉愿案例。为了区分行政区域调整时产生的矛盾是否适用《诉愿法》，司法院在1932年对此专门出台了一个司法解释： 案查本院前以诉愿法第一条栽“人民因中央或地方官署之违法或不当处分致损害其权利或利益者得提起诉愿”等语。又查关于整理土地疆界变更行政区域本为国家内务行政，非对于两地交界处人民之处分。当地人民对于划界定案似不能援引上开法文提起诉愿。惟人民认划界之结果间接影响其权利或利权（如水利问题等）因而对于划界定案表示不服，提起诉愿请求变更时，应否予以受理？决定之结果有利于诉愿人而引起另一方面人民之不服，亦提起诉愿时，将如何办理？抑以划疆分界并非对于人民之处分，认为人民不能提起诉愿，至所间接之影响应予另案办理之处不无疑问。当经咨请司法院查照解释见复在案。现准院字第六四八号咨开，业经本院统一解释法令会议议决，国家以行政权变更行政区域，如仅划分疆界以定行政管辖权，要不得谓为对于人民之处分而认其有诉愿权。若因定界而另以处分改变人民土地原状致损害其权利或利益，则人民对之自得提起诉愿。 这里的关键是：划界的过程是否涉及对人民具体财产的划分而导致人民的权利或利益受到损害。浙江省民政厅认为两县之间只是边界的划分，并未涉及具体财产的分割。而桥里村民众认为边界的划分损害了他们的利益。于是，桥里村民众向浙江省民政厅的直接上级——内政部发起再诉愿： 查五都村属新昌县岭外乡行政区域管辖，而桥里村属嵊县方升乡行政区域管辖，更说明五都村位在东，则上桥里村位在西，则下距离五公里之数，其间县江直贯上下村。边向系该下村被江水为患甚烈。所以历年栽培竹木成林，筑堤设堰防御水害。利用水利始能保护桥里村舍田亩，迄然不遭沧桑。若经县界改划，辄将该县桥里村之村南地籍田赋保甲事业隶属新昌县行政管辖，即如上说江防水灾无法问津，修理堤堰易能淹没村庄，甚至数千村民只得束手淹毙。其次该县村田计有千余亩，全免甽砩支流灌溉水利，其水上游新昌县五都村之村田遇旱，一经堵截水道，其水下游绝源，势必该田数千亩成涸，收获全无。措我村老幼未免饥俄。诚如说明，如被其改划县界，柯谓乎权利无损害。关于浙江省政府此层不予依照行政法令论究，未荷保持原有嵊新两县规划原县界，杜绝祸端，仅免新昌县岭外乡长俞国昌呈厅员王华实无甚关系一纸空文，具复为取信，实以未将前述事实具体审查明确，遽认诉愿人施喜生等关于本案划分县界所为无损害权利予以诉愿驳回之决定，殊非有理。为此，不服原决定，依法提起再诉愿，应请均审查，废弃原决定，准予保持国家规划两县原县界之裁决，实为公便。谨呈内政部公鉴。 桥里村民众的再诉愿书送达内政部后，因抗战的全面爆发，此案就此搁置。至1948年，内政部才重新处理此一案件。将桥里村民众的再诉愿书转给浙江省民政厅，要求做出答辩。浙江省民政厅以司法院的解释为依据，依然坚持桥里村民众的诉愿与法无据： 查人民对于官署之违法或不当处分致损害其权利或利益时始得提起诉愿。业经诉愿法第一条明文规定，又查国家以行政权变更行政区域为仅划分疆界以定行政管辖，不得谓为对于人民之处分而认为有诉愿权，亦经司法院解释有案。本案民政厅核定新嵊两县划分之县界，依照上开解释既非对于人民之处分，人民即无诉愿之权。退一步言，即使认为对于人民之处分而同属省境，无论划入甲县或乙县管辖，要与人民之权利或利益并无损害。依法亦属不得提起诉愿。本府原决定予以程序上之驳回自无不合。 内政部最终依据司法院的解释，认定此案属于划分疆界以定行政管辖权，因此桥里村民众无权提起诉愿，决定“再诉愿驳回”。 五、结语 20世纪二三十年代国民政府推行的全国行政区域整理计划各省进度不一，并因抗战等各种因素的制约而最终不了了之。但是行政区域边界不清所带来的行政管理上的问题一直存在，这种情况延续至中华人民共和国成立之后。新中国的勘界工作断续进行，但并未大规模展开。1995年11月，国务院决定从1996年起，用五年时间完成全国省、县两级陆地行政区域界线的勘定任务。2002年7月，各大报纸纷纷报道：全国的省、县两级陆地行政区域界线全部划清，所有的争议线已经解决，42个三省交会点和18个省界边界线起止点全部确定，32300个界桩永久性地设在省、县两级行政区域关键部位；《行政区域界线管理条例》也于当年7月1日起实施。我国的行政区域界线管理方式由过去的无序、被动、粗放型管理走上了法治化、科学化、规范化的管理轨道，从而宣告中国历史上第一次全面勘界工作已经胜利完成。以此为参照，我们应该如何来看待国民政府的行政区域整理计划？曾任职民政部地名区划司，亲身参与了此次全面勘界工作的靳尔刚对此有过如下评价： 实事求是地说，国民党政府关于“屋正猹界”的《省市县勘界条例》和《县行政区域整理办法大纲》，是我们新中国成立之前唯一一部关于整治行政区域界线的法规。其构想不可谓不好，之所以半途而废或没能全部“厘正”勘定，决不仅仅是由于日本帝国主义对我国东三省的侵略及随后爆发的全面抗战，而是有着深刻的政治制度的虚伪性。这种虚伪性，不但表现在所谓的中央政府五院制的无所作为，而且表现在社会各界对实则是蒋介石个人独裁的“伪政府”和其一贯的说谎政治普遍不满，再加上党派各系的政治对立，权力的追逐，党政军上上下下的空前腐败，以及肆无忌惮地围剿苏区，破坏国共合作，国民党政府在勘界这件事上的有头无尾也就不足为奇了。 应该说这个评价并不十分公允，国民政府时期行政区域整理工作还是取得了不少成绩。比如形成了相关的法律、法令以及处理边界问题的一套程序。对比新中国制定的勘界法令以及处理边界争议的程序，都很明显地看出其中的继承性。民国时期的浙江省，在1927—1937年这10年中进行了大量的县级政区勘界工作，积攒了很多与勘界相关的资料，也解决了不少历史遗留问题。在20世纪90年代的全面勘界中，据统计，截至1996年，浙江省内县级行政区域界线共199条，县界总长度10700公里，存在争议1026处（不含海域），争议长度1555公里。然而从1996年4月成立省勘界工作领导小组开始，至1998年底，短短两年时间，全省199条县界中只剩25条未贯通，未贯通长度99.8公里，只占全省县界总长度的1.5%。相比较其他省份，浙江省的勘界工作进展相当顺利。应该说这与国民政府时期浙江省的行政区域整理工作执行最为深人全面是有一定关联的。我们在肯定新中国全面勘界成绩的同时，也不能无视或者忽视国民政府的勘界成绩。 （本文原刊《历史地理》辑刊第三十辑第114-138页。文中原有注释，引用请务必参考原刊。） (责任编辑：admin) |