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【提要】民族事务涉及各个领域、各个方面，可根据属性划分为身份事务、权益事务、政策事务、创建事务和关系事务。民族事务除了具有公共事务的一般特征外，还具有特定性、广泛性、复杂性的特点。作为治理客体，民族事务对治理主体的能力建设提出了诸多要求。着力于提升民族事务治理的效能，民族事务治理能力现代化建设需要集依法治理、政策运用等多种能力建设于一体。 【关键词】民族工作；民族事务；治理主体；治理客体；治理能力现代化 【作者简介】严庆，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授、博士生导师，博士，研究方向:民族政治、民族理论与民族政策、民族教育。 【基金项目】中央民族大学科研创新团队计划课题“我国社会主要矛盾变化背景下各民族共同繁荣发展理论与实践研究”（2018CXTD01）阶段性成果。 自2013年11月党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化之后，民族工作实务部门和学术界便进一步关注“民族事务治理体系和治理能力现代化”建设问题。一般而言，民族事务治理体系建设侧重于民族事务治理主体、制度、规范等方面的系统化建设，而民族事务治理能力则侧重于治理主体的用心用脑能力、身体力行能力的复合提升。本文尝试对民族事务治理的内容和能力进行具象化探讨，以期服务于新时代的民族事务治理实践。 一、民族事务的内容、类别与特点 民族事务是民族事务治理的客体或对象。当前，人们对于什么是民族事务还缺乏共识，一般采用描述性的界定，即民族事务是指与少数民族和民族地区经济社会发展相关的事务，从一定意义上讲，是属于涉及民族因素的公共事务。为了更为清晰地把握民族事务，笔者首先依据民族工作部门的职能范畴来梳理民族事务的具体内容，并根据具体民族事务自身的属性划分类别，进而厘定民族事务的特点。 （一）民族事务的内容 知道民族事务是什么，有哪些，是开展民族事务治理的前提。国家民族事务委员会是我国政府层面最为重要的民族事务治理主体（委员会制也表明是多部门联合形成的主体），从其工作职能来看，具体的民族事务覆盖了各个领域，包括： 政治领域的事务，聚焦于保障少数民族在政治生活中的权利，主要体现在制定政策法规，通过宣传、监督等环节促进政策法规的落实、落地，依法依规调处涉及民族因素的矛盾纠纷，促进民族团结进步，综合实现少数民族权益保障等方面。此外，还包括民族身份识别、确认、更改，培养、教育和使用少数民族干部等事务。政治领域的事务涉及到少数民族的政治、社会地位和权益、尊严，是由国家的政治制度所决定的。 经济领域的事务，也就是与民族地区经济运行、发展规划等议题相关的事务，具体涉及到补短板、谋发展、有保障等目标。谋发展，体现为经济发展的规划性，包括制定规划、出台政策措施等；补短板，主要是解决民族地区和少数民族群众的经济困难，包括解决牧区、边境地区、贫困地区少数民族经济发展中的有关问题、扶贫事宜等；有保障，主要是从税收、经费、科技、项目、对口支援、民族贸易、民族特需用品生产等方面给予支持和保障。经济领域的事务直接与民族地区和少数民族的生活、生产相关，为民族地区和各民族繁荣发展提供物质保障。 文化、社会领域的事务，涉及满足少数民族文化需求，实现文化权益保障，获得综合社会服务和社会保障等。具体包括少数民族语言、文字工作，民族教育事务，民族地区文化、卫生、体育、广播影视、新闻出版事务，对外的民族文化交流与合作等，还包括与民族历史、民族记忆相关的民族古籍的搜集、整理、出版，民族文物保护等。文化权益深及精神幸福，社会保障事关生活质量，因而文化、社会领域的事务对于各族人民享有美好生活而言是不可或缺的。 可以说，以上事务基本围绕身份确定、权益保障展开，体现出较强的政策性、行政性，涉及到的事务主体多为国家机关和政府部门。伴随着社会转型和人口流动，日常生活、平常交往层面的具体、微观的事务逐步增多，社会性、民间性增强成为民族事务发展的趋势。 （二）民族事务的类别  从内容上看，民族事务涉及到各个领域，如果进一步按照具体的事务属性来分析，民族事务又可以分为以下类别： 其一，身份事务。这类事务包括国家对民族群体的识别与确认，以便完成民族数量和民族成分的变更。民族群体是由个体组成的，民族个体的身份也需要确认，有的还涉及到个体民族成分的变更。确立民族身份是开展民族事务治理的起点，没有身份确认就没有民族事务的认定。 其二，权益事务。这类事务是基于民族平等和对少数民族合法权益的保障而产生的事务，其中有免受歧视的平等权益保障事务，与公民身份相关的政治权益、经济权益、文化教育权益保障等事务，其中有些事务具有民族差异性，比如民族语言、文字使用，民族特需商品的生产与供应等。对于少数人和少数民族在采取无差别公民基本权益保障的基础上，提供一些必要的特殊权益保障是国际上的通用做法。 其三，政策事务。这类事务可以说是少数民族和民族地区经济社会发展促进事务，与一系列的民族政策制定、实施、评估相关，主要围绕落实民族政策展开。具体包括与落实民族区域自治政策相关的事务；少数民族干部培养选拔与人才培养事务；少数民族和民族地区经济发展事务、教科文卫等社会事业发展事务；对口支援、援建事务；与《兴边富民行动计划》和《扶持人口较少数民族发展》等专项政策相关的事务。 其四，创建事务。是指与民族团结进步创建活动相关的各类事务。这类事务是由政府主导的，机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙共同参与的正面引生、促进、提升民族团结进步的综合事务，主要包括不同形式的民族团结进步教育、各种形式的民族团结进步专题活动、爱国主义教育基地和民族团结进步教育基地建设、各种争优创先活动等。 其五，关系事务。这类事务主要是围绕各民族交往交流交融产生的事务，包括正确开展民族交往，妥善处置影响民族关系的矛盾和问题，维护民族团结，打击和抑制民族分裂行径等。 按照民族事务的属性划分类别，有助于进一步认知民族事务的特点，确定不同的民族事务主体，拓宽开展民族事务治理的思路并提高民族事务治理的针对性。 （三）民族事务的特点 从上文关于民族事务内容和类别的划分可以看出，我国民族事务的特点可以概括为： 1.特定性。民族事务是与少数民族身份相关的事务，或者说主要是与我国55个少数民族成员相关的事务。事务具有较强的政策性，具体涉及到一些与汉族成员不同的待遇。如民族贸易和民族特需商品生产供应、少数民族考生高考加分、少数民族生育政策等。 2.广泛性。民族事务的广泛性是由民族分布的广泛性决定的。我国少数民族人口分布广泛，呈现出大散居、小聚居，交错居住的特点。一方面，少数民族都有或大或小的聚居区；另一方面，我国散居的少数民族分布具有“广、多、杂”的特点。所以，我国的民族事务既包括民族地区的事务，也包括散杂居少数民族的事务。加之人口流动，民族事务的广泛性更为凸显，据2010年的有关测算，从民族地区走出来打工、经商、求学的人口超过了2000万。当前在城市和民族混居地区生活的少数民族人口数量已经超过了少数民族总人口的1/3。 3.复杂性。我国的民族事务涉及到政治、经济、文化、社会各个领域、各个方面，事务类别复杂，而人口流动则进一步加剧了复杂性。此外，从过程的视角和宏观的视角来看，《中国的民族事务》所呈现的民族事务包括民族识别工作、少数民族社会历史和语言大调查、民族地区的社会改革、实施民族区域自治政策、少数民族权益的确认及保障、帮助少数民族和民族地区发展、促进民族关系和谐发展等内容。毫无疑问，这些事务都非常复杂。 二、民族事务治理能力现代化建设的需求与动力 治理是由治理环境、主体、客体、手段、目标等要素构成的系统，其中治理主体的能力借助手段作用于客体从而形成治理成效。从专业化的角度考量，不同领域的治理有着不同的特点和要求，而不同治理主体的能力建设要符合治理客体的需求。同理，民族事务治理主体的能力建设要适应民族事务的客观要求。 （一）民族事务的特点需要治理主体多元、治理能力复合 相比于民族工作，民族事务的意涵更为广泛，可以宽泛地理解为与民族相关的事情，民族事务治理的主体因而更为多元，包括与民族事务相关的政府部门、机关单位、党群组织、社会团体、公民个体等。多元的主体是与多样的事务相对应的，因而在民族事务治理能力建设方面既有一般性能力要求又有专门性能力要求，整体上需要多种能力的复合。 一般性能力是指所有民族事务治理主体都应具备准确把握民族政策的能力、得体地与治理客体沟通等能力。现阶段，我国民族工作的阶段性特征体现为“五个并存”，改革开放和社会主义市场经济发展促进了包括人力资源在内的各种资源的流动，提高了人们的权利意识、利益意识、公平竞争意识和法制意识，社会流动性推动了民族事务的普遍化，有研究者称之为“全域化”。而多流动、大融居的态势，说明交往中的民族事务、社会层面、族际关系层面的民族事务不断增多，民族事务治理主体日趋丰富，因而很多社会组织和公民个人也成为了民族事务主体。民族事务“全域化”“日常化”的变化需要在全社会普及民族理论政策知识，使得大多数乃至全体社会成员具备基本的开展民族交往、调处民族事务的能力，这也是多民族国情对全体公民提出的要求。 专门性能力则体现为特定事务或特定规则的需求。例如，伴随着人们权利意识、公平竞争意识和法制意识趋强，全社会对治理主体不断提高依法治理民族事务的能力提出了新的要求；民族地区经济发展势头加快但又存在低水平发展问题，表明促进少数民族和民族地区的发展依然是重要的、主要的民族事务，经济类为主的政策性事务依然是重头，与之相适应，对治理主体发展经济的政策能力、行动能力也提出了新的要求；一些区域暴力恐怖活动活跃多发，要求维护民族团结和反对民族分裂的事务必须常抓不懈，要求精准处置能力不断提高。 （二）来自国家治理战略和治理理念的推动 治理能力建设与治理体系建设相互依托，共同服务于国家治理、社会治理水平的提升。民族事务治理能力是国家治理能力、社会治理能力的组成部分。一方面，推进治理体系和治理能力现代化建设是国家治理的整体战略指向，包括民族领域在内的各领域贯彻落实；另一方面，治理理论和治理理念为当前的民族事务治理能力建设提供了很好的指向，例如突出了多元化治理，主张采取协商性、互动性的治理方式组合，强调人本化、善治性的治理精神等等。 民族事务治理能力建设是对民族事务需求的反应。结合我国民族事务的新发展，刘宝明提出要从五个方面更新民族事务理念，以适应全面深化改革的新要求，即从重点针对少数民族转向包括汉族在内的所有民族；从民族政策就是照顾少数民族转向民族政策是基于国家整体利益而采取的国家治理措施；从民族区域自治是民族自治地方的任务转向民族区域自治是全国各地区各民族的共同任务；从民族事务治理是民族工作部门的任务转向民族事务治理是全社会的共同任务；从以管理为主转向以服务为主。这样的理念转变无疑将民族事务治理能力建设提升到了国家全局的高度，拓展到了全社会的宽度。整体而言，在民族事务治理能力建设的定位上，一要坚持治理能力建设服务于民族事务现实的需要，体现民族事务治理内容、目标的特定性；二要坚持治理能力建设服从国家治理战略要求，体现民族事务治理对于国家整体治理的从属性；三要坚持治理能力建设符合治理理论的指导，体现民族事务治理的科学性。 (责任编辑：admin) |