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三、民族地区贫困的结构性成因分析 艾尔泽·厄延认为，“贫困是经济、政治、社会和符号的等级格局的一部分，穷人就处在这格局的底部。”[26]该表述突出了贫困的结构性，贫困人口正是因处在经济、政治等格局的底层结构当中才形成了其贫困状态。随着中国农村贫困的转型，贫困生成的结构性内涵也越发突出。[27]在结构性贫困看来，微观层面上的个体或家庭贫困与其在社会资本、政治资本、人力资本和经济资本结构上的不利处境关系紧密，[28]因此也可以将脱困视为一种社会关系的再生产，[29]不利的结构处境再生出不利脱贫与发展的社会关系。从宏观上看，民族地区贫困的高发与顽固有着一系列深厚的结构性因素，如果将这种结构理解为资本结构的话，民族地区在多重资本结构当中均处于劣势，而正是一系列劣势的叠加导致了民族地区跨越贫困陷阱更加艰难。在宏观层面分析贫困的区域差异，地区发展不平衡将是非常重要的因素与视角。[30]根据实地调查和文献研究，我们具体将资本结构划分为五个方面：生态资本、经济资本、金融资本、人力资本和社会资本。 1.生态资本的贫困 从生态资本的角度看，少数民族贫困地区与我国生态脆弱区的分布存在耦合关系。[31]从地理资本的角度看，少数民族和民族地区贫困高发的机制即地理资本的多寡与贫困发生率成反比。[32]从个体角度看，地理环境和地区差异对农户收入不平等具有较强的解释力。[33]根据国家规划，我国的生态脆弱区共划分为东北林草交错生态脆弱区、北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、南方红壤丘陵山地生态脆弱区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区、西南山地农牧交错生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区、沿海水陆交接带生态脆弱区。在8种类型的生态脆弱区中，其中6个类型的地区都有少数民族的集中分布。生态脆弱区的自然资本匮乏，农业生产的自然基础恶劣。西北地区缺水，西南地区缺土地，而青藏高原等高海拔地区则缺少积温。不同类型的生态脆弱区，其面临的生态压力也是不同的，但总结起来主要是5个方面：草场退化和土地沙化；土壤侵蚀强度大，水土流失严重；自然灾害频发，区域贫困加剧；气候干旱、水资源短缺，资源环境矛盾突出；湿地萎缩，调蓄功能弱化，生物多样性锐减。具体情况可参见表1内容。 表1 与少数民族分布相关的生态脆弱区(区域与主要生态问题)
生态资本的优劣直接决定了少数民族地区农业生产成本和成效，从表1我们也能够看到，少数民族相对集中分布的地区，基本上都有大片的生态脆弱区分布，这在很大程度上限制了这些区域产业与经济的发展，农业发展在这样的环境中也受到很大的制约。生态脆弱区，不仅仅影响农业生产，而且还直接影响居住者的身体状况，例如四川阿坝州多发的大骨节病就与当地的自然环境紧密相关，青藏高原多发的肺病和心脏病与空气中的低含氧量等关系紧密。环境与贫困关系密切，因此中国政府的反贫困实践历来重视生态资本的建设路径。[34]而表1中的内容与民族地区贫困的分布情况也恰恰证实了研究者得出的结论即经济贫困与生态脆弱敏感地带具有很强的相关性。[35]故而少数民族地区也成了扶贫攻坚的主战场，成为当前扶贫工作的重中之重。[36] 2.经济资本的贫困 从经济资本的角度看，少数民族区域经济社会发展整体相对滞后，这个我们可以从区域的财政收入、社会消费品零售总额、GDP、人均可支配收入等几个指标去理解和比较。2017年民族地区经济发展量质齐升，民族八省区全年实现生产总值84899亿元，同比增长7.6％，高于全国0.7个百分点。其中，贵州、西藏和云南的经济增速是全国前三，GDP增速分别达到了10.2％、10％和9.5％。民族八省区全社会固定资产投资总额为88730亿元，其增速接近12.0％，高于全国4.6个百分点。2017年民族八省区农村居民人均可支配收入10442元，增长9.2％，其中宁夏的农村居民人均可支配收入增长超过了11％，但与同期的全国农村居民人均可支配收入12432元相比，仍然存在明显的差距，不过可喜的是，两者间的差距缩小了。但加上国民收入的地区流动与转移，西部民族地区农村居民收入与东中部的差距就更大了。[37]下面我们通过几个方面的数据来对民族八省区经济资本的贫困状况进行描述。 表2 民族八省区与全国部分年份主要经济数据比较
(注：表中数据来源于国家统计局、民族八省区国民经济与社会发展统计公报和国家民委网站) 统计数据显示，2018年，民族八省区仅有6个城市GDP进入全国百强，分别是内蒙古的包头、鄂尔多斯和呼和浩特，贵州的贵阳，广西的柳州，***的乌鲁木齐。云南、西藏、青海和宁夏还没有城市进入GDP全国百强，这也说明，这些省份的地方经济发展仍有很大的提升空间。而拥有GDP全国百强城市的民族省区中，不同省区间差异很大，内蒙古共有3个，广西、贵州和***只有1个，这种差异也体现出了民族八省区内部经济发展的非均衡性。尽管近些年来，针对民族地区的扶贫工作投入持续增加，但民族地区的扶贫工作依然艰巨。2016-2018年，中央财政专项扶贫资金用于民族八省区额度为1133.2亿元，占中央财政专项扶贫资金总量的43.9％，2018年安排中央财政专项扶贫资金486.2亿元，比上年增加了32.4％。但是从贫困人口的占比看，民族八省区仍然有较大比例的贫困人口。在大量研究中，民族地区地方政府的财政贫困问题是被忽视的，[38]当前的扶贫经费投入有不小比例是以地方财政为基础的，地方财政收入的有限会导致地方投入专项及配套扶贫资金的不足。 3.金融资本的贫困 各省(市、***)在对贫困户进行致贫原因进行分析后发现，导致贫困户难以脱贫的重要原因之一就是缺乏发展资金，即金融资本匮乏。但农村金融对农村减贫具有门槛效应，只有在跨域门槛值之后，减贫效应显著。[39]一般情况下，能够承担起农村金融职责的主要是农村信用社，但研究发现，农村信用社将自己的资本主要用于“三农”贷款的占70％，而仍有一部分农村信用社并没有将自己的可用贷款资金用于服务“三农”。[40]即使有70％的金融资金用于了“三农”类项目，但其仍存在显著的区域差距，广大的西部民族地区获得贷款支持的比例要更低。农村金融要始终以农村经济发展为自己的目标，才能够保证农村金融与农民收入、农村经济发展间的正向关系，[41]但要求农村存款用于当地面临着多方面的阻碍，这也在客观上展现了农村地区在金融资本方面所处的结构性困境和农业农村贷款的配置失衡。[42]农民存款与农民增收之间存在正相关关系，而乡镇企业贷款则与农民增收呈现负相关关系，[43]农村金融发展与农民收入增长间存在双向因果关系。[44]扩大农村金融规模对于提升农民收入和推动农村经济发展具有重要意义，而客观上看，作为贫困和经济欠发展区域的民族地区，其无法拥有与东中部省份相近的金融体量。[45]以地理资本为表征的区域差异首先带来了市场和经济发展差异，在这种差异下又引发了金融资本的差异性区域流动，最终产生了金融叠加下的产业与经济发展的更大差距。[46]表3中民族八省区2018年末本外币存款额度就能够从一个侧面展现不同区域金融资本的结构性差距。 表3 民族八省区金融数据统计表
(注：表中数据来源于国家统计局、民族八省区国民经济与社会发展统计公报) 理解金融资本的贫困，还可以从储蓄情况进行分析。单从储蓄情况看，不同家庭之间的储蓄率差异非常大，这些家庭在区域分布上也呈现显著差异。甘犁研究发现，一半以上的家庭没有储蓄或者是几乎没有储蓄，而高收入家庭的储蓄率超过60％，高收入家庭的储蓄额占当年总储蓄的四分之三，而这里所谓的高收入家庭占全部家庭的比例为10％。[47]在笔者到云南、甘肃、广西、四川等少数民族地区进行贫困户调查时，被认定为贫困户的家庭，基本上都没有储蓄。调查发现，所谓的高收入家庭主要集中在北京、广东、上海、江苏、浙江和山东等东部地区，而西部储蓄资金存量靠后的省(市、***)只有很低比例的高收入家庭，如果将范围再限定在农村，那高收入家庭就更少了。为了弥补民族地区农村金融发展的不足和农户储蓄不足的问题，在精准扶贫工作中，地方政府专门建立了村级互助资金用于满足贫困户生产发展的需求。基于扶贫实践的研究发现，村级互助资金确实有助于贫困户增收，但却存在30％左右的互助资金被精英个体俘获。[48]在宏观层面，信贷资金的配置也存在东中西部的差异，西部信贷资金的本地配置率最低，东部信贷资金的本地配置率最高，中部地区居中。[49]金融交易成本的降低会推动东部地区经济发展，但对中西部地区经济却有衰减作用，[50]而中西部金融改革的重点工作之一就是降低交易成本。本文重点讨论的民族地区处于信贷资金本地配置率最低的西部地区，这也说明了其金融资本的贫困状态，这种贫困很大程度上源于金融供给的排斥，[51]以及内在储蓄、自我发展能力的不足。 4.人力资本的贫困 人力资本对贫困的影响，无须我们在这里多着笔墨，大量的研究已经证实了人力资本多寡对个体收入的直接影响，同时也对个体是否会掉入贫困陷阱紧密相关。健康与教育作为人力资本最重要的表征，是影响农户收入的显著因素，对农村减贫作用显著。[52]经济发展越落后，污染的健康经济负担就越重，而民族地区正面临着严峻的环境健康贫困风险。[53]西部农村地区的反贫困，应该首选人力资本扶贫，改变教育的低水平循环，提升教育投资预期。[54]在本文的研究中，我们主要从教育和健康两个角度去分析民族地区的人力资本状况。 表4 民族八省区人力资本相关指标统计表
(注：表中数据来源于国家统计局、民族八省区国民经济与社会发展统计公报和国家民委网站) 从表4的内容可见，民族八省区2010年人均预期寿命当中只有广西的数值是高于全国数值的，青海、云南和西藏2010年的人均预期寿命与全国的数值则有明显的差距。预期寿命短意味着能够参加劳动的年限就相对缩短，其为家庭创造的财富就相对缩减了。从每万人拥有的卫生技术人员的情况看，民族八省区中4个超过了全国的平均水平。2017年每十万人当中在校生比例唯有内蒙古没有达到全国平均水平，而同年的义务教育阶段小学师生比方面，民族省区当中没有一个达到国家平均水平，初中师生比方面，内蒙古、***和西藏都没有达到全国的平均水平。作为人力资本最重要构成部分的健康和教育，民族八省区还有一定的差距，而这种差距也恰恰构成了这些区域贫困多发的重要结构性成因。从2017年末文盲人口占15岁及以上人口比重情况看，民族八省区的平均值几乎是全国均值的2倍多；具体到省份看，只有***、内蒙古和广西的数值是低于全国平均水平的，而其他省份均高于全国均值，青海、西藏和贵州等省区的文盲率则是全国均值的多倍。从人力资本的角度看，人口增长过快、人口素质低、人口负担重和人口流动性低等因素都不利于人力资本的积累，[55]而这些因素也从人口学的角度解释了贫困的成因。 5、社会资本的贫困 社会资本对农民收入增长的影响已经被很多的研究所证实，[56]更具体地说，社会资本是通过影响交易费用进而影响地区经济发展的。在贫困地区内部，在贫困户物质资本和人力资本匮乏的情况下，社会资本对于家庭福利和脱贫具有积极作用。[57]对于不同区域而言，社会资本对于农民增收的效应是不同的，社会资本对农民增收的效应具有结构性。社会网络的不平等对于收入差距的贡献在东部地区比中西部地区都要高得多，[58]也就是说同样的社会资本对东部地区农村居民的增收效应明显大于中西部地区。社会资本对于农户增收具有门槛效应特征，只有社会资本超过这个门槛值之后，社会资本的农户增收效应才能够显著体现，[59]故而社会资本更具有亲富人的特征，从中国区域情况看，西部民族地区的社会资本存量应该是几个区域当中最低的。社会资本与物质资本在很大程度上具有互补性，物质资本的薄弱也往往意味着社会资本的稀缺。[60]低收入农户社会资本的拥有量和回报率不如高收入农户，贫困地区也不如富裕地区，[61]社会资本对于群体和区域收入差距的扩大具有解释力。甚至可以说，地区发展差距的主要原因就是社会资本内容和质量的差异。[62]西部地区的社会交往网络具有保守、相对封闭、安于现状和缺乏冒险精神等特征，这难以适应发展主义的要求，故而在市场经济发展中就相对滞后，贫困也就更加集中。在社会资本当中，还有非常重要的一类社会资本，我们可以称之为政策性社会资本，其主要用来表征由政策制度和政府服务所衍生的社会资本。西部地区的政策性社会资本也不如东部和中部地区，这主要表现为地方政府的服务意识不足，也不够开明，没能挖掘或是培育社会资本的积极行动。在省级尺度上，社会资本存在显著的区域差异，社会资本与各区域的经济发展程度呈正相关。[63]通过将社会资本、劳动力流动和收入进行关联研究，研究者发现农民收入具有明显的空间集聚特征，而这一特征的出现恰恰是社会层面社会资本作用的结果。[64]如果按照社团数量、献血人次和慈善机构作为衡量省际社会资本指标的话，西部民族地区社会资本一定是相对不足的。基于以往研究，我们依据国家统计局的数据，使用老人社会服务床位数、福利彩票销售额度和社会组织数量作为衡量不同区域社会资本存量的指标，而得出的结果与已有研究是一致的。 表7 民族八省区社会资本相关指标统计表
从表7数据可知，在2017年末，民族八省区当中只有内蒙古、贵州、青海在每千名老人社会床位的数量上达到并超过了全国的平均值；从2017年度福利彩票销售额度看，只有云南基本达到全国均值，其他省份都有不小的差距，当然福利彩票也与地方经济发展紧密相关，但仍可作为体现社会层面社会资本的一个指标，福利彩票确实展现了社会资本的存量。从2017年末社会组织数量看，广西超过了全国平均值，云南很接近全国平均值，其他6个民族省区仍有很大的差距。研究表明，正是因为社会资本的不足才引发了现代消费主义影响下民族社区的消费异化[65]和社会支持力量的不足，而正是消费过快增长以及面对困境时社会资本的匮乏进一步恶化了民族地区的贫困。当然，这一现象的出现也是中国农村贫困转型的一个表现，农村贫困从以往的生存性贫困为主转变为发展性和消费性贫困为主。贫困内涵的转型要求我们更加全面和系统地认识民族地区贫困内涵，进而在扶贫行动中采取应对的方案，在社会转型中理解贫困并开展脱贫攻坚行动。 我们从自然资本、经济资本、金融资本、人力资本、社会资本等五个方面对以民族八省区为代表的民族地区进行了多维资本结构性贫困的呈现，最终刻画出了民族地区贫困的结构性特征。多个维度刻画出的民族地区贫困印证了少数民族人口处于更严峻的多维贫困状态。自然资本展现了民族地区在区位与生态系统结构上的不利处境；经济资本展现了民族地区在市场经济发展结构上的不利处境；金融资本展现了民族地区在金融服务和金融市场上的结构性劣势；人力资本展现了民族地区在人力资源全国市场和教育财政资金投入上的不利处境；社会资本展现了民族地区在社会关系网络资源、社会支持与社会服务等方面的结构性不利处境。无论是哪类资本，以全国作为统一整体进行审视时，我们都发现了民族地区的困境与劣势，如果民族地区无法改变这些不利的结构性位置，那么要想实现民族地区的持续健康脱贫和全面小康，就会异常艰难。所以，民族地区的扶贫攻坚要以结构性贫困的治理为重点。 四、结构性贫困视角下的民族地区精准扶贫 在结构性贫困的视角下，扶贫工作的重点是要调整结构，将原来不利于贫困群体和贫困地区的结构调整为亲贫性的结构。而所谓的结构调整或者说结构性贫困的治理一定是以利益和资源分配结构的重塑为核心的。对于民族地区的精准扶贫，我们应继续坚持中央提出的“***批”的扶贫工程并就其具体内容做出一些新的调整；此外还应针对民族地区贫困的现实原因开展特有的扶贫工作。 (一)“***批”扶贫工程的优化与提升 在发展生产脱贫方面，民族地区的产业扶贫工作需放置在全国大格局中进行通盘考虑，同时也要放置在民族地区格局中进行系统考虑，避免产业恶性竞争和低水平重复建设，进而在地区优势、特色和地理标志产品等方面进行产业定位和设计；延长产业链条并增加其附加值，以优质农产品获得优质市场和价格，重点围绕民族地区特有的、优质的或是拥有国家地理标志的农产品进行产业化开发，同时将民族地区的生态优势融入产业发展，形成生态化的产业扶贫模式。此外，还应当避免产业扶贫“产业化”的问题，[66]注重产业资金分配和发展成效的益贫性。地方政府亲生产性的支出使得相对富裕农户具有更高的收入弹性，这意味着发展生产脱贫一定要注意资金使用的亲贫性。[67]从国家政策层面，要给予民族地区产业扶贫更多的产业扶持与市场扶持，使得其能够与东中部地区获得相对平等的市场机会和经济环境。 在易地扶贫搬迁脱贫方面，重点是要改革搬迁迁移范围，要将原来的局限于一个村庄、乡镇、县域甚或省区的扶贫搬迁扩大到不同省区之间，建立省区之间的移民搬迁协调推进机制。[68]而如果贫困户能够搬迁到其打工所在省份或是能够提供相对充裕就业机会的区域，那么其就有相对稳定的收入，搬迁移民的后续工作也就容易得到保障，搬迁贫困户生计的可持续性也就能够加强。 在生态补偿脱贫方面，我们应该探索的是，让民族地区的生态功能区与其他省区开展碳交易，从而获得更高水平的生态保护收益；建立区域间的生态补偿，生态保护功能区牺牲发展产生的生态效益应该由享有者进行买单。除此之外，还要将生态价值浓缩于产品、服务等方面，通过产品和服务价值的实现以获得生产补偿，在生态补偿方面实现市场机制与政府机制的结合。[69]在生态补偿客体方面要更加精准，在补偿标准方面更加公允。[70]生态补偿不仅仅是中央政府的工作，而且也应该成为享受生态保护成效的其他省份政府的工作，要真正将生态补偿变成对生态保护区和生态建设者的补偿。[71]针对民族地区的生态补偿扶贫还应健全资金筹集机制和法律机制，以保证有充裕的资金开展本项工作。[72][73] 在教育扶贫方面，民族地区的教育扶贫工作应注重教育的两端，一方面是要加强幼儿教育方面，尤其是加强民族地区学前教学的发展，另一方面则是要加强对高中及其以上阶段教育的扶持与投入力度。民族地区教育扶贫工作在学前教学和幼儿教育，高中教育和高等教育方面还有很大的改善空间。在学前与幼儿教育方面，要加大财政投入力度，加强贫困地区儿童营养餐供给工作；在中小学教育方面，要防止教育布局调整带来的贫困户教育支出快速增加的情况并扼制教育形成的贫困代际传递；在高中阶段，在扩大对贫困生扶持覆盖面的同时，加强对贫困生的心理教育和职业期望引导；在高等教育方面，继续增加高校定向录取贫困生的名额，同时也对贫困生加强学业引导和管理，加大对贫困生的补助、减免工作力度。从整体上看，教育扶贫需要加大对民族地区教育经费的支持，保障并提升贫困地区教师的待遇，实现区域范围内优质课程和优质教育资源的城乡共享；对于非在校且完成义务教育的贫困生，则应通过就业与产业技能培训，转变其务工的观念。 在社会兜底脱贫方面，重点是要提升民族贫困地区社会兜底保障水平，以实现与扶贫工作的顺利衔接；建立多元的社会兜底扶贫资金筹集机制，保障扶贫的资金供给，加强低保工作监督，将低保救助与就业援助相结合，[74]避免因兜底覆盖面大到导致保障层次低的问题。社会保障工作对于减贫具有重大的贡献，社会保障水平与贫困发生率的空间分布成正相关。[75]因此，对于社会兜底扶贫工作，我们需要坚持长期不动摇并不断提升保障水平。 (二)专门性的扶贫工作 在推动民族地区精准扶贫工作方面，专门性与特殊性的扶贫政策与举措亦是重点，这些举措是依据此类区域贫困的特殊成因及其发展制约因素而制定的。 1.基础设施扶贫。从整体上看，民族地区的基础设施建设还有很大的提升空间，通过水电路网等基础设施建设，能够改变民族地区自然、经济与金融等多方面资本的结构性劣势，从而使得其既有的资源优势转化为发展优势。 2.社会资本扶贫。这里的社会扶贫强调从培育民族贫困地区政策性社会资本、个体性社会资本和构建社会支持网络等方面开展扶贫工作。比如，诚信社会建设就是对社会资本的培育；加强对公益慈善文化与行动的倡导与宣传就是对社会资本的生产与积累；优化社会福利企业的生存与发展环境也是对社会资本的积累；优化社区治理，形成良好的风气，也是对社会资本的培育；加强地方政府的服务意识，提升其工作的透明度和公正度等。通过社会扶贫以丰富民族地区的社会资本，继而推动民族地区的不断发展。 3.专门性扶贫政策。在不断加强对民族地区扶贫工作支持力度的基础上，不断完善既有的扶贫制度、政策等，出台针对民族地区的特殊扶贫政策，比如边贸扶贫政策、区域合作经济政策等，加强对民族贫困地区领导干部扶贫工作的激励力度，弱化差异性的经济布局与制度安排。 4.金融资本扶贫。重点是扭转民族贫困地区储蓄存款外流的趋势，扼制扶贫资金的精英俘获，使本地区的金融机构将更多贷款与资金用于本地，[76]对金融扶贫中的附加要求要严格限制；普及金融便捷支付方式，提升金融服务水平，降低金融服务成本，让更多外地企业到民族地区创业兴业。 5.观念意识扶贫。在大量的调查当中，我们注意到民族地区贫困户的市场意识与商品意识比较薄弱，这也导致其无法按照市场理性来组织生产，其对农业生产中的科技也不够重视，要真正推动民族地区扶贫攻坚，就必须对贫困主体进行观念和意识的革新，使其能够按照市场理性与市场逻辑开展社会行动；加强贫困地区的产业技能培训并建立现代化的产业社会化服务体系，建立贫困农户对科学技术的正确认知并推广亲贫性的农业产业技术，[77]使其成为掌握现代性伦理的新生产者。 (责任编辑：admin) |